环境法治踏上新征途

王明远

【摘要】以新环保法为重要内容的环境法治是一个涉及整个社会各个方面的综合工程，也是一个系统工程。当务之急,是牢固树立绿色发展理念,进一步提高对环境保护和生态文明的认识；依法落实各级党委和政府在环境保护方面的政治与法律责任；进一步完善环境保护相关法律、法规与政策，提高环境执法和司法能力,健全生态环境监测体系,解决人民群众反映强烈的突出环境问题。

【关键词】新环保法 环境法治 生态 【中图分类号】D922.6 【文献标识码】A

改革开放以来，我国经济一直高速发展，工业化、城市化进程大大加快，取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会、经济与环境（含资源和能源）在整个发展进程中呈不均衡和不协调状态，从而导致一系列影响我国可持续发展的问题不断出现。其中，环境问题（包括整体性的环境污染、自然资源与生态的破坏）最为突出。

环境问题所伤害的，不仅仅是生态系统与公私财产，更重要的是公民的生命、健康和经济社会的发展基础。为了有效应对我国面临的严峻环境挑战，落实党中央关于生态文明建设和环境保护工作的重大战略部署，全国人大常委会于2014年4月24日对《环境保护法》进行了大幅度的修订。修订后的《环境保护法》（以下简称“新环保法”）被称为“史上最严的环保法”，该法自2015年1月1日起施行。新环保法的颁布实施，标志着我国环境法治建设进入了一个新阶段、迈上了一个新台阶，对我国生态文明建设和可持续发展事业的意义重大而深远。

新环保法实施的总体状况：喜忧参半

根据《全国人民代表大会常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国环境保护法>实施情况的报告》、最高人民法院发布的《中国环境资源审判》（白皮书）以及中央环保督察组反馈的关于河北、内蒙古、黑龙江、江苏以及河南等地的问题通报，新环保法生效近两年以来，一方面，该法得到了较为认真的贯彻实施，全国环境质量有所改善；另一方面，一些地区的环保工作部署落实不到位、推进不得力，环境质量与人民期待有较大差距，群众反映强烈的突出环境问题没有得到解决，环保法律法规还不健全，一些制度措施落实不够严格， 我国资源约束趋紧、环境污染、生态质量退化的形势依然严峻，各类污染物排放量仍处高位，需要引起国家和全社会的高度重视。

新环保法是我国环境保护领域的综合性和基础性法律，对环境保护的目的、原则、制度等重大问题进行了全面系统的规定。该法实施后，党中央和国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等重要规范性文件；全国人大常委会修订了《环境影响评价法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》等相关法律；国务院修订了《防止拆船污染环境管理条例》《土地管理法实施条例》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等行政法规。此外，国务院办公厅出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，环境保护部出台了按日处罚、查封扣押等32件配套性文件，公安部等5部门联合发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。同时，国务院有关部门清理和废除了不符合新环保法规定的规章和规范性文件45件，各地共清理和废除阻碍环境执法监管的“土政策”206件。广东、广西、上海等地修订了《环境保护条例》。

但是，新环保法所规定的排污许可、环境监测、区域联防联控、划定生态红线、生态补偿等基本法律制度的配套法规、规章或规范性文件尚未出台，所规定的更加严格的制度措施需要诸如水污染防治法等单项法律与之相衔接；土壤污染防治缺乏法律依据，农业污染防治法律法规不健全；环保科技和产业发展的相关扶持政策不完善等。

