“经济人”的行为选择

摘 要 利益决定了行为人的选择，政府出于自身利益的考虑，天然地会有一种消极对待信息公开的心理动机，于是就试图控制它所掌握的信息。这样一种观点常用作于解释政府阻挠信息公开的原因。但是，该结论的一个前提有待证明，即公开信息的确会有损于政府利益。从经济学的角度来看，政府自身利益的减损意味着政府无法最小程度的资源消耗——成本，换取最大化的经济利益——收益。本文采用了经济分析中最常见的成本收益分析法，即先以预测经济学的理论视角对中国政府信息公开制度的成本及收益构成进行计量，并以此为据阐明保密行为与信息寻租之间的内在关联，以及利益补偿机制的积极意义等内容。

关键词 经济人假设 成本收益 预测经济学 显性行政成本 保密

作者简介：邓凯，香港城市大学法学博士，法律学院助理研究员，研究方向：宪法及权利理论、政府资讯公开等。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.071

一、前言

利益决定了行为人的选择，政府出于自身利益的考虑，天然地会有一种消极对待信息公开的心理动机，于是就试图控制它所掌握的信息。这样一种观点常用作于解释政府阻挠信息公开的原因。但是，该结论的一个前提有待证明，即公开信息的确会有损于政府利益。从经济学的角度来看，政府自身利益的减损意味着政府无法最小程度的资源消耗——成本，换取最大化的经济利益——收益。简言之，如果公开信息对于政府而言是得不偿失的，即净收益的积极减损，又或者其所带来的收益远不及保密所带来的，即净收益的消极减损，那么，政府及其官员延迟公开甚至隐匿公共信息的行为就具备了经济学意义上的正当性，因为每个社会主体都是追求自身利益最大化的理性的“经济人”，政府当然也不例外。

需要明确的是，本节对政府信息公开的成本收益分析是针对政府自身而言的，而并非社会整体。政府信息公开制度对社会经济发展具有促进作用是被证明已久的真命题。例如，信息共享可以大大降低存在于一切社会中的交易成本或称制度成本，使信息的边际效益递增。按照制度经济学的早期理论，一项新的制度应当在该项制度所带来的利益大于制度建设所需要的成本的情况下诞生。从该意义上讲，人们对透明政府的持续向往与不懈追求则是政府信息公开制度之于社会整体公共利益的积极价值的最好注脚，正如世界银行和国际货币基金组织早就有关于国家经济发展与政府透明度成正相关关系的结论。从数理逻辑上讲，公共效益的总量性提高并不意味着政府收益会在这种社会整体的发展中也呈现出同比增长的态势，相反，政府经济收益的减损是可能的，只不过该减损换取了其他社会主体例如民众更大幅度的收益增加，这被经济学称之为“正外部效应”。尽管从传统政治学的角度看，政府是以获取最大化的公共利益为终极服务宗旨，但其终归要通过一定的组织或行为模式满足其自身的需求以及利益的最大化，而正外部效应不足以对行为人——政府形成持续且强大的激励，这也是官僚活动逐利性的体现。易言之，倘若该种行为模式——如信息公开——无法满足政府及其官员对自身最大化利益的要求，那么政府对待信息公开的动力不足就是一种必然，而要求政府官员增加其在信息公开问题上的责任感和自觉性就更是痴人说梦。这正是笔者所希望佐证的。

二、政府信息公开的成本构成：一种预测经济学的理论视角

在布坎南看来，行为人能“经济地”行事——最小化成本和最大化收益——这一假定之所以对经济学的规范应用（normative application）至关重要，是因为“它使科学家可以使用可客观观察的货币成本或货币收益流的量值来表示（行动者）行为模式中对替代性选择的主观评价” 的全部使命，更意味着正统的预测经济学必须将成本置于商品维度予以评估。布坎南指出：“（预测理论中的）成本，是可客观识别的最小化的量值。它是将相同资源理性地再配置于其他用途（而不是所观察到的用途）所生产的替代性产品的市场价值。这种市场价值体现在资源的市场价格上，因此，成本就直接由潜在的货币支出来测量。” 成本在预测经济学的理论视域中，体现为一种可客观数据化的货币支出或金钱性损耗。建基于此，对于何为政府信息公开的成本，笔者则倾向于将其定义为作为信息公开主体的政府在实践政府信息公开制度时所必须支出的规划、组织、运行、维护等各种费用，属于显性的行政成本。

