上海市土地市场供给侧改革研究

马克星，刘红梅，王克强，3，顾守柏

（1.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；2.上海师范大学商学院，上海 200234；3.上海财经大学公共政策与治理研究院，上海 200433；4.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

上海市土地市场供给侧改革研究

马克星1，刘红梅2，王克强1，3，顾守柏4

（1.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；2.上海师范大学商学院，上海 200234；3.上海财经大学公共政策与治理研究院，上海 200433；4.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

研究目的：系统梳理上海市土地市场体系结构，分析上海市各类土地市场在供给侧存在的问题和原因。借鉴其他城市和地区土地市场供给侧改革经验，提出上海市土地市场供给侧改革的政策建议。研究方法：描述分析和政策分析方法。研究结果：上海市土地市场已经发展为实体与指标结合、城市与农村共存的复杂体系，同时存在指标市场发展薄弱，实体市场中城市市场与农村市场分割，一级市场垄断过强，二级市场发育程度低等问题。研究结论：上海市土地市场供给侧改革的方向有政府职能转变、摒弃垄断供给、构建多元土地供给格局、土地供给多元价值取向和差别化精准供地等多个方面。

土地管理；土地市场；供给侧改革；上海市

1 引言

“新常态”以来，中国经济保持着长期向好的发展态势，也存在结构不合理，总供给与总需求结构不协调的状况。2015年11月，习近平总书记首提“供给侧改革”，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。在APEC会议上，习总书记再提“供给侧改革”。2016年7月，习近平总书记对供给侧结构性改革提出了“有力、有度、有效”新要求，并于9月二十国集团领导人杭州峰会上提到，二十国集团成员应该“努力扩大全球总需求，全面改善供给质量，巩固经济增长基础”。供给侧结构性改革成为中国全面深化改革的“主战场”和“攻坚区”[1]。

2016年开始，中国围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”几个方面积极推进供给侧改革。如何提供有效供给，成为中国实现社会经济转型、增强经济持续增长动力的核心问题，其中要素市场是供给侧改革的主战场之一。土地，特别是建设用地，作为最重要的经济发展空间载体和基本生产要素，加强其供给侧改革、提高利用效率对经济整体效率有着深刻影响。

中国自2002年起对土地出让实施市场化改革，土地市场化出让政策不断完善。但由于社会经济发展长期依赖相对低廉的建设用地价格和粗放的用地方式，中国出现土地市场扭曲、建设用地利用低效甚至闲置与用地需求得不到满足并存等问题。预计到2020年，中国城镇化率将达58%，建设用地供需矛盾将更加严峻。健全土地市场体系，加强土地市场供给侧结构性改革，将对中国提高土地利用效率、促进社会经济健康发展起到重要作用。

因此，有必要对中国土地市场体系进行梳理，探讨当前土地市场供给侧存在的问题及原因，以探索土地市场供给侧改革的路径和方法。鉴于中国不同区域、不同省市社会经济发展阶段不同，土地市场的发育程度不一，本文选择土地市场化水平较高、市场体系较为完善的上海市作为研究对象，梳理其土地市场体系，并对其土地市场供给侧存在的问题和原因进行分析，借鉴中国其他地区土地利用管理、供给侧改革经验，提出上海市土地市场供给侧改革政策建议。以期对中国其他地区土地市场的建立和完善、土地市场供给侧改革提供参考借鉴。

2 上海市土地市场体系

市场机制是价格机制、竞争机制、供求机制和风险机制等一系列机制的综合，其配置资源的效率最高。土地市场供给侧改革要把产权保护、契约精神、供给多元化、公平竞争、价格引导等市场制度引入土地要素领域，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，释放生产力，形成土地供给制度改革红利[2]。推进土地市场的供给侧改革，必须对现行的土地供给机制进行创新，充分发挥市场在土地要素配置领域的决定性作用。

在“供给侧改革”概念提出前，上海市在土地利用中积极推进建设用地减量、盘活存量建设用地、推进工业用地二次开发，积极探索集体经营性建设用地入市试点，建立土地指标市场，这与土地市场供给侧改革的目标在一定程度上相一致。上海市的土地市场供给侧改革，可以理解为土地要素配置领域的“三去一补一降”过程。去的是“高污染、高耗能、低效率”产业和用地，补的是创新型、环保型的产业，降的是土地交易成本，通过“三去一补一降”全面提升土地利用效率。

