环境移民安置的相关国际法问题研究

摘 要 环境移民问题是近年来在国际环境法问题上的热点问题。过往学者针对这一问题已经有突出研究成果，但是研究重点却局限在环境移民的接纳阶段，对于东道国接纳环境移民之后可能出现的其他国际法问题却鲜有涉猎。本文从环境移民接纳后可能出现的环境移民的国籍冲突问题、母国与东道国在维护移入环境难民上的责任分配问题以及环境移民对加害方的索赔与利用问题三个角度来尝试对环境移民安置后相关的国际法问题进行一定的研究。

关键词 环境移民 国籍冲突 责任分配 环境索赔

作者简介：刘潇耀，武汉大学法学院2014级经济法研究生。

中图分类号：D815 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.006

一、问题的产生

近年来，全球社会发展悄然加速，与此相伴随的环境问题也日趋严重。尤其是全球变暖问题的出现，更是直接导致了海平面的上升，对类似图瓦卢的大洋小国造成了毁灭性的巨大威胁，这一现实再次将环境难民所引发的环境移民问题拉入人们的视野之中。总结过去有关学者对于这一问题的研究成果，主要包括以下几个方面：

第一，对环境难民含义的直接研究和分析。高丽娟、窦立宝等学者在《环境难民问题研究》一文中对环境难民的概念本身进行了相关的分析。 最早是由布朗教授在学术文章中应用了这一术语。而环境难民这一概念的普及则是在1985年联合国环境规划署撰写的报告中的引用之后。自此开始，环境难民的概念就上升为学术界讨论的热点。欣纳维先生和雅各布森教授都曾将对环境难民的概念进行过经典的表述。学者甘开鹏在其文章《环境难民及其法律保护》一文中也对这一问题有所涉猎。

第二，对环境难民与环境移民的概念辨析提出了自己的思考。学者郭剑平与施国庆在《环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述》一文中就大胆的提出为了避免环境难民与传统难民区分标准上的困难，应该弃用环境难民的概念，改用环境移民的概念。 另一位学者陈勇更是在其文章《对西方环境移民研究中几个基本问题的认识》中阐述了与之相类似的生态移民的观点。 这些学者的共同点在于都力挺环境移民的概念，对环境难民的概念在法律层次的运用持怀疑态度。

第三，对世界范围内环境移民问题的介绍与反思。典型的是学者蔡林在其文章《国外的环境移民问题及启示》一文中对欧洲的格鲁吉亚与俄罗斯、亚洲的柬埔寨与巴基斯坦、非洲的埃塞俄比亚、拉丁美洲的墨西哥以及大洋洲的图瓦卢的环境移民问题都进行了详细的介绍，并对这些国外的环境移民问题对中国的启示提出了自己的思考。

第四，从国际法的层面来剖析环境难民问题的国际法地位、解决的困境与出路。最为典型的就是徐军华教授在其《论国际法语境下的“环境难民”》一文中对上述问题进行了相当详细和系统的讨论，而且提出了包括建立环境难民补偿基金以及缔结双边或多边条约等十分具有建设性的意见。

但是，尽管对于此问题的研究已经初具雏形，但是我们仍然能够感受到其中的不足。首先，对环境难民问题的国际法研究是有限的，更多的是停留在国际关系层面；其次，这些成果更多的集中在环境移民的接纳阶段，对于环境难民引发的移民问题后续的安置方面的国际法层面的研究则相当有限。

而事实上，环境移民在进入东道国之后仍然可能存在很多国际法上的问题，而在这些问题之中，有关环境移民的国籍冲突问题、为了保证移入环境难民的权利，母国与东道国的责任分配问题以及这些环境移民对加害方索赔的手段与利用问题尤为突出。所以，本文尝试从这三个方面来对环境移民的安置问题进行国际法层面的研究与分析。

二、环境移民的国籍冲突

伴随着如今世界人口流动的日益频繁，过去要求移民不得改变国籍的时代已经一去不复返，环境移民也可能通过申请归化入籍的方式取得迁入国的国籍身份。但是，这些新获得国籍的环境移民却并不一定当然的失去原有的国籍身份，于是就会引发国籍冲突，这便是所需要思考的问题。

