旅游精准扶贫的概念、构成及运行机理探析

2017-03-01邓小海肖洪磊

江苏农业科学 2017年2期

关键词：贫困人口精准旅游

邓小海，曾亮，肖洪磊

(1.贵州省社会科学院，贵州贵阳 550002； 2.云南农业大学人文社会科学学院，云南昆明 650201)

旅游精准扶贫的概念、构成及运行机理探析

邓小海1，曾亮1，肖洪磊2

(1.贵州省社会科学院，贵州贵阳 550002； 2.云南农业大学人文社会科学学院，云南昆明 650201)

从我国扶贫大背景出发，给出旅游精准扶贫的定义，阐述旅游精准扶贫的构成和运行机理。指出旅游精准扶贫是由旅游精准扶贫识别、旅游精准扶贫帮扶、旅游精准扶贫管理构成的一个动态的有机系统，是精准扶贫理念在旅游扶贫领域的具体应用，它以实现旅游扶贫“扶真贫”“真扶贫”为目标，是一种区别于以往粗放式旅游扶贫的全新方式。

旅游；精准扶贫；概念；构成；运行机理

旅游扶贫在带动贫困地区经济发展和促进贫困人口脱贫致富方面发挥了巨大的作用。2011—2014年，我国通过发展旅游实现脱贫的人数达到1 000万人以上，占到总贫困人口的10%以上；预计“十三五”期间，旅游将带动1 200万左右的贫困人口脱贫，占到总贫困人口的17%[1]。然而，受限于扶贫的大背景，我国旅游扶贫实践长期实行的是一种粗放模式。旅游扶贫过多地停留在面上，而对点上(贫困人口之间的差异、贫困村之间的差异、旅游扶贫项目的差异、旅游扶贫发展过程的差异等)的关注太少，导致出现了一系列问题，如旅游行政“飞地”出现[2]、旅游扶贫对象瞄准偏离[3]、贫困人口参与度低、扶贫绩效弱[4]等，严重制约了旅游扶贫效应的发挥。在国外，以PPT(pro-poor tourism)为代表的旅游扶贫理念的出现，表明国外旅游扶贫研究已经进入贫困人口参与受益的微观层面[5]。由于多方原因，国内旅游扶贫研究更倾向于地区层面，而缺乏对贫困人口受益和发展的应有关注。近年来，虽然国内研究视角开始逐步从地区层面发展转向贫困人口发展，但就目前国内学术界研究来看，旅游扶贫研究依然集中在效应、机制、模式等方面[6-8]。部分学者关注到旅游扶贫存在扶贫目标“偏移”、扶贫对象“瞄不准”等问题，并提出了相应的解决之道[3]，却鲜有涉及旅游精准扶贫方面的研究，对如何实现旅游扶贫“扶真贫”“真扶贫”目标的系统研究更显不足。根据国际反贫困经验，当一个地区贫困人口比例降到10%以后，扶贫方式就必须转向微观层面[9]。2014年，我国农村贫困人口为7 017万人，贫困发生率为7.2%，已低于10%[10]。为此，国家提出要创新扶贫模式、实施精准扶贫。旅游扶贫作为我国重要的扶贫方式，也必然要转向微观层面。为适应旅游扶贫实践的需要，以往的旅游扶贫模式和机制急需进行完善，如何提高旅游扶贫的精准化程度，理所当然地成为目前亟待探讨和解决的问题。立足旅游精准扶贫研究，对践行精准扶贫，推进我国旅游扶贫实践由面转向点，实现旅游扶贫“扶真贫”和“真扶贫”目标具有重要的现实意义。

