建立权责清单的几个难点

沈荣华

【摘要】建立权力清单和责任清单是加快政府职能转变的重要举措，也是实行依法行政的要求。要把权力关进制度的笼子里，就应明确与行政权力相对应的责任事项，做到权责一体，并针对清单中的具体权力来界定相对应的责任；针对政府部门职责定责任。这样，才能使权责清单真正发挥作用。

【关键词】行政职权 政府 权责清单

【中图分类号】D63 【文献标识码】 A

建立权力清单和责任清单，在我国各地区各部门都进行了积极探索，取得了很大进展。省级政府部门和部分市县政府部门先后公布了权责清单，国务院部门权责清单的编制试点正在加紧进行。同时，建立权责清单过程中也面临着一些难点问题，需要深入研究，不断完善，使权责清单更加合理清晰，真正发挥作用。

哪些行政权力进清单，哪些行政权力不能列入清单

建立权力清单，要按照权力法定原则和转变政府职能的要求，对政府部门行使的权力进行全面梳理、清理规范、审核确认，以清单形式列明权力事项等并向社会公开。清单上列举的权力事项，都是有法律依据和授权，是政府部门能够做的。没有法律依据和授权的权力，不能列入清单，政府部门不能做，即法无授权不可为，这就划定了政府与市场、社会的权力边界。

在实践中，各地结合自身实际进行了探索，形成了各自的权力清单，积累了许多宝贵经验。同时，也出现了一个新情况，就是各地依据同样的国家法律法规，同级同类政府部门的权力事项，按理说应当出入不大，但比较结果显示，各地权力清单列出的权力事项存在较大差距。截止到2015年12月31日，笔者查阅中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户网站显示，省级部门的权力事项总数，大多是3000项到5000项不等，少的如安徽1705项，辽宁1928项，宁夏1941项，多的如青海7488项，云南6317项。同类部门的权力事项，多的50-60项，少的20-30项，以省级发展改革部门为例，多的如湖南64项，少的如山西16项；省级教育部门，多的如广东371项，少的如河南28项。相类别的权力事项，同样有较大出入，以省级文物部门“行政处罚”为例，多的如江苏23项，北京20项，少的如山东5項，山西2项。①为什么会出现这种情况？分析表明，在“怎样梳理权力，哪些权力进清单”的问题上，目前还存在不同的理解和做法，需要深入探讨，进一步完善清单制定。

一是区分是否直接对相对人行使权力。根据2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，政府部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权进行全面梳理，参照权力分类标准，以清单形式列明部门权力事项。也就是说，应将政府部门直接对相对人行使的权力列入清单。从实践情况看，由于标准不一，各地大多将直接对相对人行使的权力事项按权力分类列入清单。有的地方认为行政指导、行政监督等其他权力也属于直接对相对人行使权力，将相关事项列入了清单；有的地方将不直接对相对人行使的权力事项，如规划编制、政策制定等，也列入清单，从而使各地权力事项数量出现偏差。因此，应当严格以直接对相对人行使权力作为是否列入清单的标准。经研究确认不符合标准的权力事项不应列入清单，一些没有直接对相对人行使权力的部门可不列入权力清单统计范围，防止出现争权扩权或遗漏权力。

二是区分不同层级权力。我国纵向上有5级政府，不同层级政府的职能定位不同，中央和省级侧重宏观管理、规则制定、指导监督，市县乡政府部门直接面对社会、企业和公众，侧重微观管理、规则执行、执法监管。按照简政放权的要求，直接面向基层，量大面广，由地方管理更方便有效的经济社会事项，应考虑下放地方和基层管理。在实践中，各地将大量适合市县管理的权力下放，划为属地管理权力，由市县部门直接行使，省级部门除重大事项外不再直接行使。这里需探讨的问题是，属地管理权力应当列入哪个层级权力清单？