环境违法和犯罪现象仍然多发，环境保护责任仍存在落实不到位的情况

为推动各级政府、企业和社会公众准确把握新环保法的精神和要求，环境保护部、全国人大环资委、全国人大常委会法工委联合召开了电视电话会议，对该法的贯彻实施进行全面部署。多个地区组织开展了专题学习、巡回宣讲和形式多样的宣传活动，强化党政干部环保法治意识，增强企业环保主体责任意识，提高全民生态环境意识。但是，由于执法不力等原因，不少企业的环保义务尚未落实，擅自停运污染治理设施、不正常运行自动监控设施，甚至偷排偷放、数据造假等违法犯罪行为较为常见。根据2016年11月的《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国环境保护法>实施情况的报告》（以下简称报告），2015年，在全国范围内开展了环保大检查，共检查企业177万家，查处各类违法企业19.1万家；各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款超过42.5亿元，分别比2014年增长17%和34%；公安机关破获各类环境污染犯罪案件6035起，抓获犯罪嫌疑人1.2万余人，分别比2014年增长16%和42%。从2015年到2016年8月份，全国实施按日连续处罚案件1163件，查封、扣押案件8647件，停产、限产案件4990件。

我国《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》将资源环境指标全部列为约束性指标，强化污染物排放总量控制，进一步明确了地级以上城市空气和地表水质量目标。2016年1月以来，中央环保督察组对河北、内蒙古、江西、广西、江苏、河南、云南等省份开展了督察，集中查办了一批违法案件，有力地推动了地方政府落实环保责任。在人大监督方面，国务院今年首次向全国人大常委会报告了2015年度环境状况和环境保护目标完成情况，河南、重庆、江西等14个省(自治区、直辖市)政府也依法向本级人大进行了报告。此外，国务院有关部门将监督重点从企业为主向政府和企业并重转变，开展领导干部自然资源资产离任审计试点，不断加大督查问责力度。2015年，环境保护部公开约谈了15个市级政府主要负责人员。内蒙古、山西、宁夏等17个省（自治区、直辖市）按照中央关于建立“党政同责”“一岗双责”制度的要求，明确了各级党政机关和有关职能部门的环境保護责任。福建、浙江等地改进党政领导干部政绩考核工作，大幅提高生态环境保护指标的比重。

但是，在许多地方，政府对保护环境和发展经济的关系认识不足、环保投入不够、工作推进不力，考核问责机制不健全，压力传导层层衰减。有的地方领导干部违规干预环境监测和执法，地方保护现象仍然存在。相关部门环保职责不明确，被动应付、推诿扯皮的现象也时有发生，部门间缺乏协调配合，信息难以共享，执法合力不足。此外，环境行政执法和环境刑事司法衔接机制有待健全，不少地方存在有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。

当前我国环境执法、司法体制机制现状

在执法体制方面，国家开展了省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革试点工作。

在执法机制方面，国务院先后制定了大气、水、土壤污染防治行动计划，坚决向污染宣战；各地各部门不断加大转方式调结构力度，加快淘汰落后产能，推进重点行业升级改造，积极优化能源结构，推进煤炭清洁高效利用。国务院还印发了《关于加强环境监管执法的通知》，全面加强执法，严惩环境违法行为；各地普遍建立了网格化环境监管体系，形成“定人、定责、履责、问责”的工作机制。环境保护部坚持以改善环境质量为核心，不断完善和落实污染物排放总量控制制度；建立健全更加严格的环境保护标准体系，制定和修订了各类环保标准121项。各地环保部门严格执行环境影响评价制度，2015年全国共清理出违反环境影响评价制度的建设项目14万个，有力地遏制了“未批先建”问题。

在司法体制方面，各级人民法院加强了环境资源审判专门机构建设，最高人民法院和贵州、福建、海南等15个高级人民法院设立了环境资源审判庭。根据《中国环境资源审判》（白皮书），截至2016年6月，各级人民法院设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共计558个，其中审判庭191个。贵州、福建、海南、江苏、重庆等地建立三级环境资源审判组织体系，其他部分中级、基层人民法院也根据当地环境资源审判的实际情况，设立专门环境资源审判机构。各级法院还积极探索将涉及环境资源的民事、行政案件，乃至刑事案件统一归口一个审判庭审理的“二合一”或者“三合一”工作模式。此外，十二届全国人大常委会第十五次會议决定授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，为期两年。试点地区为北京、内蒙古、吉林等十三个省、自治区、直辖市。