（一）部分学者提出的思路

环境移民归根结底还是国际移民的其中一种形式，因此过往学者针对国际移民问题所提出的观点和思路其实是具有相当的参考价值的。而针对国际移民之中可能出现的国籍冲突问题，不少学者给出了自己的看法和意见，总结起来包括以下这些主要建议：一是通过国内立法来避免多重国籍和无国籍状态的产生；二是通过制订国际条约来解决国籍的抵触问题；三是通过有关国家之间在平等协商、彼此谅解的基础上达成协议的方式来解决 ；四是还有一部分学者参考欧盟的公民身份的概念，提出可以对迁入的移民给予公民身份的定位，以此来解决相关的法律问题。

通过对这些看法和意见进行分析，可以发现部分建议对于环境移民是适用的，但是也有部分建议对于环境移民而言则难以适用。首先是通过国内立法的方式来解决国籍冲突的思路，这显然具有太大的局限性。一方面，对于本国移民移往不同国家的情况而言，很难通过对国内立法的修改来适应所有移入国家的国籍冲突问题解决的需要；另一方面，仅仅为了环境移民问题就对本国法律进行相关的修改无异于是对一国法律体系的稳定性带来巨大挑战。其次，通过公民身份的引入来解决移民国籍冲突问题看似充满新意，实则存在严重的可操作性问题。一方面，并非所有的移民国家之间都如欧盟一般已经形成了高度的政治、经济联系，另一方面，这种做法其实本身是对国籍冲突问题的规避，并不能从根本上解决这一问题。相比之下，缔结双边条约的方法在解决国籍冲突问题的方面确实存在一定的可取之处，可操作性也更强。

（二） 解决环境移民国籍冲突的新思路——分类讨论

然而，在我看来，环境移民由于其本身的特殊性，在解决国籍冲突的問题上，可以根据环境移民的不同类别来分别采用不同的国籍解决方法。根据联合国难民署在1996年的一份《原则声明》中的结论，环境移民大致可以划分为五个不同的类别：一是可返回性突发环境移民；二是不可返回性突发环境移民；三是可返回性缓发环境移民；四是不可返回性缓发环境移民；五是不可返回性可预测性缓发环境移民。 这种分类看似复杂，却为我们解决环境移民的国籍冲突问题提供了一种分类解决的特殊思路。

1.针对不可返回性突发环境移民、不可返回性缓发环境移民以及不可返回性可预测性缓发环境移民，虽然其各自爆发的可能性存在一定的差异，却存在一点共同点，也即都是不可返回性的环境移民。这也就决定了这些移民在进入新国家之后便很难回到原有的居住地之中，那么相应的解决这类环境移民的国籍冲突问题就一定要具有长远性。所以，解决这一类型的移民的国籍冲突问题的最佳方案应该是双方协议赋予其迁入国国籍。

2.针对可返回性突发环境移民，这些移民所产生的原因多具有突发性，然而，这种突发性的自然灾害所造成的原居住地的破坏的修复难度却相对而言较小，换而言之，迁移出去的难民可以在相对较短的时间内回到本国继续生活。而另一方面，为了维护一国管辖的恒定以及移民身份的确定性，如果原居住地能够在短时间内休整完毕，移民回迁自然更有利于社会秩序的稳定性。所以，对于这类迁移的难民，最佳的选择应该是通过双方的协议保留其原有的国籍，同时保证原有国家对其充分的国家保护。

3.针对可返回性缓发环境移民，这些移民所产生的原因多是由于缓慢形成的自然因素。这些移民的原居住地并非完全不可修复，只是修复所需要耗费的时间一般都较长。而在相对较长的时间之后，迁移而入的难民很可能已经在新的居住地之中适应了当地的生活方式，强行将其回迁就可能产生不妥的结果。所以，我认为解决这一类型的环境移民应该在双边条约的基础之上赋予难民足够的选择自由，当然结果仍然是保证其国籍的稳定性。

