强化法治思维全面推进扶贫腐败监察工作的法治化

王文华

十八届六中全会公报明确提出，“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。”这也为扶贫领域执纪监察工作提出了要求、指明了方向。

一、中央高度重视扶贫腐败监察工作

近年来，扶贫工作更是被提到了史无前例的高度。在2015年11月的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺。脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。”2016年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议并发表重要讲话，要求切实落实“扶贫攻坚责任制”，指出推进脱贫攻坚，关键是责任落实到人，要以硬措施保障硬任务。这为我国的扶贫工作进一步指明了方向、明确了任务。

二、扶贫领域存在的主要腐败问题

扶贫领域成为腐败高发区，近年来，中央纪委不断加大扶贫领域监督执纪问责的力度，查处了一大批典型案件，为遏制扶贫领域腐败，保障扶贫开发工作有序健康推进提供了有力的支持，为扶贫攻坚保驾护航。截至2016年8月29日，中纪委当年共通报325起扶贫领域突出问题，扶贫领域的腐败发生地域广、涉及领域多、基层涉事者多、窝案串案多、违纪环节多、违纪手段多，其中约218起案例是村干部涉腐，占比67%，村干部成为主要的违纪群体。近年来，随着越来越多的扶贫资金下拨到基层，发生腐败的风险也随之上升，一些干部对扶贫资金、项目“雁过拔毛”、“见肉分汤”吃回扣却心安理得。从通报的案例来看，危房改造、低保发放等领域成为问题频发的重灾区，虚报套取、冒领、截留私分、挤占挪用、损失浪费、滞留滞拨等“跑、冒、滴、漏”现象常见，直接侵害贫困群众的切身利益，从严查处扶贫领域的不正之风和腐败问题刻不容缓。

三、“严”字当头，全面推进扶贫腐败监察工作的法治化

即使是“微腐败”，由于是在扶贫政策和资金落地的“最后一站”出问题，也会导致前功尽弃，恶化干群关系，侵害弱势群体的生存权。根据2014年11月19日起施行的国务院办公厅《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》《精准扶贫工作责任追究暂行办法》等规定，扶贫要坚持政府引导、坚持多元主体、坚持群众参与、坚持精准扶贫的基本原则。各级党组织、部门（单位）及其党员、工作人员违反工作纪律，不履行或者不正确履行职责的，应当依法依规追究责任。具言之，要在严查、严处、严治、严防四方面下足工夫。

（一）“严查”

为落实习近平总书记的重要指示和中央扶贫开发工作会议的重大决策，中央纪委六次全会对扶贫领域监督执纪问责进行了专门部署：“各级纪检监察机关要落实中央要求，严肃查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费问题，以严明的纪律为打赢脱贫攻坚战提供保障。”“凡是敢向扶贫资金伸手就决不客气”。本着这样一个原则，近年来各级纪检监察机关将查处扶贫领域腐败问题作为监督执纪问责工作的重要任务。2016年4月，中央纪委对扶贫领域监督执纪问责作出了进一步的部署和安排，要求以零容忍的态度快查严处扶贫领域腐败问题。

然而，实践中也存在着一些现实困难，例如查处工作的人力不够、受害群众敢怒不敢言、或者是“上游”干部层层盘剥，上行下效，导致一些扶贫村干部任性妄为，上级睁一眼闭一眼，自己就可以胡作非为。这就要求扶贫监察工作必须顺藤摸瓜，抓住各个环节不放松，既要打老虎、拍苍蝇，也要抓“虱子”，反之亦然。不能将扶贫监察工作停留在表面、某一阶段，必须从根源上全面解决扶贫腐败问题。

（二）“严处”

2016年1月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》、2016年7月8日起施行的《中国共产党问责条例》等规定是处理党员领导干部违纪的直接依据。对管辖范围内“损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的”，要严肃追究有关党委、纪委、职能部门党组织和党的领导干部的责任，将全面从严治党的要求落实到基层。对违规操作、虚报政绩的进行问责，问题严重的，移交纪检监察机关处理。构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

在2016年7月召开的东西部扶贫协作座谈会上，习近平总书记发出总攻令：“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段。”明确既要精准施策、上下同欲，更需要严谨的制度和纪律，在冲刺的道路上保障每一项政策落实到位，保证每一分资金用在扶贫攻坚的刀刃上。中央纪委也加大扶贫领域监督执纪问责力度，查处了一大批典型案件，為遏制扶贫领域腐败，保障扶贫开发工作有序健康推进提供了有力的支持。

“严处”中，尤其要重视对“不作为”官员的问责。正如国务院扶贫办主任刘永富2016年所提出的要求，“要落实脱贫攻坚责任，真抓实干，真帮真扶，不干就要问责，不真干也要问责。”对已造成实际损失的，不论是纪律处分还是被追究刑事责任，都不能代替赔偿损失等相应的民事责任。对构成犯罪的，该捕的捕、该诉的诉，不符合缓刑条件的不判缓刑。对涉及贪污、受贿、挪用、侵占、职务侵占、打击报复等多项罪名的，要厘清此罪与彼罪的关系，准确定罪量刑。对于立法、司法中存在的“模糊地带”，要遵循罪刑法定原则，严格解释，不随意出、入罪，严格依照相关法、纪规定进行处罚。