根据土地市场供给客体，上海市土地市场可以分为土地指标市场和土地实体市场两个子市场。土地实体市场包括城市土地市场和农村土地市场，土地指标市场包括计划指标市场和减量化指标市场，具体如图1所示。

图1 上海市土地市场体系①农村宅基地只能在本集体经济组织内部流转，并存在一定的“隐性流转”；计划指标使用基本为政府无偿指令性分配，因此，这两个市场尚未真正建立。但是，这两个市场将是上海市土地市场建设的重要方向，同时为保证市场体系结构的完整性，研究将这两个市场列入上海市土地市场体系。Fig.1 The land market system in Shanghai

2.1 实体市场

2.1.1 土地一级市场 土地一级市场是土地使用权出让市场，土地所有者将土地使用权让渡给土地使用者，即政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征为国有土地后出让给使用者的市场，体现的是土地所有者与使用者之间围绕土地交易产生的责、权、利的关系。

2004年，国土资源部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度；2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。中国土地一级市场招拍挂出让制度得以确立。招拍挂出让土地，土地产出弹性较其他方式高[3]，是土地一级市场的主要交易形式。根据《国土资源年鉴（2014）》，2013年，上海市共出让国有土地1337.49 hm2，其中招拍挂出让1234.98 hm2占到总出让面积的92.34%。

2.1.2 土地二级市场 土地二级市场，即土地使用者将达到转让条件的土地放入流通领域进行交易的市场，是土地使用权的再转让，体现了土地使用者之间因土地交易而产生的责、权、利的关系。

土地的二级市场交易方式灵活多样。交易类型上，既有转让，又有抵押和租赁；交易形式上，既有土地使用权的直接交易，也有通过股权转让等变相交易和以作价入股、联营等其他形式的交易。二级市场对活跃建设用地市场，提升建设用地再配置效率具有重要作用，十八届三中全会明确提出要完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

2.1.3 集体经营性建设用地市场 据全国第二次土地调查数据，上海市农村集体建设用地总量约11.94万hm2，其中镇村公益用地1.18万hm2，二、三产业用地3.95万hm2，宅基地4.59万hm2，其他建设用地2.23万hm2。近年来，上海市在农村集体经营性建设用地市场方面的探索引起广泛关注。

2001年以来，上海市先后出台近10个农村集体土地使用权流转相关文件，明确和阐述农村集体建设用地使用权流转的办法。党的十八届三中全会和《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》均提出，建立农村经营性建设用地产权流转和土地增值收益分配制度。2015年，松江区成为全国人大授权的农村集体经营性建设用地入市的试点地区。

松江区颁布集体经营性建设用地入市“1 + 5”配套文件，农村集体经营性建设用地入市实行与国有建设用地同等入市的制度。2015年12月，松江区永丰街道新城主城H单元H30-01号地块成为上海市集体经营性建设用地入市的首幅地块，并成功挂牌出让，成交价5502万元。该幅地块成功入市验证了集体经营性建设用地入市的可操作性和可推广性。

2.1.4 农村宅基地市场 农村宅基地具有福利性质，是对农民的无偿无期限住房福利保障。因此，农村宅基地进入流转市场，具有一定难度，上海市真正意义上的农村宅基地市场还未建立。

在法律允许的范围内，农村宅基地只能在本集体内部成员间流动，并且不能够进行抵押融资等。上海市城镇化水平高，农村户均宅基地面积过大，上海市农村居住用地面积约800 km2，其布局和建设可用“散、乱、低、弱、旧”来概括。为盘活农村宅基地，改善农村居民生活水平，上海市探索宅基地置换商品房、经营性物业等方式推进农村宅基地减量，将宅基地转化为建设用地减量化指标，通过指标化的方式进入市场，提高建设用地配置效率。随着指标化方式的不断健全，未来可能完全替代农村宅基地有限的实体交易。

2015年8月24日，国务院颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，要求探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的方式和途径，为未来农村宅基地减量评估有偿退出提供一定的依据。

2.2 指标市场

2.2.1 计划指标市场 与国土资源部政策相同，上海市也采用计划模式配置新增建设用地，实行“总量控制、统一分配、层层分解、指令性管理”的指标管理体制[4]。新增建设用地计划指标以无偿分配的形式分解到各个区和乡镇。

上海市开展建设用地减量化工作后，将计划指标使用与区域建设用地减量化相挂钩，根据区域减量化的力度和成效，来配给其新增计划规模。新增计划指标主要用于基础设施和社会公益项目、保障性住房和农村建设等在内的民生工程，以切实保障民生项目用地需求。