三、母国与东道国对维护环境移民权利上的责任分配

除去环境移民的国籍冲突问题，母国与东道国之间在维护已经完成的环境移民的权益方面的责任分配是另一个环境移民安置所涉及的国际法问题。

（一）共同但有区别的责任分配已成共识

针对这一问题，已经有学者强调为了充分的维护移入环境移民的合法权益，应该由这两类不同的国家承担共同但有区别的责任。但是，他们却并没有明确母国责任的具体范畴，也没有对东道国在接纳环境难民之后的责任做出详细的论述。

（二）以国籍为基础建立具体的责任分配机制

对于依然保留母国国籍的环境难民，母国对于这些环境难民而言，不仅需要尽快帮助修复其原有的家园，更必须尽到对境外本国公民的外交保护义务。而对应于东道国来说，这些环境难民所享有的就应该是国际法上所规定的外国人待遇。最基本的，东道国应该给予这部分环境难民国民待遇。如果母国与东道国之间存在额外的条约，东道国可能还需要对这部分环境难民提供最惠国待遇，这都是东道国的责任范畴。

对于归化入东道国国籍的环境难民，母国的责任也并没有完全的免除，至少存在协助环境难民索取相关赔偿的基本责任。而对于东道国而言，这部分移民就已经成为其本国国民，本国国民所享有的一切基本权利和自由，东道国都需要提供最基本的保障，不得在选举权之类的政治权利之上存在任何的歧视性待遇。

值得注意的是，本文截止于此，已经在环境移民的分类，环境移民的国籍以及母国与东道国对环境移民的责任问题这三个方向上形成了一个系统，现用表格进行适当梳理（见表1）。

四、环境移民损害赔偿及其应用

在解决移入环境难民的国籍问题，确立了维护环境移民权利的母国与东道国责任之后，向造成环境移民的加害方进行追究也是环境移民安置后的一个国际法问题，值得深入思考。

（一）环境移民损害赔偿的现有模式

1.环境移民损害赔偿的公力救济。所谓环境移民损害赔偿的公力救济其实只要就在于将索赔的对象集中于国家这一特殊的主体。而根据现有的国际环境法的实践和理论分析，环境移民损害赔偿中的公力救济建立的基础在于作为加害方的国家违反了两项可能的义务。

其一，便在于加害行为本身就由国家所为或者可归因于国家。非常典型的案例就在于1995年所发生的马绍尔核试验损害案。美国政府向日本支付了200万美元，用来作为对1954年美国在马歇尔岛上进行氢弹试验所致损害的赔偿。

其二，则在于国家并没有对由私人所进行的加害行为给予足够的预防和注意义务，最终导致了国家需要对损害行为承担相应的责任的结果。联合国国际法委员会在1997年将国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任这一专题一分为二，分立为预防和国际责任两个问题分别编撰，并于2001年形成了《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》，由此正式确立了这一义务的存在。 而针对这一义务最典型的案例就在于在特雷尔冶炼厂仲裁案之中，加拿大因为没有对境内的跨界损害活动尽到注意义务而最终败诉。

2.环境移民损害赔偿的私力救济。与公力救济不同，这一方式主要在于将加害对象确定为造成环境移民迁移的环境灾害的个人。由于公力救济会出现一国利用国家豁免来规避法律责任以及损害赔偿迟迟不能落实的问题，因此环境移民损害赔偿的私力救济已经越加完善。值得注意的是，将加害对象锁定为个人并不意味着国家在这一救济活动中责任的免除。很明显，母国需要为环境移民的诉讼解决属地管辖以及法律适用的问题，东道国需要保证移民非歧视的诉讼资格。

（二）环境移民损害赔偿的特殊救济模式探索

所谓公力救济与私力救济其实不止适用于环境移民的损害赔偿领域，也可以直接适用于其他类型的环境损害赔偿活动。然而，由于环境移民自身的特殊性，可以合理预测环境移民损害赔偿本身应有的特殊救济模式，笔者在这里做出以下的探索：

