以城镇化为主导的城乡一体化宁波发展模式研究

2017-03-01丁爱侠潘志良

河南城建学院学报 2017年4期

关键词：宁波城镇化城乡

丁爱侠，潘志良

(宁波大学建筑工程与环境学院，浙江宁波 315211)

以城镇化为主导的城乡一体化宁波发展模式研究

丁爱侠，潘志良

(宁波大学建筑工程与环境学院，浙江宁波 315211)

阐述城镇化在宁波城乡一体化发展中的主导作用，重点从加快土地流转、建设特色小城镇体系、发挥临港城镇产业枢纽作用、提升新农村建设水平以及通过“镇改市”推动城市化建设等方面对城乡一体化发展模式和路径选择进行了分析探讨，并对取得的成果、存在的问题以及相应的解决对策进行了分析。

宁波；城镇化主导；城乡一体化；发展模式；路径选择

Abstract：This paper expounds the leading role of urbanization in the development of urban-rural integration in Ningbo, focusing on speeding up land circulation, constructing characteristic small town system, this paper makes an in-depth analysis and discussion on urban-rural integrative development mode and route selection by exerting the function of port town industrial hub, promoting the construction level of new countryside and promoting urbanization through "town to city", and analyzes the achievements, existing problems and corresponding solutions.

Keywords：Ningbo; urbanization-oriented; urban-rural integration; development model; path selection

改革开放以来，我国在社会经济发展，缩小城乡差距方面取得了可喜的成绩，但城乡二元制仍然存在，并成为解决“三农”问题的制度瓶颈[1]。我国城乡关系先后经历了 “城乡共同发展”、“农村供养城市”、“城市支持农村”等发展阶段[2]。

十八大报告指出：要坚持走中国特色农业现代化道路，把推动城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。城镇化和城乡一体化的目标一致，都是破解城乡二元结构、解决“三农”问题的根本途径，城镇化是城乡一体化的核心内容和关键环节[3]。推进城镇化和城乡一体化必须植根于区域资源禀赋的土壤和基础，根据自然区位、资源禀赋、历史文化传承等要素特点，探索具有区域特色、遵循发展规律的发展路径[4]。

宁波市政府早在“十五”期间就提出了实现城乡一体化，提前进入全面小康社会的奋斗目标。经过十多年的努力，宁波市逐渐形成了具有鲜明地方特色的以城镇化为主导的城乡一体化发展模式。

1 城镇化在宁波城乡一体化过程中的作用

宁波共有77个镇，2014年常住人口城镇化水平达到70.84%，超过全省平均水平6.8个百分点，超过全国平均水平16个百分点。宁波市陆域总面积9 816 km2，其中市区面积2 461 km2。耕地保有总面积在300万亩左右，人均耕地面积只有0.55亩。因为宁波市农村第二、三产业较为发达，宁波人经商历史悠久，所以传统意义上的农民比例非常低。随着非农经济发展水平的快速提高以及城镇化进程的逐步加快，大量农村人口涌向城市，外来人口比例逐渐增高，这些新市民在生活就业、养老保险、子女教育以及医疗卫生保障等方面仍然没有享受到同等待遇，严重影响社会的和谐稳定。

城镇化就是通过农村工业化将大量农村人口转变为城镇人口，使之获得城镇生活方式的重要途径。它可以从根本上优化农村的产业结构、生产生活方式以及价值观念，加快农村生产要素向城镇的集聚，提高农民收入水平和生活质量，最大可能缩小城乡居民的收入差距。农村城镇化是宁波城乡一体化战略的重要载体和根本驱动力。习近平同志明确提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”宁波城镇化强调城乡协调发展和人文生态的和谐发展，在实践中探索出一条适合宁波区域经济和社会发展的新理念和新举措[5]。

