北京市新型城镇化发展研究

内容摘要：北京市正处于高度城市化阶段，在因地制宜地实施国家新型城镇化战略的进程中，已经进入了建设首善之区的重要历史转折期，如何破解城镇化进程中亟待解决的问题已是当务之急。本文在探究北京市新型城镇化内涵的基础上，分析了北京市新型城镇化的阶段性特征，并针对城镇化发展中面临的具有普遍性意义问题和作为发达的大都市区所存在的特殊问题，提出了解决的对策。

关键词：新型城镇化 内涵 阶段性特征 问题及对策 北京市

中图分类号：F127 文献标识码：A

北京市新型城镇化的主要内涵

作为我国最发达的大都市区之一，北京市经历了完整的城镇化过程，形成了较为完整的生产空间、生活空间和生态空间。在国家新型城镇化战略有序推进的背景下，北京市新型城镇化有其作为首善之区的特殊内涵，集包容性、扩散性、分区性、生态性于一体。

北京市的新型城镇化具有包容性。在满足维持城市可持续发展的各种约束条件限制的前提下，实现城市对于农村、本地对于外来、国内对于国际的包容增长。城市对于农村的包容，是要在大都市区空间范围内最大限度地实现城乡融合发展，在全国率先实现城乡一体化。本地对于外来的包容，是要在人口规模总量可控的前提下解决外来人口市民化的问题，促进非原住居民融入北京，从而充分发挥人力资本要素的优势。国内对于国际的包容，是要进一步扩大对外开放，吸收引进国外资金、先进技术与人才，加大重要领域的对外投资力度，实现建设世界城市的目标。

北京市的新型城镇化具有扩散性。过去几十年的发展中，优质公共资源、产业与人口高度集中于中心城区布局的空间特征非常明显。随着非首都功能疏解的实施，北京市的城镇化已经结束了向心集聚的阶段，进入了离心扩散的阶段。经济发展和城市建设的重点将向外围转移，相应地，新城、重要城镇组团、小城镇，乃至农村地区将更多地分担由中心城区疏解出来的城市功能。通过离心扩散，在空间结构由单中心向多中心的演变中，缩小外围地区与中心城区的发展差距，空间布局将更加均衡、更加有序，实现市域范围内的协调发展。外围地区的兴起，也势必起到对北京市周边地区的辐射带动作用。

北京市的新型城镇化具有分区性。从大都市区内部地貌多样、功能有别的实际出发，在更加精细严整的功能区划下，差别化分区推进城镇化建设，实现异质竞争、协同发展。从产业发展角度来看，在稳定首都功能核心区的基础上，重点加强功能拓展区产业的高精尖化，将发展新区和部分生态涵养区的平原地区作为未来产业发展的主要后备空间载体，而生态涵养区的山区则以保护生态功能为出发点，实现绿色发展。从公共服务角度来看，将优质公共资源向郊区转移分散，缩小外围地区与中心城区之间的差距，提高基本公共服务均等化的覆盖力度。从分配制度角度来看，主要是对产业差别化、公共服务均等化的制度保障，特别对承担生态涵养功能而限制发展的区域给予补偿支持。

北京市的新型城镇化具有生态性。在历经城市规模快速膨胀之后，需要增强经济、社会、资源、环境等多方面的生态平衡，强化生态服务功能，促进城市的可持续发展。强调生态性，就是要坚持实施生态文明和可持续发展战略，加大改善生态环境力度，增加环境容量和绿色生态空间。走生态平衡之路，就是在经济发展和城市建设中强调遵从自然规律，不为经济和空间的增长破坏赖以生存的生态环境，提升生产方式和生活方式的绿色、低碳水平，寻求更为永续、健康的发展，在发展中坚持涵养，更方便城市居住者亲近自然，促进人与自然的和谐发展，为建设生态宜居城市提供长久动力。

北京市新型城镇化的阶段性特征

由于我国的工业化和城镇化仍在推进之中，区域之间、城乡之间的发展不平衡尚未得到根本性扭转，发达地区以其较高的经济发展水平和公共服务质量吸引了大量人口涌入，使北京市长期处于城市规模不断膨胀和经常性的优化调整之中。由此而形成的北京市作为发达地区和国家首都的双重特性，使其城镇化表现出兼具发达地区和首都区位的特征。