1 旅游精准扶贫的概念辨析

1.1 旅游精准扶贫的概念

在国家提出实施精准扶贫的大背景下，为贯彻落实精准扶贫要求，一些地方政府和学者纷纷提出产业精准扶贫的概念，而首次提出“旅游精准扶贫”的概念是国务院2014年出台的《关于促进旅游产业改革的若干意见》(国发〔2014〕31号)。意见第七条明确提出要加强乡村旅游精准扶贫[11]。可见，旅游精准扶贫是精准扶贫理念的具体应用，就是根据不同地区开展旅游扶贫的条件、不同贫困人口参与旅游扶贫的状况，运用科学有效的方法和程序对旅游扶贫目标对象进行精准识别、精准帮扶和精准管理，从而实现旅游扶贫“扶真贫”“真扶贫”目标的扶贫方式。具体而言，首先，要确定是否可以采用旅游扶贫这一扶贫形式，通过哪些项目来开展旅游扶贫，哪些贫困人口是旅游扶贫的目标人群；其次，要进一步分析旅游扶贫对象在旅游扶贫过程中存在的问题(困难、障碍等)，围绕“扶持什么”“谁来扶持”“怎么扶持”来落实对旅游扶贫对象的帮扶；最后，为确保旅游扶贫“扶真贫”“真扶贫”目标的实现，必然需要对旅游扶贫过程、要素和效果等进行精准管理。对旅游精准扶贫的理解必须把握以下几点，第一，旅游精准扶贫以实现“扶真贫”“真扶贫”为目标。旅游精准扶贫采用一系列的方法和举措，将目光聚焦于真正能开展旅游扶贫的地区，因地制宜选择旅游扶贫项目，采取切实可行的帮扶措施帮扶旅游扶贫的“可扶之人”，从而增加贫困人口发展和获益的机会，提高贫困人口脱贫的能力。第二，旅游精准扶贫是一种区别于以往的、全新的旅游扶贫方式。作为一种开发式、开放型的扶贫方式，旅游扶贫的实施需要一定的适用性条件，并不是任何地方都适合采用旅游扶贫这一方式，也并非任何贫困人口都适合或能参与到旅游扶贫中来[12]，因此，要对旅游扶贫地区和贫困人口进行有效甄别。旅游精准扶贫贵在精准，突出“区别对待”“因地制宜”“因人施策”，强调针对不同地区和不同贫困人口采取有差别的旅游扶贫对策和帮扶措施，采用科学有效的方法和程序进行精准识别、精准帮扶和精准管理。因此，旅游精准扶贫能有效解决旅游扶贫中出现的扶贫对象“瞄不准”问题，提高旅游扶贫的针对性、指向性和有效性，是一种区别于以往粗放式旅游扶贫的全新方式。第三，旅游精准扶贫注重旅游的可持续发展。贫困人口从旅游发展中获得发展和收益取决于当地旅游业所带来的利益，没有适合当地实际的旅游业给贫困人口带来利益，旅游扶贫只能陷入空谈[13]。因此，旅游精准扶贫首先必须立足于当地旅游业的可持续发展，应针对旅游市场需求开发相应的产品和服务，不断增强地区旅游竞争力。在进行贫困地区旅游扶贫可行性分析时，应以市场为导向选择具有市场竞争力的项目。同时，还要注重当地生态环境、社会文化和旅游资源的保护，将旅游发展对当地生态环境和社会文化的影响降到最低，使当地旅游业可续发展，从而实现贫困人口的可持续受益。第四，旅游精准扶贫不排斥非贫困人口从旅游发展中获益。旅游扶贫作为一种典型的产业扶贫，要以旅游产业的发展为前提，因此，旅游扶贫必然要以市场为导向、遵循旅游市场规律。虽然旅游精准扶贫将重心放在贫困人口的发展和受益，强调精准定位贫困人口，将旅游扶贫资源更多地向贫困人口倾斜，谁贫困就扶谁，谁贫困程度深就应扶得多。但是旅游精准扶贫不是搞慈善事业(旅游扶贫虽然鼓励社会无偿援助)[14]，其目标实现需要动员全社会的力量，包括贫困人口以外的个人和单位。因此，贫困人口以外的个人和单位也可通过资金、技术、劳动力投入等方式参与到旅游扶贫的发展过程中来，并获得相应的收益。第五，旅游精准扶贫是一个由旅游扶贫精准识别、旅游扶贫精准帮扶、旅游扶贫精准管理构成的动态有机系统。一方面，旅游精准扶贫“扶真贫”“真扶贫”目标的实现有赖于上述3个方面共同发挥作用；另一方面，旅游精准扶贫内部各组成要素之间的相互联系和相互作用会因扶贫实践的发展和所处环境的变化而发生变化。随着经济社会的发展，贫困地区的贫困标准会作出调整、旅游发展所处的环境会发生变化，并且伴随旅游精准扶贫的推进，一些原属于旅游帮扶对象的贫困人口因能力的提升而不再是旅游扶贫对象，而一些原不属于旅游帮扶对象的人会因为各方面的原因成为新的旅游扶贫对象。此外，随着旅游扶贫发展所处阶段的变化以及旅游帮扶效果的显现，旅游扶贫帮扶内容和帮扶措施也必然要进行相应的调整，而上述2个方面的变动必然又会引起旅游扶贫精准管理的变化。因此，旅游精准扶贫系统会随着时间和环境的变化而发生变化。

