法律政策制定应遵循竞争政策优先原则

向立力

在理想狀态下，一项法律、政策能够达到的目标应当是有限的，尤其在考虑立法科学性的前提下，法律政策所包含的目标越少，目标之间产生冲突的概率就越小，其制度设计才有可能越严谨和精确。但复杂的社会环境下，立法者（为讨论的方便，暂且将法律和政策的制定者统称为立法者）面临的情景是，法律政策几乎都会主动或者被动、直接或者间接的包含多重目标。例如环保法律政策通过抬高行业准入门槛和限制企业的排污行为来确保环境容量，这意味着行业内不再能够充分、自由的经营和竞争。近来，多座大型城市先后出台的网约车监管政策也没能绕开这一困境，为了维护出租车市场安全、稳定，政策对经营者提出了较高的准入要求，设立了较高的运营秩序要求，网约车市场的开放性受损明显。

为什么在法律政策中，立法者可以牺牲一种目标去实现另一种目标？其中蕴含的理论问题是：法律政策目标产生冲突时，哪一类目标应当优先得到保护？过去，不同的部门法用一些基本原则去协调部门内法律政策目标的冲突。例如，平等、意思自治、诚实信用、公序良俗等原则之于民法；整体利益最大化、效率优先兼顾公平等原则之于经济法；罪刑一致原则之于刑法等。部门内的法律政策应当确保原则目标的优先实现，否则就会被认为违背法理而缺乏法的正当性。但在跨部门性质的法律政策中，单一部门法的价值选择原则无法适用。一种跨越部门法界限，贯穿整个立法活动的价值选择原则呼之欲出。当前主要市场经济国家的实践表明，“竞争政策优先”正在成为这样一种通行的原则。

竞争政策优先原则的含义是，相对于其他政策，竞争政策应当具有基础性地位，只有竞争政策优先，才能够确保市场机制发挥作用，防止政府对经济的过度干预。逻辑上，竞争政策优先原则贯穿整个立法活动还有一个前提，即立法活动的总目标是保护和完善市场经济。这对于经济类立法无疑是成立的，对经济之外的领域是否也能成立，就要取决于我们如何看待市场经济的地位。党的十八大做出了全面深化改革的战略部署。十八届三中全会进一步指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。从这些论述可以看出，在未来相当长一段时期内，维护和发展好市场经济体制是一项基础性的国家战略。经济领域一切方针、政策、法律需要符合这一战略自不待言，非经济领域的一切方针、政策、法律也要兼顾好这一战略，至少不应对这一战略形成冲突或阻碍。实际上，在具体操作层面，早有国家于二十年前开始在立法中设立“公平竞争审查”制度，在法律政策起草阶段发现可能损害市场竞争机制的情形的，即由立法者予以删除，或者用损害程度最小的方案进行替代。

2013年新一届中央政府成立后反复强调对市场竞争机制的维护，把市场机制的完善、政府与市场关系的规范提升到未来中国经济转型发展的出路的高度。2016年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，提出“建立公平竞争审查制度，确保政府相关行为符合公平竞争要求和相关法律法规，维护公平竞争秩序，保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。目前，绝大部分省（自治区、直辖市）制定了落实国务院意见的文件，在本地区推开行政措施清理审查工作。虽然该意见未对地方立法提出具体要求，但未来地方人大立法程序、备案审查程序中引入公平竞争审查机制是大势所趋。较早着手尝试的地区，将在地方立法维护和促进市场经济体制方向走在前列。

立足竞争政策优先原则再度审视网约车新政所引发的讨论，政府出台监管新政的必要性依然毋庸置疑。但是，立法过程中是否考虑过新政对竞争机制可能存在的影响？是否建立了标准化的评估制度？是否考虑过用对竞争机制损害最小的方法来达到监管目的？这些问题的答案如果在新政公布时能一并让公众知晓，其相关效果可能更好。