我国税制改革试点评价及前景思考

曹利

[摘要]在十八届三中全会后，我国新一轮税收制度即将拉开大幕。着重在我国建立起现代的税收制度，围绕着现在的税制的不足，我国税收制度的改革应该着手于几大税收来进行，然后通过这几种税种之间的结合来重新改革我国的税收制度。

[关键词]税制改革；试点；前景方向；评价

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.210

在2015年，我国进入了又一次现代税制改革之年。[1]这次改革的核心目的在于要深化税收制度，并且完善地方税务体系；这次改革的重点主要以我国现有的六大税种及地方税务体系建设这七个方面着手，这些改革方面之间相辅相成，整体布局统一，进一步来实现最终的税制改革。

1 税制改革的评价

第一，本次我国税制改革试点是客观条件下的一种决策手段，一般试点制度都会被领导者采用在改革中，因为既有历史因素，又有现实的基础。[2]从历史角度去看，在我国没有解放的土地革命时期，党中央领导人就曾在井冈山等革命根据地进行了土地改革的试验。在之后的很长时间里一直都是从先试点到再推广的原则政策来制定决策方式，这对我国的建设起到了至关重要的作用，并且已经成为了我党制定政策时一贯遵循的原则。所以在我国当下制定税收政策时也采用了试点的方式，这是领导者遵循成功模式的一次延伸。从我国现在状况来看，税收已经成为国家兴亡的经济命脉之一，我国的税收政策关系着国民经济稳定增长和我国经济健康发展两大重要问题，所以进行税制改革是非常有必要的。我国领导者在制定改革政策之时，要面临着复杂多变的情况，并且常常会受到人力、物力、财力等资源的约束，为了要避免错误的决策造成整体改革的失败，就一定要有选择性地进行局部的试点工程，在试点工程成功基础上再逐步推进。在新中国成立初期1953年的税制改革中出现了物价波动的负面影响，因为这次改革在很大程度上是因为没有充分地分析风险，更加没有采取稳健的采试点方式所致。

第二，税制改革试点有着显著的功效。从总体看，效果显著主要在于以下几点。

其一，试点制度有效地降低了税制改革的风险。[3]假如在试点时侯发现情况不理想，领导者就会马上停止税制改革，这样就会避免了像1953年那次税制改革的情况，从而大大地降低了决策风险。在1959年时，我国财政部提出了国营企业“利税合一”的假设。[4]由于在这次试点中取消了国营企业的税收，而违反了经济规律，使其出现了很多的负面结果，各试点地区大都要求停止实行此次试点改革。我国财政部也根据这些地方反映的情况，决定停止试点改革的计划，并且再次恢复对试点国营企业征收税务。

其二，试点改革可以为重大改革奠定坚实的基础。因为在不断的实践中，试点改革逐渐成为了税制改革推进的有效手段之一，在我国改革开放以后的很多重大税制改革中，都发挥出非常关键的作用。最为典型的就是几次增值税的重大改革。在我国引入增值税制度时期，首先是在上海等地进行小范围试点，后来才不断增加试点，直到1984年的增值税才正式成为我国税制体系中的一个独立的税种。在2004年时，首先是在东北三省进行试点改革，后来才相继扩大到中部的6个省，到了2009年才正式完成转型改革。在营业税改征增值税试点时，首先是2012年在上海试点，后来迅速增加试点范围，到现在试点仍然在进行中。从客观上讲，试点改革制度为我国税制改革做出了重要的貢献。

其三，有效地助力改革目标。在税制改革中，税制试点不但为稳健地推进税制改革发挥积极作用，而且也支持了其他政策目标。例如我国在增值税由“生产型”向“消费型”改革时，为了振兴东北老工业基地，国务院就决定在东北三省等地区开展增值税转型试点。[5]后来为了支持汶川等地灾后重建，又将地震严重地区加入了试点范围。在新疆2010年6月起就开始实施了原油和天然气等资源税改革试点，这样不但推进资源税改革试点，还同时支持西部大开发战略。