1.2 旅游精准扶贫与相关概念的关系

1.2.1 旅游精准扶贫是精准扶贫理念在旅游扶贫领域的具体应用旅游精准扶贫是在我国的大力推进精准扶贫的背景下产生的，是在精准扶贫理念框架下，结合旅游扶贫自身特征提炼出来的。精准扶贫为旅游精准扶贫提供了强有力的理念分析框架，但是旅游精准扶贫并不是对精准扶贫的照搬照抄和简单嫁接，它与精准扶贫是特殊性与一般性、个性与共性的关系。原因在于旅游精准扶贫是一种典型的“造血式”产业扶贫形式，区别于一般的“输血式”救济扶贫，强调贫困人口通过参与旅游业发展受益，突出体现贫困人口能力的提升。因此，旅游精准扶贫在识别扶贫目标对象时，不仅要区分贫困人口与非贫困人口，还要在贫困人口中进一步识别出适合参与旅游扶贫的贫困人口，并且还有分析参与旅游扶贫存在的优势和障碍。此外，还要识别当地开展旅游扶贫所具备的条件、存在的问题以及符合旅游扶贫目标的项目。由于扶贫工作起点的不同，必然会使后续扶贫帮扶工作和扶贫管理工作等存在差异。

1.2.2 旅游精准扶贫是传统旅游扶贫的深化和提升伴随着旅游扶贫实践的发展，传统旅游扶贫模式的弊端日益凸显，人们逐步认识到，旅游业发展与减贫间并没有必然的因果关系，旅游业发展并不等同于减贫[15]。然而，以往的旅游扶贫模式更多地把视角投向贫困地区(欠发达地区)的经济发展，更多地关注旅游业自身的发展和对当地经济的带动，却忽视了旅游扶贫的本质目标，即贫困人口的受益和发展，导致出现旅游扶贫目标被置换、帮富不帮穷、贫困人口被排斥在旅游发展大门之外、地区贫富差距被进一步拉大等问题。贫困人口不但未能获得旅游发展所带来的好处，而且还要承担旅游发展所带来的风险和成本，如环境破坏、物价上涨等。因此，要充分发挥旅游扶贫在我国扶贫中的功效，使其进一步朝向有利于贫困人口的方向发展，就应转变现有的旅游扶贫观念，调整现有的旅游扶贫模式。

相对于传统粗放式的旅游扶贫而言，旅游精准扶贫是一种全新的扶贫方式，贵在精准。它以旅游扶贫目标对象的受益和发展为归宿，以旅游扶贫“扶真贫”“真扶贫”为目标。传统旅游扶贫在对目标对象进行旅游扶贫识别时更为关注区域旅游发展条件，而忽视了对贫困人口参与旅游扶贫所需条件的关注。旅游精准扶贫与传统旅游扶贫相比，更强调对旅游扶贫目标对象进行精准识别，不仅要求对贫困地区旅游扶贫条件和存在的问题进行精准识别，还精准识别旅游扶贫目标人群及其参与旅游扶贫存在的优势与障碍，在此基础上针对目标对象在旅游扶贫过程中存在的问题和障碍采取帮扶措施。可见，旅游精准扶贫是传统旅游扶贫的深化和提升，它为解决我国旅游扶贫实践过程中普遍出现的旅游扶贫目标对象指向不明、旅游扶贫项目可行性不足、旅游扶贫措施针对性不强、旅游扶贫监管不到位等问题提供了崭新的思路，将有利于旅游扶贫效果的进一步提高。