2.2.2 减量化指标市场 为解决建设用地实际需求量大、增量过快，同时存量过多、用地效率相对较低的实际问题[5]，上海市成为全国首个也是唯一一个在全域范围全面推进建设用地减量化的省级单位。

通过对集建区外农村建设用地、低效工业用地等的减量复垦，产生新增建设用地指标和耕地占补平衡指标，并配置到用地效率更高的城市开发区域，实现建设用地指标和耕地占补平衡指标在一定范围内的流转和再配置。

目前，上海市“以减定增”，将经营性用地和一般工业用地新增计划与建设用地减量化挂钩，一般工业和6类经营性项目用地必须由通过集建区内存量建设用地调整盘活、集建区外低效建设用地减量化腾挪等途径获得。各区已初步探索建立起由区级收购、指标自用和区内调剂配置相结合的减量化指标市场。

3 上海市土地市场供给侧存在的问题及原因分析

上海市较为完善的土地市场供给，提高了建设用地供给质量，上海市建设用地利用效率在全国居于领先水平。但是，相对于国外建设用地的高效利用，上海市还有很大的提升空间，以工业用地为例，2009年，上海市工业用地产出强度仅为30.77亿元/km2，与新加坡（2007年，23.29亿美元/km2）、伦敦（2005年，工商业用地，38.64亿美元/km2）、东京（2007年，2489亿日元/km2）、香港（2007年，119.26亿港元/km2）等发达国家城市和地区相比，上海市工业用地产出效益只有它们的几分之一甚至十几分之一。

由于长期的外延式发展，上海市面临建设用地资源不足、用地结构不合理、生态空间被压缩、建设用地闲置、产出效益低效等问题，形成了土地资源利用领域的“多库存”和“低产能”[2]。上海市需及时发现各类土地市场供给存在的问题和原因，及时改革供给结构，清除无效供给，加快低效供给“新陈代谢”，在锁定建设用地总量目标下，以“减量”促“增效”。通过土地市场供给侧改革，不断提升土地循环利用的效能和效率。

3.1 实体市场

3.1.1 一级市场供给存在的问题及原因

（1）土地的垄断供应。目前，地方政府基本垄断了土地出让一级市场。主要体现为集体土地转为国有建设用地必须由政府审批和征收、土地征收补偿标准由政府制订、土地供应由政府统一计划安排等, 政府采用计划、行政、法律等手段决定土地供应的区位、时间、规模、空间等要素[6]。

由于这种垄断机制，企业无法自由进入一级土地开发市场，即使是自有土地（使用权），若要转性或调整规划，也必须通过动迁、土地收回等程序。政府成为土地一级市场垄断供给者，土地供应的实际主体地方化，甚至可能个体化，存在代理人的道德风险问题——地方主要官员可能损害土地供应与利用效率以实现个人目标[7-8]。

政府垄断一级市场的原因有以下几点：

第一，土地产权和市场制度的缺陷导致地方政府垄断。1982年《宪法》明确规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。在1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》、1998年和2004年修订通过的《土地管理法》中规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。征收制度和土地出让制度存在明显的“双轨”特征[9]，土地进入一级市场只有通过征收，地方政府成为集体土地唯一的“买家”和一级市场唯一的“卖家”。

第二，政府在土地市场的多重角色定位。公有制下，国家是土地供应的名义主体，但它是一个虚拟的主体，具体的土地供应授权给地方政府来实现，地方政府既是公共品的提供者，又是“经营”土地的“企业家”[10]，同时还是土地市场的监管者。

第三，政绩考核中“自上而下的标尺竞争”。在地方政府“为增长而竞争”的过程中，土地是地方政府掌握的最有价值的经济资源之一。地方政府主要官员作为土地的实际供应主体，土地交易虽然不能成为他个人的收益，但是可以借土地供应行为来实现政绩等个人追求[14]，地方政府倾向于“为增长而控制”，通过垄断和控制土地供给，获得高额财政收入与更高的GDP增长率[11-12]。

（2）土地一级市场供给决策中土地价格和供需信息不准确。地方政府在供给侧的决策受到要素市场中需求信息的影响，而供需双方存在信息的不对称性，真实的需求在市场中被过滤，地方政府获取的土地价格和供需信息往往不真实。政府在对不真实的信息进行决策的时候就带来了很多的问题。