（一）进入了后工业化和高度城镇化阶段

从发展阶段性特征看，北京市在高度工业化的经济基础上已达到了高度城镇化水平。北京市国民经济和社会发展战略在不同的时期被赋予了不同的内涵。改革开放以后，逐步明确北京市城市性质和功能定位，确定北京市经济和社会发展的战略和思路，更加强调首都功能定位，围绕定位优化调整产业结构，优化资源配置，打造具有国际竞争力的首都经济。经过近四十年努力探索，城市的各项发展均取得了显著成效。综合分析相关数据，北京市已经进入了后工业化社会，同时也步入了高度城镇化阶段。

（二）外来人口拉动作为动力机制

我国正在经历快速的城镇化和工业化发展阶段，落后地区人口向发达地区流动、农村地区劳动力向城市就业转移已经成为常态。北京市作为国家首都高度集聚了众多的优质资源，加之较高的城镇化质量，由长期保持的高速经济增长所创造的大量就业岗位，这些都对外来人口具有很强的吸引力和容纳力。1990年以来，北京市的人口快速增长主要来自于外来人口机械拉动，地区经济每增长1个百分点所创造的约20万个就业机会几乎全部被外来人口所填充。根据第六次人口普查数据，1990-2010年，外来人口增长了12.1倍，占常住人口比重从5%增长到35.9%。近十年来，新增城镇人口中外来人口已经占到80%，而北京市郊区农民每年仅有8万人主动或被动转为城镇户籍。2014年常住外来人口已占常住人口的38%。外来人口的空间分布也已经由城乡结合部向郊区新城和小城镇扩散。

（三）市域内城镇化水平不均衡

北京市的城镇化水平的区域差异与各区域自然条件和功能定位是密不可分的，多样性形态并存是高度城镇化阶段下的主要特征。从城市四类功能区来看，城镇化差异较大，呈现出由中心向外围递减的空间形态。首都功能核心区是完全城镇化地区，城镇化率已经实现100%，处于城镇化水平日趋成熟时期。城市功能拓展区自1990年就成为城市开发建设中的主要区域，较早地接受中心城区的辐射带动，目前，除外围地区尚有少数的农村和农业外，已基本实现了城镇化，至2014年末城镇化率已高达98.87%，处于城镇化的完成期。城市发展新区是继城市功能拓展区后北京市城市空间拓展的重点区域，正处于新增长起飞期，但由于地理位置、产业基础、公共资源配置等因素，城镇化水平与城市功能拓展区尚有一定差距，2014年末城镇化率达到69.7%，接近城镇化的高级阶段。生态涵养发展区由于其限制开发的功能性質，对开发建设进行了管控，是外来人口流入最少的区域，城镇化主要由当地农民在小城镇就地转居完成，2014年末城镇化率达到61.5%，目前正处于城镇化完善期。

（四）“被动城镇化”与“主动城镇化”并存

北京市的城镇化模式经历了由单一的政府规划建设的城镇化向政府规划建设与农民自主建设两种模式并行的历程。政府规划建设的城镇化，也被称为“农民的被动城镇化”，特点是集体土地先征为国有土地，完成土地的国有化后再根据征地的数量，将农业户籍人口转为非农业户籍人口，再将转化身份的人口纳入城市公共服务体系，最后将社区管理体制由农村型转为城镇型，即所谓撤乡（乡、镇政府）村（村民委员会）、建街（街道或地区办事处）居（居民委员会）。这种模式是以征地为前提的，政府需要一次性支付包括土地补偿、人员安置等全部费用，在农民对迁居补偿预期偏高、财产权利意识逐步增强的背景下，支出成本愈发高昂，同时也产生了由补偿纠纷所导致的政府与村民的矛盾，造成了社会的不稳定。主动城镇化的特点是农民自行利用集体土地进行开发建设，改造基础设施和提高公共服务水平，将农村的生产生活方式转化为城镇型的生产生活方式，不但作为原住村民的聚居点，也吸引了外来人口的集聚。这一模式的开发成本由政府、企业、集体经济组织、农民共同分担，大大降低了“被动城镇化”方式下的政府财政负担，也不易引发由征地补偿等所产生的社会矛盾，并且保障了农民的财产利益。但是目前上位法和规划还都未对其给予认定和支持，尚处于“违规”的尴尬境地。