1.2.3 旅游精准扶贫是对国际旅游与反贫困经验的吸收借鉴国际上大量有关旅游与反贫困案例的研究成果[最典型的代表是PPT和ST-EP(sustainable tourism-eliminating poverty)]，为旅游精准扶贫的实施提供了有益借鉴。如PPT提出“以贫困人口获得净收益”和“有利于贫困人口的旅游”为目标的理念，各项致力于让贫困人口获得发展能力和机会的工作举措以及将旅游扶贫重点放在法规建设、制度和战略设计等方面的工作思路[16]；ST-EP对旅游可持续发展的关注，强调对自然环境和社会文化的保护；PPT和ST-EP在引导私营部门(旅游企业)、非政府组织(NGO)、研究机构及各种基金参与旅游扶贫等方面的经验。旅游精准扶贫以“扶真贫”“真扶贫”为目标，关注贫困人口发展和受益，强调旅游可持续发展，注重调动全社会力量参与旅游扶贫。当然，它并不是对国际旅游与反贫困成功经验的照搬照抄。

1.2.4 旅游精准扶贫有着不同的特征旅游精准扶贫虽然是精准扶贫理念在旅游扶贫领域的具体应用，是对传统旅游扶贫的深化和提升，是对国际旅游与反贫困成功经验的吸收借鉴，但与其他旅游扶贫相关概念相比，它有着不同的特征(表1)。

表1 旅游精准扶贫与其他概念特征的比较[17-18]

2 旅游精准扶贫的构成

2.1 旅游精准扶贫识别

旅游精准扶贫的本质在于依托丰富的旅游资源，扶持当地旅游业发展，通过扶助贫困人口参与旅游发展，提升贫困人口发展能力，最终实现脱贫致富的目标。可见，旅游产业发展是旅游精准扶贫的基础，有效帮扶是旅游精准扶贫的手段，贫困人口是旅游精准扶贫的对象，即旅游精准扶贫的目标贫困人群。可见，目标人群的确定是开展旅游精准扶贫的首要问题，直接决定着旅游精准扶贫的效果和目标的实现，决定旅游精准扶贫的成败。当然，作为一种典型的产业扶贫形式，旅游精准扶贫有别于一般的输血式扶贫，是一种造血式扶贫。因此，在进行旅游精准扶贫识别时，要重点解决以下问题。首先，要解决扶贫方式的选择问题。要通过对地区旅游发展条件的评价，分析旅游发展条件存在的优势与不足，确定该地区是否具备开展旅游精准扶贫的条件和基础，是否适合采用旅游精准扶贫这种扶贫方式。其次，要解决旅游发展项目的选择。在确定该地区具备旅游发展的条件和基础的前提下，还需确定适合该地区的旅游发展项目。通常而言，地区旅游发展项目多种多样，但并不是任何旅游发展项目都适合该地区，也不是任何旅游发展项目都具有较强扶贫效应，适合被用于旅游精准扶贫。因此，要通过一定的方法和程序对旅游发展项目进行识别，从而确保所选择的项目既适合地区旅游发展实际又具有较强的益贫性。再次，要解决旅游精准扶贫目标人群的选择。识别出那些具有旅游参与意愿且能够参与旅游发展项目的贫困人口，并系统分析目标人群在参与旅游发展项目中所具有的参与优势和存在的参与障碍，以便依据个体差异给予确定参与方式并给予相应的扶持，确保其参与旅游受益(图1)。