地方政府获取的土地价格和供需信息不真实的主要原因是土地属性和土地市场的异化。城市用地和商品住宅具有城市使用功能，也可进行商品交易。经过多年的市场化运作，用地和住宅的商品属性逐渐强化甚至异化，土地成为投资甚至投机的商品，而其具有的公共属性逐渐模糊或者严重缺失。在这种市场环境下，土地市场供需关系失真，不能反映城市发展的真正需求。

（3）土地招拍挂出让，价高者得，价格长期脱离土地资产价值。2006年8月开始，中国实行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权。国有土地使用权“招拍挂”制度是将土地使用权作为一种特殊商品，采用市场化的运作模式，利用市场竞争机制显化土地的价格。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，中标人遵循“价高者得”的标准。

由于土地利用存在外部性，市场规则下的价高者得可能忽略社会公平，并非总是最有效的资源配置方式[13]。“价高者得”会造成土地价格竞争上涨，为了产出平衡，企业提高土地产品价格，土地价格长期脱离土地资产价值。而在美国，土地以招标为主，但不以价格为主导，而是充分考虑规划意图、对城市建设的贡献等多方面因素。

3.1.2 二级市场供给存在的问题及原因

（1）市场发育程度低，交易不够活跃。从一、二级市场交易量来看，土地二级市场整体上不够活跃。对上海、北京、广州、深圳4个城市的统计显示，二级市场转让宗数仅为一级市场成交宗数的40%左右，转让面积仅为一级市场成交面积10%左右。而同时期香港土地以存量的转让供地为主[14]，转让宗数占土地供应总量的99%以上。二级市场发育程度过低，增加了一级市场的供地压力，也不利于存量的盘活。

二级市场发育程度低，主要原因是土地储备范围过大。土地储备基本垄断了二级市场，大部分地区的土地储备量占到了存量供地量的80%—90%，严重挤占了二级市场中土地转让的空间[14]。

（2）综合服务场所和服务渠道缺乏,交易信息分散，交易具有盲目性和自发性。二级市场由于具有交易主体多元性和交易方式多样性的特点，二级市场对交易制度的需求更高。但是，与土地一级市场相比，二级市场相关服务的配套不足，评估、公证、保险、金融、登记等相关服务均有欠缺。

二级市场配套服务不足集中体现在缺乏统一的信息发布平台和交易平台。信息发布平台的缺失，造成土地市场中供给与需求错位，影响资源配置效率；交易平台的缺失，市场竞争不充分，不利于价格发现，造成部分国有资产的流失[14]，增加交易风险，阻碍土地转让。

（3）土地转让成本高，保有成本较低，违规交易较多。土地税收种类主要分为土地取得环节（耕地占用税）、土地保有环节（城镇土地使用税和房产税）和土地流转环节（土地增值税、城市维护建设税、契税、印花税、营业税、各类所得税以及各种附加税等），目前土地税负主要集中在土地流转环节[15-16]。

目前，二级市场土地转让重流转税而轻保有税，转让成本较高，据测算，土地转让需缴纳30%—60%的土地增值税，3%—5%的土地交易契税等。进入市场流通的土地要承受过高的税负，导致土地闲置浪费现象严重，抑制了土地的正常市场交易。

（4）土地“隐性流转”，增加转让风险。二级市场是相对自由的市场，交易多数是自发行为，由于信息不对称等原因，政府对土地二级市场的监管不到位。为获得土地流转收益，土地供给者和需求者之间采用隐性交易和私下交易等方式，甚至将通过定向方式拿地等享受政府优惠的土地擅自出让，有些农村宅基地等不符合流转条件的集体建设用地也进入二级市场。这增加了转让的风险，造成了国家土地收益的流失。

3.1.3 集体经营性建设用地市场供给存在的问题及原因

（1）农村集体经营性建设用地市场的发育不成熟，处于试点阶段。相比于城市土地市场，农村集体经营性建设用地市场发育很不成熟。客观上，农村集体经营性建设用地具有入市流转的客观需求，目前许多集体经营性建设用地使用权已经转让、出租给了企业。但由于缺乏合法有效的市场，农村集体经营性建设用地供给方面比较薄弱，供给效率低下。

集体经营性建设用地直接入市，在一定程度上打破了地方政府的土地垄断，可能会对国有土地市场造成一定冲击，并存在农民收益难保障、不符合规划和用途管制等诸多风险，因此，地方政府在经营性建设用地直接入市上多采取谨慎态度，在实践中多试点、慎推广。