北京市现阶段城镇化发展面临的问题

北京市作为行政辖区内有城有乡的特大型首都城市，在进入高度城镇化阶段后所面临的一些难点问题，既有转型时期我国城镇化进程中具有普遍性意义的问题，也有作为发达的大都市区存在的具有特殊性的问题；既有历史遗留下来的问题，也有在新的发展阶段中产生的问题。在经济快速增长、城市快速膨胀等多种主客观因素的作用下，这些问题愈发凸显，已经成为制约新型城镇化建设的障碍。

（一）具有我国城镇化进程中普遍性意义的问题

人口城镇化滞后于土地城镇化。由于通过土地出让收入和土地抵押融资可以获得大量资金，各级政府对于征地有着很高的热情，积极推动土地的城镇化。空间上，城市“摊大饼”式向外围不断蔓延，城乡建设用地规模已经突破了《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》中设定的2700平方公里的约束性指标。北京市城市总体规划在“十三五”之前还未向城乡规划转变，长期以来缺乏对集体建设用地的有效管控，集体建设用地增速过快是土地利用规划中城乡建设用地约束性指标被突破的主要因素。仅2009-2012年，城镇工矿用地增加92.68平方公里，相应地户籍农业人口减少15.7万人，平均每个本地户籍农业人口市民化的新增建设用地590平方米，远高于120平方米/人的规划标准。同时，新增建设用地80%来源于耕地、园地、林地、草地等生态用地，生产、生活空间过多挤占生态空间。

城市管理服务水平有待提高。随着收入水平提高，城市居民对于生产生活环境的要求也在逐步提升，但是城市管理服务的改善却相对滞后。由于治理水平和能力不足，北京市“大城市病”非但没有解决，反而愈发严重，交通拥堵持续加剧，大气、水、土壤等环境污染日益突出，城乡结合部等外来人口集聚区安全隐患突出、环境整治不利，这些都加重了城市运行负担，阻碍了城市的持续健康发展。重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务的“发展型政府”在新型城镇化下亟待向“治理型政府”转变，城市管理运行效率偏低的现状亟需改观。

外来人口市民化进程滞后。北京市是外来人口主要流入的地区，截至2014年，常住外来人口818.7万，占全市常住人口的38%。其中，在常住外来人口中约有2/3为农业转移人口，约有1/3为非农业户籍人口。可以发现，北京市不仅是全国城镇化中农业转移人口的主要输入地，而且也是新阶段非农业或城镇户籍人口的重要聚集地。由于目前社会福利仍与户籍制度绑捆在一起，致使户籍人口与外来人口之间存在着较大的权利差距，不仅呈现出农业转移人口市民化问题，而且还出现了外来城镇人口公共服务问题。总体表现出外来人口在随迁子女教育、社会保险、保障房等基本公共服务方面还不能享受与市民同等的待遇，在大都市区内部出现了新的二元结构矛盾。这些问题也影响了城市的社会融合，不利于构建和谐的宜居之都。

（二）作为发达大都市区所面临的特殊问题

人口分布过于集中于中心城区。多年来，北京市常住外来人口增长迅猛，常住人口总量不断攀升。2009年常住人口已达1860万人，超出了《北京城市总体规划（2004-2020）》所确定的1800万人的规划目标。总体上看北京市人口规模庞大，而行政区内分布也不均匀，主要过度集中于由首都功能核心区和城市功能拓展区组成的中心城六区，2014年，城六区面积为1368.32平方公里，常住人口为1276.3万人，常住人口密度为9327人/平方公里。也就是说，占全市8.3%的中心城地区聚集了占59.3%的常住人口。中心城区的人口密度超过了除美国以外包括日本、法国等绝大多数发达国家首都的人口密度。如果考虑到瞬时流动人口，白天的人口密度实际上已经远超过万人。中心城区如此密集的人口对该区域良性运转造成了很大压力，诱发了诸多城市问题。