1.环境公益诉讼势在必行。导致环境移民的环境原因可以是多方面的，对于一般性的环境损害所造成的环境难民的迁移活动也许可以直接利用上面的两种基本途径来进行很好的解决，但是对于全球变暖引发海平面上升所导致沿海低地国家的移民活动的损害赔偿就很难得到有效的落实，这是因为无法准确确定环境受害者的具体身份。换而言之，這类引发环境移民的加害方所违反的并不是通常意义上的相对义务，而是一种对绝对义务（也就是对世义务）的违反。如此一来，即使受害方找到了加害方提起索赔的诉求，加害方也可能以原告资格不适格的问题进行相应的规避。有鉴于此，在环境移民索赔的问题上，公益诉讼应该是一个必然趋势。就环境移民问题，当今存在公益诉讼原告资格的国际法主体主要集中于一系列的国际组织，例如国际移民组织、世界环境组织甚至是联合国。

2.诉权在母国与东道国之间的转移。就环境移民的损害赔偿救济而言，国家依然是最适宜的索赔主体。这是因为国家毕竟是国际环境法的基本主体，因此国家在处理环境诉讼争端时拥有最广泛的权利和资源。但是，环境移民的特殊性决定了这一诉权可能实现从母国向东道国的转移。就传统的国际环境法的角度来说，母国作为直接受害方具有最原始的原告资格。但是，作为本没有传统接纳环境难民义务的东道国而言，接纳环境难民需要本身是对本国资源的一种消耗，所以，由东道国在作为原告本身符合国际争端解决的公平原则。另一方面，在移民涌入东道国之后，东道国在属地管辖和法律适用方面较之于母国具有更多的便利性，因此，环境移民的损害赔偿模式可以考虑诉权的转移问题。

（三）环境移民索赔的利用

按照通常的理解而言，环境难民无疑应该是环境移民索赔资金的当然所有者，但是由于移民的分散性与受灾程度的差异性，直接将索赔得来的资金分配给个人的想法可能存在实践操作上的巨大困难。因此，笔者就环境移民索赔的具体利用问题提出了自己的想法。但需要强调的是，无论哪种利用方式都必须遵循的一项基本原则就是索赔所得必须为了难民利益而使用。

1. 直接作为东道国的移民补偿基金。之前曾经有学者提出为了对东道国有限度的接纳环境难民的义务的弥补，可以设立移民补偿基金来进行利益上的平衡，但是却并没有对这一基金的来源进行进一步的讨论，笔者认为，将索赔所得作为东道国的移民补偿基金来更好的安置迁入的环境难民不失为一种不错的选择。

2. 用于对母国原居住环境的改善。环境移民与其他的环境受害者不同，存在可能的回迁问题。因此，对这部分将来可能回迁的环境移民，就必须考虑到其原有居住环境的改善问题。而将环境难民的索赔资金来进行其将来居住环境的恢复工作无疑是合理的，

3. 设立专门的基金用于对全世界环境移民的帮扶。这一想法建立的基础在于国际环境法的全球性与可持续发展的原则。目前世界上还没有专门解决环境移民问题的国际组织存在，但是这并不妨碍我们建立一个统一解决环境移民问题的基金。通过对各种赔款的收集，再用于解决具体的环境移民问题无疑比较前卫。

五、结语

针对环境移民的国籍冲突问题，笔者认为可以以环境移民的分类为基础进行分类处理，只有针对不同类的环境移民采用对应合理的国籍解决方案才最适宜。

在国籍问题的基础之上，可以进一步分别考量母国与东道国之间在保障环境移民权利方面共同但有区别的责任，因为确定国籍之后，环境移民从母国与东道国的两个不同的角度上就可以有本国人与外国人的清晰定位。

由于环境移民问题本身的特殊性，环境移民索赔权利的有效行使应该也存在特有的途径和方式，诸如环境移民索赔的公益诉讼与诉权在母国与东道国之间的转移都是可行的方案。而在取得赔偿之后，以最合理的方式来有效运用这笔资金也值得思考。

注释：

高丽娟、霍文冕、窦立宝.环境难民问题研究.安徽农业科学.2008（36）.

甘开鹏.环境难民及其法律保护.江西行政学院学报.2010（2）.

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參考文献：

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[2] Norman Myers， Environmental refugees in a globally warmed world， bioscience，Vol.43， No.11.