（2）集体经营性建设用地使用权流转存在法律制度上的障碍。虽然2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，并陆续开始地方试点。但在《土地管理法》、《物权法》中，集体经营性建设用地使用权流转的法律障碍依然存在，农村集体经营性建设用地的流转仍存在一定的法律风险。

（3）农村集体经营性建设用地流转收益分配中，农民处于弱势状态。农村集体经营性建设用地通常为基层政府或村委会实际控制，流转收益未形成规范、统一、具体的分配标准，并且对集体经营性建设用地收益使用的监管不足，管理机制不健全，支出随意性大。农民对收益的支配处于弱势地位，不能获得应得的流转收益，农民对农村集体经营性建设用地的完整、稳定、合法的权益难以得到保障。

这主要因为农村集体经营性用地的产权归属不明晰，现行法律未明确产权代表和执行主体的权限与地位，利益分配的监管缺失。

3.1.4 农村宅基地市场供给存在的问题及原因

农村宅基地具有福利性性质，是对农民无偿无期限住房福利保障，同时，中国《土地管理法》明确禁止农村宅基地买卖，农村宅基地只能在本集体经济组织成员间进行流转，因此，农村宅基地市场尚未真正建立起来。这使得快速城镇化背景下，零散甚至空闲农村宅基地的退出困难，农村地区用地结构调整成为难题。

宅基地市场缺失，主要受制于城乡二元的土地结构，农村宅基地进入市场，只能通过征收转为国有，农民的利益受损较大，社会矛盾较多，严重制约农村地区的发展。

3.2 指标市场

3.2.1 计划指标市场供给存在的问题及原因

（1）计划指标市场尚未建立。上海市新增建设用地计划指标通过政府指令进行分解，更多的强调政府意志，未能建立起有效的计划指标市场。由于信息不对称和决策者的有限理性，土地规划往往很难对长期的经济社会发展做出准确预测，导致计划用地指标分解缺乏科学依据。

计划指标市场未建立的原因为计划指标分解的主要原则是确保各地区用地公平。若采取竞争性有偿使用，可能会因为加剧地区之间发展机会的不平衡，从而引发部分地区的强烈反对。

（2）计划指标指令性无偿分配导致公益性用地的低效率。土地利用年度计划管理实行统分结合的指令性无偿分配管理模式，目前，上海市计划指标主要用于公益性项目的用地需求。无偿分配使用，可能会导致建设时忽略用地效率，片面追求公益性用地规模和景观效果。指令性的无偿分配，因缺乏效率方面的激励，造成土地利用的浪费。

3.2.2 减量化指标市场供给存在的问题及原因

（1）减量化指标交易范围有限，难以实现土地最优化配置。根据上海市各区制定的建设用地减量化推进政策，减量化指标可优先用于减量化乡镇内部建新区的建设需求，剩余指标由区级政府收购，统筹使用。目前，浦东新区、奉贤区等探索在区级协调下，不同乡镇之间的指标交易，拓展了减量化指标交易范围。

但是，减量化指标交易范围仍然较小，主要是缺乏市级指标交易平台，指标价格难以得到显化，并且减量化全市范围交易的相关配套措施和风险防范机制等尚处于探讨阶段。

（2）减量化指标流转方式较为单一，“资产”属性未得到体现。建设用地减量化指标交易主体主要为减量化的乡镇政府和区级政府，指标主要是在乡镇政府与区级政府之间流转，流转方式主要为减量化指标的直接买卖后，进入土地一级开发。减量化指标具有一定的“资产”属性，但指标在市场中的抵押、融资等功能只在少数几个乡镇进行试点，指标直接买卖是指标流转的主要形式。

减量化指标流转方式单一主要因为市场主体对指标“发展权”[17-18]的权力属性认识不足，市场主体更加认可指标与土地结合后的建设用地价值。

4 其他地区土地市场供给侧改革经验

4.1 深圳市土地市场供给侧改革的经验[19]

深圳市积极推进土地市场供给侧改革，探索创新以高效供地保障城市化跨越式发展为主要导向的土地供应管理，努力发挥好市场在土地资源配置中的决定性作用。深圳市的土地市场供给侧改革，坚持以盘活存量为主、以拓展新增为辅的“减量发展”道路，其主要经验措施包括：