在司法机制方面，最高人民法院出台了环境民事公益诉讼案件、环境侵权责任民事案件等适用法律的司法解释，审议并原则通过了办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释，强化对全国相关司法活动的监督指导。根据《报告》，从2015年到2016年6月，各级人民法院依法受理环境资源类刑事、民事、行政案件共计16.7万件，审结14.8万件；受理环境公益诉讼案件123件，审结61件，有力打击和震慑了环境违法犯罪行为。云南、贵州等地探索建立生态环境损害赔偿制度。最高人民检察院开展了破坏环境资源犯罪专项立案监督活动。从2015年到2016年8月，各级检察机关共批准逮捕破坏环境资源犯罪9693件约1.4万人，提起公诉约2.9万件4.5万人，立案查处环境保护领域涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪1939人。

完善和加强我国的环境立法、守法、执法和司法十分必要，也困难重重

环境法律制度需要进一步落实或完善，执法监管亟待加强。第一，环境监测网络不够健全，监测与监管结合不紧密。一些地方反映，有的在线监控设备质量较差，不少在线监测设备未依法检定，监测数据难以作为执法依据。第二，环境信息公开不够及时、全面和规范。有的地方政府信息公开滞后，一些企业信息公开不规范， “只说好不说坏”。第三，排污许可制度的实施不规范，企业持证排污的要求尚未全面落实；环境影响评价制度推进中一些历史遗留的“未批先建”项目有待清理整顿。第四，跨区域流域环保体制机制不健全，污染治理缺乏整体性，生态保护补偿机制也有待进一步完善。第五，一些地区环境执法监管不到位，覆盖面不全，执法偏软；基层环境执法人员少，业务能力弱，技术支撑不够，经费保障不足，不适应繁重的监管任务。

在环境司法方面，尽管环境纠纷案件整体呈上升态势，但是进入法院的案件比例低、数量少。此外，环境诉讼程序繁杂、耗时长久、诉讼成本较高也导致了司法审判的效益低下。而环境案件本身往往具有高度的复杂性、科学技术性和法律专业性等特点，对审判人员的专业素养提出了很高的要求，环境审判人员不仅要具备过硬的司法诉讼专业能力，还要了解甚至掌握环境科学领域的基本知识和技能。在我国目前的法学教育和现实国情下，显然还缺乏这样高素质的审判人才。

以新环保法为重要内容的环境法治是一个涉及整个社会各个方面的综合工程，也是一个系统工程。环境立法、守法、执法和司法等一系列法律活动或行为作为这个系统的要素而存在。一方面，它们各自具有特定的功能，对环境保护起到不可或缺的作用；另一方面，它们之间又存在着密不可分的关系，并凭借有序组织运作而形成的合力，加速推动环境保护事业的发展。

根据发展市场经济、建设法治国家的现实需要，按照生态学规律和可持续发展的客观要求，完善和加强我国的环境立法、守法、执法和司法，是十分必要和重要的，同时也困难重重。当务之急，是牢固树立绿色发展理念，进一步提高对环境保护和生态文明的认识；依法落实各级党委和政府在环境保护方面的政治与法律责任；进一步完善环境保护相关法律、法规与政策，提高环境执法和司法能力，健全生态环境监测体系，解决人民群众反映强烈的突出环境问题。而今天的抉择，决定着能否建成生态良好、文明富强的“美丽中国”，甚至决定着能否实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。

（作者为清华大学法学院教授，清华大学环境资源能源法学研究中心主任）

【参考文献】

①《多项细则保障法律落地环保法“长出”钢牙利爪》，中华人民共和国环境保护部网，2015年1月9日。

②沈跃跃：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国环境保护法>实施情况的报告》，中国人大网，2016年11月3日。

责编/潘丽莉 宋睿宸（见习）

美编/王梦雅（见习）