2 宁波以城镇化为主导的城乡一体化发展路径选择

近年来，宁波始终坚持以提升城镇化发展质量为主导的城乡一体化发展战略，以增强城镇主导功能、提升综合服务能力为重点，推进城镇化发展由规模扩张、形态建设向功能提升、内涵发展的战略性转变，在建设长三角南翼经济中心和现代化国际港口城市进程中迈出了重大步伐[6]。

2.1加快农村土地流转

农村土地流转是发展产业化农业，加快城市化进程，促进农村城镇化建设的有效路径。当前，我国农村土地流转方式仍然处于探索阶段，宁波也进行了积极的探索与实践。截至2012年底，宁波市规模经营总面积达到155.3万亩，土地流转面积143.4万亩，占农户承包面积的61.8%。其中5 a期以上流转面积占流转总面积的47.6%，流转结构趋于稳定。

宁波主要通过以下两个农村土地流转特色途径加快农村城镇化进程，其一是以开发区建制的城市化征地模式。以宁波国家高新技术开发区为代表，通过市政府规划，将指定区域的整片土地征用为市区国有土地，享有特殊的土地开发管理政策，原有农民也同时成为被征地农民，享受相应的养老保险、医疗保险、劳动培训与就业指导等基本社会保障[7]。其二是通过城中村的改造，将城中村土地依法转为国有，并将农户转移到建设住宅安置小区。宁波城中村改造已经进行了8 a，到2013年12月底，已经改造完成32个城中村，另外还有25个村正在改造中。

2.2建设特色小城镇体系

小城镇建设是具有中国特色的城乡一体化发展方式，是农村向城市主动融合的基础阶段。当前，农业劳动生产率相对低下，土地流转过程中农民没有充分享受到社会经济发展的成果，农民和城市居民之间的收入差距不断拉大。而小城镇可以吸引城市的人才与资金，同时可以把滞留在农村的剩余劳动力吸引到城镇二、三产业，提高农民的经济收入，拉近农民和城市居民的收入差距，是城市扩展的良好缓冲区域。

宁波小城镇数量多，通过成功打造一批重点镇、特色镇、卫星镇和专业镇，走上了宁波特色城镇化的正确道路。以卫星镇建设为例，2009年底，宁波确定泗门、石浦、慈城、溪口、观海卫、西店、集士港7个镇为卫星城改革试点镇，2011年9月，周巷镇也加入其中。按照“产业培育特色化、特色产业集群化”思路，城镇积极推进转型发展、集约发展，促进传统块状经济向现代产业集群转变，各具特色的卫星城镇迅速成长。到目前为止，周巷、观海卫、石浦、集士港等卫星城产业集群化发展态势已经形成。城乡面貌日新月异，逐渐成为新的区域中心和城市体系中的重要节点。经过多年的发展，梁弄镇、莼湖镇等已跻身浙江十大特色乡镇。泗门镇、梁弄镇、陆埠镇被列为全国重点镇。各镇之间通过物流、信息流、资金流和交通网络紧密连接起来，共同发展。

2.3发挥临港城镇的贸易枢纽作用

宁波与浙江省其他城市相比，港口优势得天独厚。宁波港由北仑港区、镇海港区、大榭港区、穿山港区、梅山港区、象山港区和宁波老港区组成，是一个集内河港、河口港和海港于一体，大、中、小泊位配套的多功能、综合性的现代化大港，是国内集装箱、矿石、原油、液体化工以及煤炭、粮食等散杂货中转和储存基地。宁波港共有生产性泊位311座，其中万吨级以上深水泊位64座，是中国超大型船舶最大集散港和全球为数不多的远洋运输节点港之一。为此，宁波大力发展港口运输、石化、电力、钢铁、造纸、造船和原材料为主体的临港工业以及金融、商贸、旅游、房地产等服务业，大量吸引周边农村的劳动力，形成一批港口特色鲜明的城镇。宁波各地区的产品大多为出口外贸型，临港城镇可以为它们搭建一个良好的出口平台，成为连接全国乃至全球的贸易枢纽，极大地促进宁波城乡的融合和发展。