外围地区与中心城区承载能力差距大。由于中心城区是首都核心功能的重要承载区，因此诸如教育、医疗等各类优质资源的配置重点集中于该区域，但可供开发的土地资源紧缺现象已很突出，表现出中心城区有承载能力而缺少承载空间。在城乡二元管理体制下，外围地区的建设长期偏重考虑户籍人口容量，缺乏对于中心城区人口疏解和外来人口迁入的必要预先安排，基础设施、公共服务配套不足，生产条件、生活条件、治理条件不能满足郊区城市化的预期，表现出外围地区有承载空间而缺乏承载能力。特别是重点规划建设的新城地区，虽然城市总体规划中已经明确了新城在北京市城市发展格局中的地位，是疏解城区功能的重要载体，但是新城规划建设规模偏小、功能不夠健全、产业发展不足、基础设施和优质资源相对匮乏的问题依然明显，产城分离、职住分离的局面未能得到根本改观，尚未形成对中心城区的反磁力。

远郊地区城镇化效果还需改善。远郊42个重点镇与其他建制镇和地区办事处之间建设效果差别不大，但建制乡的建设水平明显落后于建制镇，成为小城镇建设的薄弱地区。说明过往冀期于以少数重点镇来“带动”一般乡镇的发展模式收效甚微，也已背离新时期基本公共服务均等化和区域协调发展的方向。此外，很多地区以“土地集约利用”、“产业聚集效应”为由，实施迁村并点，而忽视了乡村的生态功能，扰乱了为农民服务的原有格局，损害了农民的基本权益，破坏了原有的经济、社会、文化等多种关系。即使是那些为本地农民打造的产业和居住聚集区，实际上已经成为外来人口的聚集区，而公共配套的设计却忽略了非本地户籍人口，对包括本地农民在内的常住人口造成诸多不便。这些产业和居住聚集区不断寻求产业的升级，带来了各种与本地关联性不强的制造业和生活性服务业，而一些本适合原住居民就业的产业却趋于衰败，造成了进城农民就业不足的现象。

北京市城镇化问题的解决对策

面对北京市城镇化过程中存在的问题，在国家新型城镇化战略背景下，需要从城市战略定位出发，充分考虑城镇化中多元主体的需求，基于统筹城乡一体发展的视角，从经济、社会、生态等多个维度解决城市建设中的突出矛盾，探索出解决影响城镇化质量和进程问题的根本路径，化解阻碍城市可持续发展的潜在风险。

（一）在制度层面对自主城镇化给予认可

京郊已经实现了自主城镇化的农村地区，不仅发展了适宜当地基础条件的产业，而且留住了一批年轻劳动者，避免了农村的老龄化、空心化和凋敝衰落。这种由农民自发创造出的城镇化模式的变革，符合我国由基层释放改革动力的制度路径。北京市新型城镇化的战略与政策设计，不仅应尊重这一农民充分利用农村资源禀赋特点而探索出的城镇化方式，而且应当因势利导，消除政策制度规制、农村土地利用、农村产业选择等制约自主城镇化进一步发展的各种障碍，为自主城镇化的道路创造更加有利的机遇和条件，让农民造城这样的伟大创造得到肯定，为日后更多具备自主城镇化的地区提供变革动力。破除当前对于自主城镇化的种种禁锢较为根本的方式，就是在法律和规划上对其给予认可，让这种在实践中已经证明是成功了的城镇化模式真正有法可依、有据可循，能够在阳光下有序推进，不再处于违法、违规的灰色地带，从而使自主城镇化之路在制度认可下激发出更多的发展活力，使广大农民能够在有效的制度保障下充分分享集体土地的资本化收益，实现安居乐业的愿望。