对扶贫中的违法犯罪问题“严处”的最终目的还是为了落实扶贫项目、扶贫资金的精准投放、落实到位，惠及贫苦群众，因此，为实现这一目标，对违法犯罪的干部也不是一味地“从严惩处”，而应当注意依照“两个条例”、刑法等有关规定，做到“宽严相济”。

（三）“严治”

1. 扶贫工作的法治化

要精准扶贫，就要解决扶贫工作中信息严重不对称的现象，将自上而下与自下而上相结合。必须按照规定严格落实标准和程序，不能搞数字脱贫、弄虚作假。要让扶贫项目规范运行、资金规范使用，坚持公开透明、阳光操作，从制度上使之常态化、刚性化。从贫困户的识别和确认实行信息公开、需要群众认可，到扶贫政策的执行、资金的使用要有一本详细的“明白账”，让群众清楚地知道钱的来龙去脉、使用细节，并以有效、显著的方式公示一段合理的时间。具体需要结合党务、政务、村务公开，对扶贫项目资金分配管理、项目实施情况等进行有效的公告公示，确保群众的知情权、参与权与监督权的实现。

2.扶贫腐败监察工作的法治化

对扶貧中的腐败问题，要处理好纪律与法律的关系，依纪、依法处置。当前我国的扶贫工作行政化特征明显，未来应当更多地强化法治意识，各地在扶贫资金分配与使用的决策、发放、纠纷解决等问题上都应当全面强化法治思维，弥补制度上的漏洞和缺失。纪检部门在加强自身监督的同时，也要依靠其他职能部门，明确各方的监督职责，并追究监督者的失职责任。对扶贫开发资金、扶贫开发项目及其结果进行有效监督。例如，上级扶贫办可以与下级纪检监察部门签定“廉洁扶贫行动合作协议”，将干部廉政承诺与乡镇政务质询、村务监督员等制度相结合，确保扶贫项目资金安全有效的使用。

（四）“严防”

如果将“处罚性法律”比喻为对落网者的“痛打”，是“治标”之策，那么“预防性法律”对于预防扶贫领域的腐败则具有“扎紧篱笆”、防止其“漏网”而胡作非为的作用，属于“治本”之策。扶贫领域的腐败问题说明了监督工作滞后、缺位、错位，各级纪委要充分履行其监督职责，同时各级党委与职能部门要履行其主体职责。“严防”的措施包括但是不限于：

1.制定、完善《政务公开法》或《政府信息公开法》

对村干部一级一样适用。未雨绸缪、防患于未然，使之“不能腐”，从根本上减少扶贫领域的腐败机会。

2.加强各项制度的预防性、实操性

要深刻认识人性与制度的关系，并在制度上作更加人性化、合理的安排。一方面要靠加强思想政治教育、党性教育，使得官员首先要有人性，否则单纯遵循弱肉强食的“丛林法则”，不能称之为“人”。然而，也要认识到，趋利避害是人的本性，政府、组织、公司、企业、个人无不具有这一特性。因此，对扶贫任务的制度设计，需要关注市场经济的运作规律，对资源的分配、管理、使用、监督都要从“理性人”的角度出发，全面考虑一般人、理性人的人性善、恶常态，而不能建立在“道德人”的人性假设基础上。“法治”的理性状态是“良法善治”，扶贫领域的法治实现也不外乎如此——一方面有良好的、可执行的扶贫规定，另一方面有严格的、善意的理解与妥善的管理与执行，通过细化各级部门与人员对扶贫指标的建议权、上报权、分配权，将扶贫中的腐败几率降到最低。

3.加强村民民主自治制度的建设

以农村基层党建为基础，加强贫困地区农村民主社会基础建设，拓展农村产业发展的多元化路径，消除扶贫资源使用中存在的腐败土壤。

4.拓宽村民的维权渠道、提升村民的依法维权能力

开辟新渠道、采取新方法，倾听村民的反映与呼声。由于壮劳力外出，越是贫困地区越是只有老弱病残在村里居住，文化水平、身体素质都比较低，没有勇气、信心和能力与村干部等公权力对抗，成为任人宰割的羔羊。要教育被扶贫对象，提升其依法维权的意识和能力，防止其生活陷入困顿、走投无路甚至铤而走险。

5.引入NGO、第三方评估制度

完全依靠行政手段扶贫，存在着效率低、人手不足，监督的人手欠缺等“心有余而力不足”的问题，事后的查处投入的时间与精力、人力物力财力也都不小。借鉴国际经验，尝试“小政府、大社会”，以市场为主导进行扶贫，改变单一地依靠政府扶贫的局面，适当强化中国扶贫基金会、中华慈善总会等组织的作用，并引入专家第三方评估，用好2016年9月1日起施行的《慈善法》，提高扶贫的专业性、精准性、多元性。

一个社会是否文明、有多文明，不是看它如何对待富人，而是是否能够让穷人过上有尊严的生活。对扶贫腐败零容忍、严以治吏，就是爱民，就是让每一个百姓都得到实惠、分享改革成果。