从各地做法看，有些省份仍列入省级权力清单，如湖南省权力清单共计3722项，其中省级直接行使1556项，市县属地管理2166项。有些省份则不计入省级权力清单，如安徽省梳理权力事项基数5405项，其中取消、下放属地管理2595项，加上其他减少事项，省级清单保留1712项。从合法性上看，法律法规有关职责权限的规定，往往是对整个部门或地方各级部门而言的，没有层级之分。这样，下放的属地管理权力无论列入哪个层级清单，都是于法有据的，这就需要作出合理选择。按照转变政府职能的要求，建议权力清单应明确划分不同层级的权力，将属地管理事项列入市县权力清单，而不计入省级清单，这样有利于突出不同层级权力配置的特点，也有助于厘清不同层级的权力边界，落实履职责任，使清单更具操作性。同时，可在省级清单中注明，对属地管理权力行使要进行监督，重大事项仍保留办理权。

按照权力分类，哪些权力类别可调整，哪些权力类别可增设

对政府部门行使的权力事项进行分门别类梳理，确认权力事项的类别，是建立权力清单的基本要求。按照不同标准，行政权力可划分为不同类别。不同类别的权力事项，权力属性、行使方式和对应责任也不同。现在权力清单的分类方式是9+x，即行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政确认、行政征收、行政给付、行政奖励、行政裁决和其他类别。总的看，这种权力分类基本上涵盖了政府部门直接对相对人行使的权力，权力事项得以准确定性，各归其位，为建立权力清单提供了基本框架。同时，通过分析可发现，有的权力类别涵义模糊，运用不多，而有些权力事项经常使用，却没有具体定性或归入现有分类中，影响了权力清单的实效性。是否需要适当调整，值得深入探讨。

哪些权力类别可调整？目前清单的9个权力分类是对参照相应的具体行政行为划分的，其中有的权力类别划分是否合适，就有待于推敲和实践经验。其中的行政奖励，作为一种具体行政行为，在政府管理中通常被作为一种表彰鼓励的措施，不具强制执行力，而不是作为权力来行使。行政给付，作为一种授予权益的具体行政行为，如对行政相对人给予帮助，救济优待，予以补偿等事项，从属性看更多是一种政府的责任或服务，而不是权力行使。这两类权力是否作为基础权力类别，就有待斟酌，而且作为授予权益事项，给予谁不给予谁，需要根据情况变化时常调整，如列入也不利于保持清单的相对稳定。从适用情况看，在省级权力清单中，行政给付类的事项相加仅15项左右，行政奖励类的事项相加在40项左右，在省级数千项权力中占比很小，多数部门没有行政奖励和行政给付的事项，这说明作为基础权力类别实用性不大。相似情况还有，一些地方清单中设有行政指导、行政监督、行政调解等其他权力类别，是否作为普遍采用的基础权力类别，也有待于探讨。因此，从实际出发，可考虑将行政奖励、行政给付不再作为基础权力类别列入清单，有关事项可由政府部门依照法律法规实施。

哪些权力类别可增设？权力清单中的“其他类别”的设置，是考虑到权力分类方式多样，有些权力事项按属性无法归入现有权力分类，是一种兜底类别，数量不多。如果其他类别下的事项很多，各部门又经常使用，就需考虑设立新的基础权力类别。从已公布的权力清单看，其他类别下的事项往往较多，如省级部门清单中的其他权力事项，往往达数百项之多，占比较大，有的部门按现有9个权力分类共有22项，而其他类别的事项也达22项，两者数量相当，形成反差。其他权力事项过多，没有定性，就难以确定权力行使方式和对应责任，不利于规范权力的行使。那么，可考虑增设哪些权力类别？有数据显示，在其他类别的事项中，许多是各种项目的初审、审批、审核、上报、备案、年审等，占有很大比重，说明实际工作中经常运用，权力属性和行使方式也有相通之处。例如，陕西省权力清单共梳理出审核转报类204项，计入省级清单总数。湖南省梳理出审核转报类事项238项，不计入省级权力清单总数。这些做法就是对权力分类的有益探索。因此，可考虑增设“行政审核”或其他名称，将目前“其他类别”中的事项尽可能归类作为一项基础权力类别，就可以大大减少其他权力事项，使清单更加规范合理。