因此，旅游精准扶贫识别，又称为旅游扶贫精准甄别或旅游扶贫精准瞄准，具体来说，就是根据不同地区旅游发展条件、不同贫困人口状况，运用科学有效的方法和程序，对旅游精准扶贫目标地区、旅游精准扶贫项目以及旅游精准扶贫目标贫困人群进行精确甄别、区分的过程。旅游精准扶贫识别是旅游精准扶贫系统运行的基础，是实现旅游精准扶贫“扶真贫”“真扶贫”目标的前提，它能解决旅游精准扶贫中“能否扶”“通过什么扶”“扶谁”的问题。当然，在旅游精准扶贫视域里，“贫”被理解为一个“富与贫的综合体”(所谓“富与贫的综合体”指的是，旅游精准扶贫目标地区一方面表现为在经济社会发展、旅游客源市场、基础条件等的贫困，另一方面却拥有丰富和独特的旅游资源；旅游精准扶贫目标人群一方面表现为在收入水平、某方面能力等的贫困，另一方面却拥有参与旅游发展的比较优势，如传统技艺等)，因此，在进行旅游精准识别时，既会涉及到“贫”的识别和评价，也会将“富”记录在案，以便为旅游精准扶贫帮扶提供依据。

2.2 旅游精准扶贫帮扶

旅游精准扶贫帮扶就是在对地区旅游发展条件、旅游发展项目及旅游精准扶贫目标人群进行有效识别的基础上，根据旅游精准扶贫目标地区和目标人群的特点和需要，确定帮扶内容，明确帮扶主体，制定帮扶措施，以改善地区旅游发展条件，提高目标人群参与旅游发展的能力和质量，实现旅游精准扶贫目标。旅游精准扶贫帮扶是实现旅游精准扶贫目标的关键，是提升旅游精准扶贫目标人群自我造血机能的核心，主要解决旅游精准扶贫中“扶什么”“谁来扶”“怎么扶”的问题(图2)。旅游精准扶贫实质上是通过有效扶持改善地区旅游发展条件，提高目标人群参与旅游发展的机会和能力，从而达到目标人群脱贫致富的目的。通过精准帮扶，可以为地区旅游发展注入动力，有效改善地区旅游发展条件，打破地区旅游发展瓶颈；可以根据目标人群参与旅游发展存在的障碍对症下药，根除他们的致贫“病根”，提高参与旅游发展的能力。

当然，旅游精准扶贫目标地区和目标人群由于自身条件限制，在没有外部援助的情况下不可能走出贫困陷阱，但是也要看到，如果仅仅依靠外部援助而其自身没能建立起可持续发展激励机制和发展能力，脱贫也只是暂时的，不可持续的，最终将会陷入“梅佐乔诺陷阱”(“梅佐乔诺陷阱”是指这样的一种区域发展战略：它为落后地区提供赶超所需的物质资源，但却没有提供其必要的人力资本与体制保障；提供发展的外部推动力，但却没有建立自身的发展激励机制；外部输入的物质资源在短期内促进了当地经济总量的增长，但该增长却没有遵循该地区的比较优势，所以该地区所形成的产业结构并不能保持持续的增长)[19]。因此，在对目标地区和目标人群进行帮扶时，要处理好内力培养与外部援助的关系，通过旅游精准帮扶提升其自身能力，使其走上可持续发展和持久脱贫的道路。

2.3 旅游精准扶贫管理

旅游精准扶贫管理是指为了实现旅游精准扶贫“扶真贫”“真扶贫”的目标，综合运用各种方法，对旅游精准扶贫要素(包括旅游精准扶贫目标人群、旅游发展项目、扶贫资源、参与主体等)、旅游精准扶贫过程(包括精准识别过程精准帮扶过程和精准管理过程)以及旅游精准扶贫效果进行计划、组织、协调、控制等的一系列活动。