（1）减轻政府对土地财政的依赖，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。2015年，深圳市公共财政收入7240亿元，土地出让收入1081.72亿元，占公共财政收入的比重不足15%，远低于北京、上海、广州等地，政府收入对土地财政依赖度不高。深圳市主要靠高新技术产业支撑城市发展，在土地出让和管理中追求的是城市发展空间，而不再是单纯的土地收益。

这种转变有助于政府在土地市场中角色的重新定位，地方政府不再是追求土地收入的“企业家”，真正发挥市场在土地资源配置中决定性作用。

（2）挖掘存量用地，满足城市空间拓展的用地需求。深圳市土地面积1991.6 km2，2015年末现状建设用地975 km2，而根据《深圳市土地利用总体规划（2006—2020）》，至2020年，深圳市规划建设用地总规模976 km2，土地开发强度逼近50%，远高于国内外其他大城市。因此，深圳市大力挖掘存量建设用地潜力，满足城市发展需求。

深圳市通过开展土地整备、推进城市更新、推动原农村集体工业用地入市、拓宽原农村集体用地入市范围等，推进已建低效用地的高效利用，释放城市发展空间。2012年，深圳市存量用地供应占年度供地总量的56%，存量用地供应超过新增供地，到2015年这一比例达到77.9%。

（3）完善土地供应制度，探索实行多样化、差别化的土地供应方式。严格限定划拨用地范围，完善国有土地有偿使用制度。明确用地出让范围，经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的用地以招拍挂方式供应，招拍挂方式供应外的出让用地，以协议方式供应。

探索多样化土地供应方式。优化建设用地使用权作价出资机制，并在深圳市地铁集团有限公司等单位先行先试；试行国有建设用地租赁制度，对于亟需的公共设施、公益事业及市人民政府批准的其他情形下用地实行短期租赁，国家、省、市确定的重大重点产业项目以长期租赁方式供应建设用地。

实行差别化的土地供应方式。对重大重点产业项目，建立遴选机制，推动“长期租赁、先租后让、租让结合”供应，探索实行公告出让供给、一定年期建设用地使用权“作价入股”方式供应；对重大重点项目之外的产业用地，通过供需服务平台，以市场化手段解决其用地需求；对符合产业发展导向的成长型、中小型企业空间需求，优先通过供应产业用房解决。

（4）推进标定地价体系建立，发挥地价在土地资源配置中的作用。基于基准地价的地价调控系数，不能发挥现阶段市场化的地价参与土地资源调配功能，因此深圳市在推进建立以标定地价为核心的地价体系。通过标定地价体系建设，制定市场化的标定地价标准和统一的调控系数体系，完善土地政策参与宏观调控的机制与体系，将市场价格水平与政府重点调控领域紧密挂钩，发挥地价在土地资源配置中的作用。标定地价体系在价值体现和引导体系两个方面对政府产业政策起促进作用。

4.2 杭州土地市场供给侧改革的经验[7-8]

破除政府垄断供应，实现土地供应主体多元化，是土地市场供给侧改革的重要方向。但是由于目前这些在法律上尚未有所突破，因此，杭州市探索在不改变垄断供应格局下，通过技术上的改革模拟市场供应，判断调整供应的量与节奏，实现稳定市场价格的目标。为此，杭州市构建了精准联动市场应对新机制的市场模型。

模型以土地一级市场的供需平衡为目标，在土地一级市场政府垄断前提下，评价房地产市场现状，制定年度土地初步供给计划，并结合区域土地供应潜力、交通条件等空间要素，制定相应的土地储备及供应政策。建立起时间与空间维度上计划与市场之间的程序式的关联机制，使土地供给与市场波动达到或接近供需平衡状态，保证土地一级市场的相对稳定。

虽然杭州市在不改变垄断供应格局下的土地市场供给侧改革取得一定成效，但总体来看，土地供给侧改革，必须重新厘定思路，摒弃政府全面垄断供应的做法，从真正的市场化配置资源机制角度出发，形成多元的土地供应格局。

4.3 台湾地区土地市场供给侧改革的经验

中国台湾地区虽没有明确的土地市场供给侧改革的概念，但是，其以市地重划为核心的都市更新，兼顾社会各方诉求，重新分配土地和土地增值收益[20]，对中国其他地区土地市场供给侧改革，特别是存量建设用地的市场化盘活利用，具有很强的借鉴意义。台湾都市更新政策在以下方面值得借鉴：