政府信息公开的行政成本与政府信息流通的一般线性模式密切相关。应松年教授将政府信息定义为：“政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处理的信息。” 由此而言，特定的政府信息从产生到被民众所接收，需依次经过搜集、加工、储存以及表达四个环节，而在该单向传送信息的过程中发生的费用消耗，则都由政府承担。

（一）政府信息的搜集成本

严格意义上讲，信息在搜集阶段之前还不能称之为政府信息。《政府信息公开条例》第2条明确了政府信息的含义：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该定义的前半句，实际上是以信息源为标准，将政府信息划分为两类：第一类是政府自身在运作过程中產生的信息；第二类是政府为了实施行政管理所搜集的信息。 前者无需政府主动搜集，其自发性的产生于日常的行政与公务活动中，如特定行政机关机构设置、职能、办事程序等情况，又如由政府制定的社会发展规划与相关政策等；后者的本质是游离分布且不甚完备的社会信息，政府基于对社会的管理与对市场规制的需要对该类信息进行搜集或补全， 其中最典型的例子莫过于为研究制定人口政策及经济社会规划而进行的全国人口普查。政府通过其搜集行为，使分散的社会信息转化为真正意义上的政府信息，而此过程中的政府所投入的人力与物力支持就是政府信息的搜集成本。

（二）政府信息的加工成本

通过搜集得来的大量原始数据或信息需要进行加工处理才能被充分利用，于是，诸如归类、分析、研究以及整合的细部工作必不可少。以第六次人口普查为例：通过登记复查，普查表上记录的仅仅是全国人口的微观资料，只有对这些原始资料加以分析整理，才能得到为政府和社会各界使用的、反映全国乃至各地区人口状况的宏观信息，这就是人口普查的数据处理阶段。 该阶段的具体工作专业性较强，包括编码、汇总、资料评价、分析研究以及总结等，故通常由各类专业技术人员承担。 政府为此投入的人力物力，就是政府信息的加工成本。

（三）政府信息的储存管理成本

有效的信息管理毫无疑问能提升信息资源作为公共物品的共享与流通速率。信息存储作为信息管理进程中所不可或缺的步骤，也需要耗费不费的成本，包括存储介质、存储空间的更新与维护等一系列成本。例如，对纸质文件进行人工归档并提供场所予以收存所产生的人力与物力的投入；对电子数据进行智能化管理（如数据库）所必不可少的软硬件购置支出等。

（四）政府信息的表达成本

人类的信息活动在完成了获取、认知和表达的三个步骤之后实现了信息效用的最大化。对于政府信息而言，政府信息公开制度的构建与运作就是信息表达的关键。《政府信息公开条例》明确了政府信息公开的两种方式，即主动公开与依申请公开。前者来源于《条例》第15条至第19条之规定。如第15条要求行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式主动公开政府信息；又如第16条规定各级人民政府应当设置政府信息查阅场所，并配备相应设施、设备，或按需设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，主动公开政府信息。对于依申请公开，政府机关则要建立健全民众申请信息公开的渠道，如信件、电话等传统途径以及电子邮件、依申请公开网络服务平台等快捷公开方式。除此之外，《条例》第39条还规定了信息公开指南、信息公开目录、年度报告等系列考核监督措施。以政府网站的资金投入为例：截止2011年4月25日，中国各级政府及组织机构网站数量已逾81725个，其中中央级政府网站有89个，全国性社团网站33个，省级政府网站5493个。地市级政府网站21451个，县区级以下政府网站54659个。 毫无疑问，这些政府网站已经成为了政府信息公开的首要渠道，并由于其较之于政府公报等传统信息公开方式所具有的信息受众多、互动效益强以及传播速度快等特点，决定了政府网站之于信息公开的首席定位。当然，政府也须为此投入大量成本，以近年来饱受瞩目的政府网站建设的招投标为例：最高人民法院政务网站2009年升级改造项目采购结果公告显示，中标金额为144万元；同年，公安部信息门户网站扩容改造项目公告显示，中标金额为162万元；最令人瞠目结舌的莫过于名为网络孔子学院网站服务运营项目，第一包中标金额高达3520万元。 除此之外，政府还需设立政府信息公开工作的专职机构，并配备负责信息公开工作的专职人员，旨在确保上述机制的顺畅运行。例如，北京市政府成立了北京市政府信息公开办公室，专责该市政府信息公开工作，同时据《北京市政府信息公开2010年年报》统计，该市共有4048人从事政府信息公开工作，其中专职人员835人； 又如2012年河南省共有15118人从事政府信息公开工作，其中专职人员4197人。 由此，我们可以确认，政府信息公开制度的构建与运行需要大量经济成本的投入，这包括各类政府信息公开的软硬件平台——如政府网站（如前所述）与政府信息查阅场所的建设费用、设置专责机构与配备专职人员的一系列人力、物力投入等。以河南省为例，2012年用于全省的信息公开工作专项经费多达3157.81万元。