旅游精准扶贫管理是实现旅游精准扶贫目标的保障，涉及到旅游精准扶贫的各种要素和各个环节，贯穿于旅游精准扶贫的全过程。旅游精准扶贫管理以实现“扶真贫”“真扶贫”目标为导向，主要解决旅游精准扶贫中“为什么管”“管什么”“谁来管”“怎么管”的问题(图3)。

3 旅游精准扶贫的运行机理

综上，旅游精准扶贫是一个由旅游精准扶贫识别、旅游精准扶贫帮扶、旅游精准扶贫管理构成的动态有机系统，各组成部分共同指向旅游精准扶贫目标，同时，它们又自成体系，互相影响，相互联系(图4)。

旅游精准扶贫识别是旅游精准扶贫的前提。它通过科学有效的识别方法和程序，认真分析地区旅游发展条件和贫困人口的情况，将那些适合开展旅游精准扶贫的地区、适合被用于旅游精准扶贫的项目以及愿意参与旅游发展且能够参与旅游发展的贫困人口，即旅游精准扶贫的目标对象识别出来，解决旅游精准扶贫中“能否扶”“通过什么扶”“扶谁”的问题。旅游精准扶贫帮扶是旅游精准扶贫的关键。它是在旅游精准扶贫识别的基础上，根据旅游精准扶贫目标地区和目标人群的特点及其在旅游精准扶贫过程中存在的问题，确定有效的旅游帮扶措施，解决旅游精准扶贫中“扶什么”“谁来扶”“怎么扶”的问题。旅游精准扶贫管理是旅游精准扶贫的保障。旅游精准扶贫管理涉及旅游精准扶贫的各个方面(如旅游精准扶贫目标对象监控、旅游精准扶贫项目、资金监管、旅游精准扶贫各参与主体协调、旅游精准扶贫效果监控等)，贯穿于旅游精准扶贫的全过程(如精准识别过程、精准帮扶过程等)，它的作用在于保障旅游精准扶贫的有效运行和目标的实现，主要解决旅游精准扶贫中“管什么”“谁来管”“怎么管”的问题。

当然，旅游精准扶贫并非一个封闭、单向、静态运行的系统，而是一个开放、动态、不断反馈的系统。在旅游精准扶贫系统运行之初，通过运用一定的方法和程序系统分析地区现有旅游发展条件和贫困人口现况，从而对旅游精准扶贫目标对象进行精准识别，然后根据目标对象在旅游发展中存在的困难或参与旅游发展存在的障碍，因地制宜、因人而异，制定有针对性的旅游帮扶措施，并对整个过程、环节和要素进行有效管理。在旅游精准扶贫系统运行过程中，系统所处的运行环境会发生变化，而且随着旅游精准扶贫工作的推进以及扶贫效果的显现，旅游精准扶贫目标对象、旅游精准扶贫帮扶的内容与措施以及旅游精准扶贫管理等也会处于不断变化之中。旅游精准扶贫系统会根据各方面的反馈信息，结合目标的实现情况进行相应的调整。

4 结论

在我国大力推进精准扶贫之际，旅游扶贫作为我国最重要的扶贫方式之一，必将会成为践行精准扶贫理念的重要领域。旅游精准扶贫尚属新生事物，实践中可获得的资料较为有限，可供借鉴的研究成果不多，同时，旅游精准扶贫又是一个极为复杂的系统，因此，对旅游精准扶贫的研究不可能一蹴而就，必然需要学者们群力群策。本研究以我国实施精准扶贫为大背景，从概念、构成内容及运行机理等方面对旅游精准扶贫进行了初步探讨，得出一些有价值的结论，旨在起到抛砖引玉的作用。今后可进一步开展对旅游精准扶贫识别指标体系和方法、旅游精准扶贫帮扶主体和措施、旅游精准扶贫管理流程和方法、旅游精准扶贫模式、旅游精准扶贫效应等方面的研究，同时还要加强以1个村或1个扶贫项目为研究对象的微观案例研究，此外，还要注重对国外旅游扶贫成功经验的借鉴，系统归纳国外旅游扶贫实践中的精准成分。

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