（二）抑制土地城镇化的过速扩张

要从城乡统筹角度出发，扭转此前建设用地随经济增长不断扩张的局面，主动适应经济增速放缓、生态空间建设趋强的新趋势，转向土地高效节约集约利用的新常态。可探索实施首都财政政策，降低以土地出让和土地融资抵押为特征的“土地财政”所引发的用地依赖。需从赋予城乡同等的空间权利出发，在已经开展的集体土地改革试点的基础上，更大范围内鼓励符合条件的集体建设用地入市，一定程度上缓解对于城市建设用地的需求，从而降低因过度征地对城市开发秩序造成的扰动。依据资源环境承载力和对人口规模的调控目标，设置城乡建设用地总量规模和开发强度的上限。在现状基础上梳理调整市域内生产、生活、生态空间的比例结构，以降低中心城区和生态涵养区的建设用地指标为手段，控制建设空间，扩大绿色空间，实现建设用地总量的“负增长”。中心城区在旧城改造过程中可适度提高土地容积率，充分挖掘存量建设用地的使用潜力。对各类产业功能区的低效工业用地进行改造，加强集约利用强度，提高土地产出效率。郊区新城和重要城镇组团要加强对集体建设用地的管控，避免土地增长过快和粗放低效利用现象的持续。

（三）提高城鄉治理水平和治理能力

北京市作为国内少数的特大城市要率先实现政府的角色转型，由“发展型政府”向“治理型政府”过渡，在城乡治理水平提升上起到引领作用。应从优化城市治理结构入手，提高治理“大城市病”的效率，促进城市可持续发展。在经济治理方面，要减少各级政府对经济活动的过多干预，充分发挥各类要素主体的能动作用，建设具有中国特色的首都经济；在社会治理和生态治理方面要加大强度，消除城市安全隐患、有效维护治安秩序、创造良好的生态环境，努力建成和谐宜居之都。在做好顶层设计的同时，努力提升城乡基层治理水平和治理能力，实现由经济功能为主的“发展型社区”向以服务功能为主的“服务型社区”转型，夯实城镇化质量的战略基础。“十三五”末，要显著提高城镇化社区治理方式的覆盖程度，中心城区全部乡镇和绝大部分村庄实现治理方式的城市化，外围地区全部村庄完成城镇化社区治理配置，有条件的村庄完成由村式社区治理方式向城镇式社区治理方式转型。

（四）有序推进外来人口和本地农业转移人口市民化

北京市外来人口不仅包括外来农业转移人口，而且还包括其他地区的城镇转移人口。为此，要解决外来人口市民化问题，就要统筹考虑两类群体。可根据城市综合承载能力和发展潜力，确定城市人口基本规模，通过居住证制度所设置的阶梯式落户通道有序推进外来人口市民化并享有城镇基本公共服务。在完善社会保障问题上，应适时、适当降低社会保险费率，扩大包括农民工在内的参保缴费覆盖面，完善社会保险关系转移接续政策，将在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。在改善常住外来人口居住条件问题上，要完善商品房配建保障性住房政策，可采取公共租赁住房、租赁补贴等方式统筹解决，其中可考虑由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房，以增加房源供给。在改善基本医疗卫生条件问题上，应根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，让其免费享受各类公共卫生服务。在保障随迁子女受教育问题上，应通过政府推动让更多的随迁子女接受费用更易承担、办学更正规的公办学校教育，并努力让处于弱势群体的农民工子女平等享有受教育权利。对于外来人口市民化成本问题，可探索建立由北京市、各人口来源省份和中央共同出资的专项资金。

随着城镇化进程的加快，本地农业转移人口市民化的问题也需要同步解决，这是北京市新型城镇化推进中应有的政策安排。在转移就业的农民中有两种类型，一种为已经在城镇就业和居住、但尚未落户的农业转移人口，一种为就地就近转移就业的农民。对于这两类不同的转移就业农民要分类施策。第一类农民已经长期脱离农业、不在农村居住，应按照农业转移人口市民化的要求，享受城镇基本公共服务，并处理好与土地的关系，通过不同类型的土地流转及释出政策，在保障土地权益的基础上，实现转出农民与家庭承包农地和宅基地的分离。第二类农民离农不离土、离农不离乡，这是北京市郊区农民比较普遍的情况。对于这部分农民应通过政策引导，增加他们进入城镇的预期，而对于近期内不具备条件进入城镇的农民，则可通过产业功能区、独立的产业园区、村庄的产业聚集区等形式实现产业集聚，为他们创造就地、就近实现转移就业的条件。对于本地农业转移人口市民化的成本问题，应根据基本公共服务的事权划分，合理确定市、区、乡镇各级政府的财政支出责任，并建立由政府、集体经济组织、农户共同承担的成本分担机制。