如何确定责任事项，做到权责一致

按照权责一致原则，厘清与行政权力相对应的责任事项，明确政府该做什么，“法定职责必须为”，是建立责任清单的要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要》（2015—2020年）提出，要大力推行权力清单，责任清单，“逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式”。《指导意见》提出，“要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单”。这些要求表明，明确与行政权力相对应的责任事项，做到权责一致，是建立责任清单的关键所在。对此，目前大致有两种做法。

一种是针对具体权力定责任，认为应当针对清单中的具体权力来界定相对应的责任。如安徽省将传统的“针对部门讲责任”，转变为“针对具体权力讲责任”，使每一项权力相对应的责任细化到条，落实到款，高度融合，共依法确定1.2万多项责任事项，2万多项追责情形。北京市的做法更概括些，出台了全国首份“通用+专项”责任清单，即针对行政许可、行政处罚、行政确认等权力类别，面向45个政府部门，明确了116项共性责任，规定了权力运行各个环节政府部门及人员应当做什么，细化了监管责任，防止不作为。

另一种是针对政府部门职责定责任，认为政府部门的责任事项，有些与清单上具体权力对等，有些则不对等，所以不能只对具体权力讲责任，而应当从部门职责范围来确定责任事项，防止政府责任缺失。在实践中，一些地方从部门职责、部门间职责交叉事项、监管服务事项等方面来厘清具体责任事项，形成内容更广的责任清单。例如，浙江省通过梳理部门职责，细化部门责任事项，划定交叉职责事项，建立责任追究机制等，形成责任清单，解决“不作为”问题。山东省对53个省级部门（单位）共确定主要职责363项，具体责任1383项，追责情形7262项，确定部门职责边界59项，建立事中事后监管制度539项，公共服务事项117项，形成责任清单，把该负的责任负起来，把该管的管住管好。

上述做法从不同角度进行了有益探索，为建立责任清单提供借鉴和经验。在法理上，权责一致、有权必有责，意味着政府部门在行使权力的同时，也必须履行相应的责任，如必须依法行权，不得越权越界，必须遵守法定程序，不得随意而为，必须履行法定义务，不得失职等。运用到责任清单上，就应当针对具体权力或者权力类别来界定责任事项，使责任具体化。如可参照安徽等地的做法，针对每项权力定责任，高度融合，也可參照北京的做法，针对各种权力类别确定各部门通用的责任事项，建立责任清单。这样，在行使权力时，政府部门就必须承担相应的责任，知道该做什么，怎么做，也便于追责。

权责清单是依据法律法规和“三定”部门职责制定的。部门职责一般是指政府部门应当履行的任务和义务，放在权责清单语境下，往往可理解为权力，也可看作是责任或义务。如某政府部门负责主管某方面事务，即是授权，表明能做什么，也是责任，表明应当做什么。据此确定的责任事项，有些并不是与清单上的具体权力相对应，而是把部门职责细化为具体责任事项，这对于落实“法定职责必须为”有着重要作用。比如，现在一再强调简政放权，就要加强事中事后监管。这反映在清单上，一项权力可能取消下放，但市场监管的责任仍然还存在，不能借故推脱。因此，仅仅说“谁审批谁监管”是不够的，还应加上“谁主管谁负责监管”，意思就是对你主管的事务，可以不行使审批权，但市场监管责任必须履行。有鉴于此，根据部门职责细化的责任事项，虽然不一定与清单上的权力对应，也应列入责任清单，以促使政府部门主动履行职责，把该管的事管起来，避免不作为。

对于政府部门依法承担的管理服务职责，包括基本公共服务事项、行政事业性收费事项、专项资金管理事项、职业资格事项等，要在清理规范的基础上，分别列出清单目录并向社会公开，主动履行法定职责，方便企业和公众办事，接受社会监督。

（作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员）

【注释】

①本文所有数据均截止到2015年12月13日，来源于中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户网站。

责编/肖晗题 美编/于珊