三、政府信息公开的收益构成

对应作为货币性支出的政府信息公开的成本，此处的收益仅指显性收益，即政府因公开政府信息而直接产生的可计算的货币性收益。一如前文关于显性行政成本的界定逻辑，政府信息公开的显性收益当排除诸如政府形象的提升等隐性收益。但是，有别于其他市场主体，政府是以非营利性公共服务者的角色出现的，这就使得政府信息在理论上不得作为商品有偿出售。对于民众而言，其是以主权者的身份要求获得信息，而不是通过市场交易的方式购买信息。 因此，政府不得通过出售信息获取收益，正如《条例》第27条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”事实上，在依申请提供信息的情况中，绝大多数政府完全是免费提供信息，并没有收取检索、复制或邮寄等相关费用。 其余的政府仅收取了少量费用，如北京市于2011年收取检索、复制、邮寄等费用共计15082元。较之于动辄上千万元的投入成本，政府在信息公开上的货币性收益可谓微乎其微。

四、保密与信息寻租

在正统的预测经济学视域中，信息公开对于政府而言显然是入不敷出的。但是，就将此认定为是政府不愿公开信息的真正缘由，也不能令人信服，因为政府及其雇员向来就是“训练有素的花钱专家，几乎没有人受过赚钱的训练” ——作为公共服务部门，政府存续及运转所需的经费主要来源于财政拨款，而非自身基于市场活动的盈利。 正因如此，上述政府信息公开的成本收益之差，体现为由国家财政支持的政府行政管理费用，并最终转嫁至民众向国家缴纳的税费。由此可见，在公共财政的保障下，信息公开并没有给政府带来利益的积极减损，那么为何其仍旧不愿意公开信息呢？在更多的时候，政府利益是由许多的局部利益——例如政府官员潜在的集团利益及个人利益——内化形成，这就说明了为什么即便有公共财政的保障，政府也依旧不是一个超然于利益的组织。正如卢梭所认为的：“政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，然后才是公民，而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。” 如果能从反面论证保密对于政府部门或行政官员是有利可图的，那么政府的“经濟人”假设之于本文则依旧成立。

按照政府信息的传导规律，保密只完成了搜集、加工以及储存的三个步骤，而止于向民众公开的环节之前，其实质是政府凭借行政权威及政治力量对社会信息资源的垄断甚至是独占。在如此人为制造的排除竞争的非市场结构下，政府利用独占信息而为的逐利行为就丧失了正当性，这就是“信息寻租”。尽管同“经济人”天然的寻利行为一样，寻租也是出于人们对美好经济前景的向往， 但其在绝大多数语境下却俨然就是政府腐败行为的代名词，原因在于政府在这个垄断资源并排除竞争的逐利过程中，会造成非生产性的资源浪费，有害于社会整体尤其是民众的福祉增加。信息寻租的一般逻辑在于：在政府垄断信息使之成为稀缺资源并造成更大的信息不对称后，政府外部的其他市场主体如企业或个人为谋求自身发展，不得不通过交易来获得这些本应公之于众的信息。这些或明或暗的信息交易所产生的不正当收益则一无例外的进入了政府部门甚至于官员个人的腰包，前者如政府对信息的公开索价，后者如政府与利益集团的黑幕交易。信息垄断能为政府职能部门及其官员创造大量租金，这不但意味着保密收益的绝对增加，甚至在各种行政成本已转嫁至公共财政的情况下，保密对于政府部门以及行政官员就是一项零成本、高收益的纯盈利行为，而这恰恰是信息公开所无法达到的。