（1）参与主体多元化，参与方式多样化。按照实施主体不同，台湾市地重划可分为三类：一是台湾当局主管机关主动办理，二是土地所有权人申请、政府优先办理，三是土地所有权人自行组织办理。在更新单元内实施城市更新事业的机关、机构或团体，其角色类似房地产开发商，负责所有权人协调、施工建造申请及建物移交等事宜。

在更新地区内，都市更新由政府主导时，可采取民间投资（权利变换）、征收、区段征收、市地重划等方式；若由民间主导更新，则采取权利变换及合建为主[21]。

（2）环境、经济和社会等多重目标相结合。台湾地区城市更新具有环境、经济和社会等多重目标。其中，实质性目标为环境，包括清除破败地区、改善生活环境、扩充公共设施等；经济性目标包括创造就业机会、增加公共投资的效率等；社会性目标包括消除贫穷引起的社会问题等；政治性目标包括作为政府施政的象征、唤起民众意识、促进参与意愿等[22]。

（3）政府以非盈利的方式参与城市更新。城市更新前期可能存在资金和基础设施不足等问题。政府或社会组织可以筹资先期建设所需的基础和公益设施，这部分资金由土地所有者按照更新改造前各自土地地价的比例进行分摊。分摊的资金以相应的土地面积折抵（即“折抵地”）。政府先期投入所获得的“折抵地”必须以公开拍卖的方式出售，政府不能从中盈利[20]。

（4）公众参与，发挥民间力量在城市更新中的作用。公共管理由传统政府主导下的一元治理逐步走向政府、市场和社会合力的多元治理，台湾的城市也走向政府、开发商、民众和非营利组织间的多方协调。

在城市更新拆迁过程中，以“多数决”实现民主公平的更新决策；鼓励各种民间机构参与城市更新，民间团体担任沟通桥梁作用，对民众进行广泛有效的宣传，同时将民众意愿反馈给政府机构[21]；政府和社会针对土地利用方式的内容，共同制定旧城改造规划。

5 上海市土地市场供给侧改革的政策建议

5.1 正确认识政府在土地市场发挥作用的阶段性

政府在土地市场中的作用应该具有阶段性。在土地供给市场建立初期，法律法规不健全、市场发育不完善，政府在一定程度上参与土地交易，身兼参与者与监管者等多重角色，对稳定市场有积极作用；随着土地供给市场化水平的提高，以价格为核心的市场机制可有效配置土地资源，政府应逐步转变为土地市场的监管者和服务者。上海市土地市场化供给水平相对较高，政府应逐步由发展型政府转变为服务型政府，由经营土地转向服务市场。各级政府放弃对土地收益的垄断，与市场合理分工，强化市场决定性作用与政府保障作用。

5.2 摒弃政府对土地供给的垄断，形成多元的土地供应格局

土地市场交易的是土地使用权，在所有权和使用权分离的情况下，摒弃政府对土地供给的垄断，创造出真正负责任的市场交易主体。实现土地供应主体的多元化，提升土地资源的供应效率。多元的土地供应主体，可包括政府、集体、原土地使用者。国家缩小征地范围，政府只征收公益性用地，集体建设用地由相应的集体组织主导进入市场，城市内部的存量由原来使用者补交差价后进行市场流转[7-8]。土地的供应方式，更多的采用置换、租赁、入股、互换的新方式。

5.3 建立二级市场的信息发布和交易平台，通过二级市场提高土地供给，缓解对一级市场的供给压力

缩小土地储备范围，减少通过土地储备盘活城市存量土地的模式。允许原土地使用权人在补缴一部分规划用途费用后，获得存量土地再开发的实质权利和利益。土地使用权人根据市场价格信号，或自用，或进入市场进行交易，成为真正合格的土地供应主体。在这一过程中，政府应建立二级市场的信息发布和交易平台，将城市土地利用规划公开透明化，使市场主体获得有效的信息，同时，推进土地税费制度改革，建立不动产制度，加大持有环节成本，减少土地流转成本，提高二级市场中存量土地交易的积极性。

5.4 多种手段结合，构建完善的土地市场供给多方利益平衡机制

在土地市场的供给侧，规划是先导，价格是核心，法律法规是基础，财政金融是保障，公共参与可实现项目决策的民主公平等，而负面清单可确保土地供给与使用的刚性与弹性的相结合。上海市土地市场供给侧改革应综合运用价格、法规、规划、财政、金融、公共参与、负面清单等多种手段，多角度发力，建立既“诱之以利”规范引导，又“绳之于法” 监管执法的“共建、共治、共享、共赢” 机制[2]。