（五）提高外围地区分担城市功能的承载能力

重点解决外围地区有承载空间而无承载能力问题，就要在城乡一体化的背景下，从提升新城、重要城镇组团及小城镇等空间节点的基础设施建设标准和实施基本公共服务均等化着手，对土地供应、项目融资等进行一揽子扶持。相对于中心城区已经完善的基础设施而言，未来外围地区的基础设施建设应是突破的重点。应加快建设连接中心城区与市郊的轨道交通，实现对新城、重要城镇组团的轨道交通全覆盖，同时优化各重要空间节点内部的路网结构，打造出城乡一体、互联互通、方便快捷的交通网络。在供水管网、污水管网、电网、燃气管网、互联网等建设上给予支持，对已有建设基础的地区进行提升，对长期以来建设不足的地区补齐短板。针对外围地区优质公共资源与服务设施短缺的问题，应充分发挥政府作为管理者的宏观调控功能，加强市级资源的统筹力度，实现市域范围内资源的再配置。可将部分市属三甲医院、文化体育、高等院校，特别是对决定居住布局产生重要影响的基础教育等公共资源向外围地区转移分散，相关增量资源如建立医院分院、开办高校附属中小学等向外围地区规划布局。

（六）优化城镇化布局和形态

根据各类功能区的自然禀赋、定位和发展目标，实施不同的区域政策，优化城市空间形态。“十三五”期间为破解功能、产业、人口过于集中于中心城区的难题，治理“大城市病”，同时缩小外围地区与中心城区的发展落差，应逐步优化城镇化的空间布局，保持中心城区繁荣的同时，促进外围地区发展，在扩散中实现均衡式协调发展的空间效应。中心城区在疏解非首都功能的战略指引下，要坚持严控增量、改善存量、疏导并重，严格控制人口和产业规模、禁止大型公建项目和大型服务设施的新建与扩建，收紧建设用地指标，实现集约发展。推动功能、产业、人口向外围区域的疏解和优质公共资源在市域空间内均衡布局。其中，首都功能核心区要通过疏解释放出发展空间，持续提升承载的能力和水平，更好地服务于中央需要，同时解决好北京市历史文化名城发展与保护的关系，弘扬古都优秀历史文化。功能拓展区应通过疏解起到“瘦身”的目的，在“瘦身”中挖掘转型升级的空间，实现产业的高精尖化，提升区域的发展水平。

外围地区是未来承载更多功能、产业、人口和保持北京市长远发展的主要后备空间，同时也是有城有乡的典型区域。因此，既要适应郊区化的客观趋势，促进城市资源要素的扩散，也要重点解决好城乡一体化发展问题，在扩张生产空间和生活空间的同时，保护好城市发展所需的生态空间。总体上看，城市发展新区应坚持以新城辐射带动周边地区，以及就地城镇化的模式；生态涵养发展区则宜采取完善城镇化、提升乡村化和保护生态化并进的策略。具体来看，应加快新城与重要城镇功能组团建设，形成一体化组团式发展，与中心城区构成分工关系，在完善配套服务的基础上，构建差别化的产业空间布局，促进产城融合，缓解职住分离现象。其中，通州新城作为聚焦打造的城市副中心理应成为北京市新型城镇化转型进程中具有先行示范作用的区域。同时，应考虑在其他符合条件的新城建设具有不同功能效应的副中心，形成外围地区多副中心格局，优化大都市地区整体空间形态。值得注意的是，新城和重要城镇组团的空间规划要明确“城区”与“城域”的界线，不宜重走重“城区”而削弱“城域”建设的老路，避免城区因过度集聚患上“城市病”。“城区”以外的区域要保护好郊野和农耕景观等生态资源，为城市发展提供绿色屏障。远郊小城镇建设应由重点建设向普遍建设转型，加强配套设施建设，培育一批功能性小城镇，提高分担城市功能的承载力。将中心城区和新城的产业链向小城镇延伸，并适当发展适合本地农业转移人口的产业，进而为外来转移人口和就地城镇化的农民创造就业岗位，把小城镇培育为城市人口离心疏散和乡村人口向心集中的新空间。

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