五、隐性成本之辩：政府信息公开违法行为的政治代价与法律风险

资源的稀缺性使得经济活动的主体每增加一项投入都要考虑其所带来的收益是否合理。在公共财政的保障之下，依法公开所获收益远不及违法保密所带来的利益，这正是政府部门及其官员不愿公开政府信息的经济原因。在保密所得收益恒定不变的情况下，只有通过提高其违法成本，才有可能将政府行为更多地导向依法公开。需要说明的是，此处的违法成本，指的是那些无法以货币计量且难以转嫁给公共财政的隐性成本。如果将前文中的显性行政成本在预测经济学视域下能为货币性支出所测度，那么此处的隐性成本就代指那些由政府部门及其官员因政府信息公开违法行为所必须付出的政治代价或应承担的法律风险，属于机会成本的范畴。

通过增加隐性违法成本进而引导政府合法行政的思路，已然包含在中国政府信息公开的制度设计之中，这体现在《条例》的“监督与保障”章节（第四章）。《条例》第29条在政治层面上明确了政府信息公开的责任机制，即“各级人民政府应当建立健全政府信息公开考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议”；而第33条第2款则准确地表述了政府信息公开的法律风险：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼”。概括之，消极公开或违法隐匿信息的行政行为会给政府自身带来被问责的政治代价与被诉讼的法律后果。

问责制的基本要求是实现权力与责任的有效平衡。有学者划分了问责制的种类并对其显著特征进行了概括 ：传统官僚问责制（bureaucratic accountability）强调规则和程序、下级向上级负责，问责性很大程度上透过上级对下级的监管来达到。当代管理问责制（managerial accountability）则强调绩效，透过下放权力和给予自主权，公共管理者以达成政策目标为问责标准。然而以上两种问责制往往忽视公共服务的接受者——市民的需要。政府问责的对象应是市民，而非向自己内部问责。公众问责制（public accountability）正好指出政府应该开放及向市民负责，行政官员应向民选议员、部长及领袖负责，最终向市民负责。《条例》文本所确立的政府信息公开问责机制兼以上三者而有之。首先，政府信息公开的责任追究制度要求监察机关及上一级行政机关对行政机关在信息公开工作中的违法行为予以规管，这是《条例》第35条的明确规定。这种自下而上的监管机制对应的正是上文中的传统官僚问责制。其次，政府信息公开的社会评议制度较之于工作考核制度，是一种由各级政府信息公开主管部门应主动建立的，通过多种方式和渠道广泛听取公民、法人和其他社会组织对政府信息公开工作的批评、意见和建议的制度，其實质正是具有外部监督属性的公众问责制，至少在字面含义上，这是毫无疑问的。最后，工作考核制度属于政府内部的自我约束，在实践中多以绩效指标作为工作的考评标准，这无疑高度契合了以绩效为目标导向的当代管理问责制。从学理上讲，呈现于《条例》当中的中国政府信息公开的多元化问责机制在顶层设计上几近完备，堪称问责制的集大成者。然而，政府信息公开问责机制的实践效果却令人大跌眼镜——对行政机关的问责难以展开。就责任追究机制的落实而言，其存在规定不够细化，可操作性不强等问题，例如缺乏明确的责任主体、责任内容以及责任的追究主体等，甚至一些政府至今未建立该项制度。 至于说以绩效为目标导向的政府信息公开工作考核制度的本质是自我约束的内部监督与内部考核，政府在其中身兼双重角色——运动员与裁判员，这使得考评工作的客观性与公信力受到挑战。更为关键的是，对于行政官员个人而言，用以作为其考评与选拔标准的绩效是由众多的绩效指标构成的，信息公开绩效在其中的比重如何，如何衡量等问题都缺乏明确的界定，尤其是在地方官员以GDP为工作核心的竞争压力下，信息公开的绩效考评很难成为政府官员升迁的决定性因素。 政府信息公开社会评议制度的实施现状则更为惨淡，《中国行政透明度观察报告（2010-2011）》表明，多个省份在该项指标上得分为零，具体表现为社会评议的过程与结果都处于不公开、不透明状态，这使得社会监督的力度及效用较为有限。 《条例》问责机制的乏力与羸弱意味着政府官员并不会因为消极公开政府信息而付出过高的政治成本，诸如其政治生命在政府信息公开的问责机制中断送。