2.4提升新农村建设水平

现阶段新农村建设不是农村的独立发展，而是在城市的帮助下和城市共同发展。一方面消灭农村的偏僻状况及与外界隔绝的状态；另一方面消灭人口大量集中在大城市的反常现象[8]。宁波市新阶段的社会主义新农村建设是以打破城乡分离为目标，把农村发展放到城市融合的大背景下进行新一轮的统筹规划，包括通过转变农村生产方式，走农村产业化的道路，改善农村经济基础，加强农村精神文明建设以及提高农民综合素质等方式来推进新农村建设。首先，巩固农业基础地位的同时创新农业发展方式，确保农业经济发展每年都有进步甚至超越；其次，构建新型农业经营体系，形成具有本地特色的主导产业，让改革红利成为农民持续增收的重要渠道；再次，加强农村基层组织和精神文明建设，狠抓农村社会治理，改善村容村貌；最后，从社会保障、收入水平和发展空间等方面提高农民的待遇，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，并为城乡一体化的进一步深化做好准备。

2.5通过“镇改市”推动城市化建设

马克思主义认为：城乡融合不是要消灭城市，或者实现城乡间无差别的统一，而是要更加重视城市的历史地位，在扬弃的基础上充分发挥城市在城乡融合中的作用，实现城乡更高级的统一。斯大林认为：不仅大城市不会毁灭，并且还要出现新的大城市[9]。

城市化是城乡一体化的基础，城市发展过程中可以把“软实力”范畴的城市要素传递到乡镇，同时吸引大量农村人口。乡镇和城市的区别主要在于功能上，长期以来，乡镇主要功能在于“三农”，再加上行政级别的原因，缺少相应的经济管理、社会管理、公共设施管理和行政管理权，管理和服务水平在短时间内跟不上城市的发展要求，已成为制约发展的瓶颈。镇改市可以在一定范围内消除城市工业与乡村工业的界限，加强产业间的联系。从宁波大都市发展诉求和趋势来看，今后城市空间的扩张、功能的完善、人口的疏解很大程度上将依托城市外围解决[10]。宁波非常需要小城镇的发展来容纳新市民，提高社会分工水平[11]。

“镇改市”是我国新型城镇化进程中的必然要求，它不只是一个名称的更换，更涉及管理体制机制的改革与创新，是中国新型城镇化进程中的重要一环。一方面，我国现有600多个城市，我国2011年城市化率已超过50%，达到51.27%，2013年已达53.7%。但是，未来几年、几十年进城人口还会不断增多，预计到2020年，还需要解决1亿左右人口在城市的生活问题，而现有城市的规模不可能无限制扩大，很多城市早已不堪重负。通过“镇改市”来增加城市数量是解决外来人口问题的一个很好的选择。另一方面，在农村城镇化进程中一些乡镇发展迅速，人口膨胀，产业集聚，农业比重很小，已经和中小城市的规模和产业结构非常接近，达到了“镇改市”的基本要求。

宁波于2014年入围国家新型城镇化试点城市名单。余姚市泗门镇、慈溪市周巷镇、奉化市溪口镇都是宁波“镇改市”的首选乡镇。以慈溪市周巷镇为例，该镇面积82.59 km2，常住人口21.2万，2013年，全镇工农业总产值346亿元，全社会固定资产投资25.35亿元，财政总收入15.72亿元，其中一般预算收入12.67亿元，农民人均纯收入20 297元。将周巷附近乡镇街道进行整合，设立周巷新区是适应当前乡镇发展趋势的做法。