5.5 经济效益、生态效益和社会效益并重，土地供给侧改革的价值取向由单一转向多元

土地具有不可再生性，土地市场是一个特殊的市场。除了市场属性以外，城市土地还要兼顾公平性、公益性、生态性等多种效益和功能。土地供给不能简单的利用市场的规则来控制，要回归城市的发展需要，即融合产业、人口、环境容量，确保城市安全需要。必须改革政府考核机制，改变在土地出让和管理中过度追求经济效益的倾向，增强对土地市场供给对社会、生态效益贡献的重视程度，推进土地供给侧改革的价值取向由单一向多元转变。

5.6 进一步建立一二级联动、城乡一体、指标实体结合的完整土地市场体系

土地市场供给侧改革，需要有一个完整统一的土地市场。目前，上海市虽然建立了较为全面的土地市场，但是仍存在诸如一二级市场界限不清、城乡市场二元化、土地指标依附于土地实体等问题，土地市场的体系化建设有待加强。上海市应在现有土地市场基础上，缩小土地收储范围，建立土地交易鉴证制度，加强一二级市场的联动管理[6]；推进城乡土地使用权的权能趋于一致，在试点基础上，完善农村集体经营性建设用地的市场化的政策、路径，在确保农民居住的前提下，探索宅基地有偿退出，以指标化、市场化的方式提升农村集体建设用地的利用效率；实行指标分类有偿使用制度，建立计划指标市场，以“市场化供应+绩效返还”的方式，提高公益性用地的利用效率，完善减量化指标的权能和交易方式，进一步显化其价值。

5.7 差别化供地，提高土地市场供给的有效性和精准度

新增建设用地向市政基础设施和公共服务设施用地倾斜，以完善城市公共服务功能；对产业用地，根据业态特征和城市发展需求，采用“带方案项目”挂牌、公开招拍挂等不同供地方式。强化“政府、企业、社会”共建共享，拓展“多主体协作”、“区域整体转型”、“有条件零星开发”等存量用地开发模式和实施路径，盘活城市存量用地；推动“长期租赁、先租后让、租让结合”的土地供应方式和标准厂房供应，满足各类产业发展需求。

（References）:

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（本文责编：王庆日）

Study on the Supply-side Reform of the Land Market in Shanghai City

MA Ke-xing1, LIU Hong-mei2, WANG Ke-qiang1，3, GU Shou-bai4
（1. School of Pubic Economy and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 2. Shool of Finance and Business, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; 3. Institute of Pubic Policy and Governance, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 4. Shanghai Construction Land and the Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China）

The purpose of this paper is to summarize the land market structure and to analyze problems and the reasons regarding the supply-side reform of the land market in Shanghai. According to the experience of other cities and regions，the suggestions to the supply-side reform of land market are put forward. Methods of descriptive analysis and policy analysis are employed. In Shanghai city，land market has developed into a complex system combined with the physical market and the index market. Urban market and rural market coexist. Meanwhile，many problems should be solved，such as the weakness of index market，barriers between urban and rural land markets，the excessive monopoly of primary land market and the less development of secondary land market. In future，the supply-side reform of the land market inShanghai includes many aspects e.g., transforming government functions, abandoning the monopoly supply, constructing a diversified pattern of land supply, distinguishing value of land supply, and differentiating policies of land supply.

land administration；land market；supply-side reform；Shanghai

F301.2

A

1001-8158（2017）01-0037-11

10.11994/zgtdkx.20170206.122925

2016-12-28；

2017-01-09

本文得到国家社科基金项目“经济发达地区建设用地管理模式从增量化向减量化转轨机理及政策研究”（15BJL159）；上海市教委创新项目“地方政府经营土地政策对城镇化的影响及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金项目“基于自然生态空间视角的中国全国和典型省份环境税制度构建和政策模拟研究”（15GJ017）；国家自然科学基金项目“中国城市发展的金融化趋势及金融风险”（71661137004）；国土资源部项目“土地学科进展与土地科学前沿问题研究”（TD161602-01）；上海财经大学讲席教授项目和上海财经大学研究生创新基金项目“经济发达地区建设用地管理从增量到减量模式转变机制研究——以上海市为例”（CXJJ-2015-392）。

马克星（1986-），男，山东临沂人，博士研究生。主要研究方向为土地经济与管理。E-mail： xingpaopao@126.com

刘红梅（1970-），女，山西盂县人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与管理。E-mail： hmliu@shnu.edu.cn