此外，政府不力的信息公开工作，还会面临被民众透过司法审查机制挑战的法律风险，这就是政府信息公开诉讼。政府信息公开诉讼的实质是法院针对政府所作行政行为的司法复核，这就使得该特定行政决定必然存在被法院推翻的可能，而政府为此所付出的代价就是政府信息公开的法律成本。英国政府早于1987年就已出版了一本名为《监视着你工作的法官The Judge Over Your Shoulder》的手册供所有公务人员参考，旨在提醒英国的公务人员在案头工作时，要想象着有一位法官正站在他背后监视着他的工作，故他们必须明白法官在复核行政决定是所依据的原则和所持的态度是什么，好让他们的决定能承受得到法院严格的复核而不会被推翻。 司法权能够对“滥权”行政行为予以强制性规限，这正是行政官员忌惮司法审查的理由，但问题在于法治原则治下的该套规则能否在现时的法院体系下顺利演绎。对于此，已有实证研究表明，政府信息公开诉讼在当下中国的行政诉讼体制下依旧面临着“受案难”的问题。 司法审查机制的疲软与倦怠使得法官之于政府官员的威慑力荡然无存，这更意味着行政机关无需因为信息公开的违法行为而承担过高的法律风险。

六、政府信息公开的利益补偿

官僚制理论认为，一项特定的组织表格实际上是否被执行，很大程度上依赖于它对主要官员的净激励效果。 换言之，官僚组织包括政府部门以及行政官员等微观主体的自我利益的实现才是产生变革的真正动力。尽管政府信息公开的正外部效应早已被证实，但这样一项具有自我革命意味的制度改革，必然会因为自身利益的减损尤其是信息租金的被动舍弃而导致动力不足。在上文已然证明了当下政府信息公开的违法成本机制——政治问责与司法审查——不足以对政府信息公开的消极甚至违法行为形成强大且持续的威慑效应的事实前提下，建立政府信息公开的利益补偿机制或曰内部激励机制就成为了另外一种思路。

利益补偿机制的目的在于调动政府在信息公开工作中的积极性，并为其中的利益部门与相关行政官员创造可观的守法激励，这其中包括政治激励与经济激励。经济学家张维迎认为：“对于政府官员而言，职位升迁是最重要的激励因素，政治利益先于经济利益，也是其他利益的最重要来源。” 因此，把政府信息公开绩效与官员的晋升考核紧密串联，让政府官员意识到信息公开事关其自身政治前途，这是政治激励的前提。将政府信息公开绩效纳入官员考核及选拔体系以后，还需科学地增加该项绩效在其中的权重，因为在现时唯GDP论的官员评价机制下，比重甚微的信息公开绩效很难成为政府官员升迁的决定性因素。对政府信息公开的利益攸关群体进行经济激励的基本逻辑就更为直观，即在物质上适当提高信息公开职能部门公务员的工资待遇，这一方面是为了弥补他们在信息租金上的“损失”，另一方面能起到“高薪养廉”的作用。值得说明的是，经济激励的实质是对政府官员既得利益的补偿，尽管绝大多数人不愿意接受该种思路，但不得不说，尊重原体制下形成的既得利益格局，并对改革中既得利益受损者予以某种形式的合理补偿，是改革的一个基本原则， 政府信息公开——作为中国政府的一项重要自我改革——也不应例外。

注释：

“经济人假设”不但是经济学研究的核心前提，而且是法律的经济分析方法的基本出发点。参见[美]理查德·波斯纳著.蒋兆康、林毅夫译.法律的经济分析.中国大百科全书出版社.1997.1-24，41.

显性行政成本是相对于隐性行政成本而言的，主要指政府预算内的货币性成本；隐性行政成本则指无法计入政府预算内的虚拟价值，属于机会成本的范畴。一般认为，行政成本等于显性行政成本与隐性行政成本之和。参见何翔舟.中国行政管理成本问题实证研究.政治学研究.2007（2）.77-86.

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丹尼尔·F·史普博认为，管制机构的一个主要活动就是收集信息。参见[美]丹尼尔·F·史普博著.余晖译.管制与市场.上海人民出版社.1999.97.

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根据经典的寻租理论，租金是对产权的支付，从此意义上讲，租金与收益别无二致，正如布坎南在《寻求租金和追求利润》一文中所述：“只要资源的所有者想多得而不愿意少得，他们大概就要去寻求租金，后者无非是寻求利润的另一种说法。”See James M. Buchanan， Robert D. Tollison， and Gordon Tullock （eds）， Toward a Theory of the Rent-seeking Society （College Station： Texas A&M University Press， 1980）， 3.

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