3 宁波以城镇化为主导的城乡一体化发展模式取得的成就

宁波在同城建设、同城管理、同城服务和同城共享设施方面进行了一系列的实践探索，并取得了骄人的成绩。 2014年宁波实现生产总值(GDP)7 602.51亿元，同比增长7.6%。其中，第一产业实现增加值275.18亿元，同比增长1.9%；第二产业实现增加值3 935.57亿元，同比增长7.9%；第三产业实现增加值3 391.76亿元，同比增长7.6%。全市城镇居民人均可支配收入为44 155元，同比增长9.2%，农村常住居民人均可支配收入24 283元，同比增长11%；城镇登记失业率1.95%，新增就业岗位17.5万个。全年财政总收入1 790.9亿元，同比增长8.5%。全市财政用于民生支出662.8亿元，同比增长8.3%。宁波人均GDP超过1万美元，标志着生产力水平基本达到中等发展国家水平，为城乡一体化战略的进一步深化奠定了经济基础。 2014年宁波城乡居民收入差距为1.82:1,远远低于全国平均水平3.03:1[12]。

4 存在的主要问题和对策

4.1城镇化水平虚高，农民市民化进程缓慢

城镇常住人口统计中，把大量户籍在农村的农民工以及他们的亲属都统计为在城镇居住超过半年的常住人口，造成了统计数据虚高的事实。而当前我国的城镇化并不是完全、彻底的城镇化，大量农民只是完成了向农民工的转变，还没有真正成为市民，他们长期处于城乡两栖流动状态，截至2014年底，全市拥有户籍人口583.8万人，其中市区229.6万人。海曙区、江东区和江北区三个老城区人口54.13万人。按户籍分，农业人口366.0万人，占62.7%，非农业人口217.7万人，占37.3%。城镇人口数量偏少，人口密度不高，说明城镇对农村人口的吸引力不高。

城镇化的核心问题是人的问题，是农村人口的城镇化问题，农民市民化是城镇化发展的重要推动力。城市有能力和义务支持农民市民化，分担农民市民化成本[13]。针对农民市民化进程缓慢的问题，一方面要快速提高城镇发展水平，吸引更多的农民转移到城镇工作和生活；另一方面要加快新农村建设，提高农民生产生活和受教育的水平，从而整体进入城镇体系。

4.2农村产业化布局不合理，缺少集群效应

长期以来，“小、散、低”一直是宁波农村产业化的特点。分散式的产业布局使得城镇低水平重复建设严重，基础设施配套水平低，容易造成基础资源的浪费，严重阻碍了工业化质量和区域经济集聚能力的提高。据统计，宁波各县(市)之间的产业结构相似系数高达90%以上，低水平生产能力过剩现象十分明显，乡镇之间生产资料和市场竞争日益激烈。由于这种不合理的产业布局导致专业化优势、地区优势和产业集群优势都得不到充分发挥[14]。

产业发展是城镇化的根本支撑，构建宁波农村主导产业和配套产业协调发展的产业格局，加快农村产业结构调整是转变现有产业不合理布局的有效方式。政府应该尽快制定政策指导城乡产业空间布局与资源配置，在城乡一体化发展规划中要明确各城镇的功能定位和产业发展方向，最大可能避免产业重复投入与低水平、不合理竞争。建设和培育一批定位科学、特色鲜明的产业集群，充分发挥集群优势，吸引更多人口就业，并以创业带动就业。

5 结语

宁波以城镇化为主导的城乡一体化发展模式是科学发展观在城乡发展实践中的理论创新，也是对马克思主义城乡融合思想的传承与创新。马克思主义认为：城乡融合的前提是生产力水平得到高度发展以及城乡间的社会分工界限消失。从当前宁波的经济发展形势看，总体上已经进入以工促农、以城带乡、城乡全面融合的发展阶段。虽然城乡一体化已有了显著的进步，但与其他发达地区和城市相比还有一些需要完善的地方，主要表现在四级城镇体系中首位城市发展缓慢，小城镇遍地开花，中间层次的副中心城市和重点镇相对薄弱。另外，政策碎片化现象突出，乡镇同城市相比，基础设施和公共服务差别比较大。所以，宁波城乡一体化建设仍需要在马克思主义城乡融合理论的指导下，不断进行理论深化和实践探索，以出现更多更好的研究成果和实践经验。

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