2 税制改革试点的前景思考

第一，税制改革开展试点之后，以贯彻落实税收法定原则为背景，仍存在诸多的制度空间以及现实的需求。[6]第一步，对于现实需要问题的探索，是税制改革在未来能否进行试点的一个基础。得出一个相对正确的结论，开展税制改革试点仍存有一定的制度空间，但在具体落实过程的频次将会有所降低。这个结论的依据主要有两点：一是在意见明确的基础上，将税收条例升级到律法的相关工作中时，税种改革将会存在诸多问题，例如情况复杂、涉及面广等问题，针对这些问题进行相关问题解决后，以之前试点出现问题的经验，总结出对相关税收条例修改的方法，然后再将所得到的条例上升到法律层面。这些意味着把税收条例上升到法律层面的过程中，试点还是有一定的可行性和意义的。二是在基本完成试点意见后，大致完成税收法定原则之后，在不违反《立法法》中相关税收法定原则的条款前提下，全国人大及其常委会就可以按照《立法法》第九条中的规定，在明确授权的事项、目的、期限、范围以及被授权机关，[7]在决定实施授权和遵循的相关原则的条件下，可以进行税制改革并将授权国务院或者是地方立法机关进行有效的试点活动。在一切顺利进行后，当税收条例已经上升为税法律层面后，成功后所实行税制改革的试点行为，就是必须经全国人大或其常委会进行审议后方能授权，所以对改革试点的必然性的要求一定会更高，对改革试点的内容将会更严格地限定，总结起来就是上升到税法层面后，整体应用的次数将可能会下降。而从现实需求来看，我们国家想要更快地实现税收现代化，建立适应社会主义市场经济体制税收制度，仍然需要不断地大量地探索和改革。现在社会正处于转型期，税改将会面临诸多复杂多变的情况，应用试点的方式来获取关键的信息、降低革命风险、及时纠错等方面，依然具有无法替代的作用。我们应该充分了解到，在很多发达国家，即便他们已经有较为成熟的经验以及较为先进的决策方法，但在税制改革中也会经常发生很多社会事件，更有甚者引发政治问题。如英国20世纪90年代撒切尔夫人推出的“人头税”，超乎所有决策者的预料，推行改革后竟引起大范围的社会舆论和骚动，最终结果就是首相撒切尔夫人离开了自己的政治生涯。很多西方发达国家没有进行过试点方式的改革，所以也没有错位的试错行为的发生，当上位者做出决策就会进行全面实施导致革命的风险很大。而在我国，基本从未发生过税制改革的风险事件，可以说实行运用试点方式是功不可没。因此，在经过以往经验的积累后，形成了比较成熟的经验的情况下，不应断然地弃用试点方式，而通过将已有经验进行规范和完善的形式，让试点行为再次充分发挥其稳扎稳打的改革作用，从而促进税制改革的稳步前行。

第二，通过试点方式让其在各个地方的税制改革中发挥起积极和稳健的作用，用以完善地方税改体制，才是税制改革未来的重点的发展方向。我国地域辽阔，各地方情况大不相同，更应该采取因地制宜的方式，这样才能推进繁杂的地方税制改革，这些都绝非易事。如果具有差异化的试点方式得到鼓励，那么在获取地方上决策部门的相关信息以及接触当地民众的思想等方面有着明显的优势，这也一定会有助于改革，使其更加符合地方实际情况，更能够降低革命的风险以及不必要的浪费。像房地产税改革，情况非常复杂并且牵涉利益特别广，而各个地方的房地产市场发展并不一样，房产税改革在全国推开存在的风险是很大的。因此，最早在2003年第一次模拟评税试点在北京市经济技术开发区进行开展，经过多次试点的实践，为房地产税改革总结了非常多有利用价值的经验。当今房地产税改革由全国人大及其常委会进行主导。将来能否继续扩大房产税改革试点。客观上讲，房地产税改革所面对的困难的复杂局面，不会因决策部门的改变而减轻。想要制定出适用全国的房地产税法，由于地方差异性，风险依然很高。在这种情况下，由立法部门来主导，适当适时地扩大试点，实施符合各个地方多样化的试点，总结经验后，将有代表性的试点经验加以甄选，从而取得一个可复制、可推广的税制模式，不失为一个合理的办法。

第三，试点方式要求在地方进行的税制改革需要在中央的统筹规划下进行，遵循法律法规的程序进行。考虑以往经验，地方税制改革的试点应由省级人大主持开展比较合适。试点进行的程序设置由几方面组成：一是由全国人大及其常委会确定需要进行的税制改革试点的范围和内容，并搭配相关激励和补偿的措施，鼓励各个地方主动向上级提出试点的申请。二是地方的相关部门可以主动向所属省级地方人大及其常委会提出试点的请求，由省级人大及其常委会讨论及审议其可行性，然后向全国人大及其常委会提出申请。三是全国人大及其常委会对地方申请试点行为进行审核，通过考虑选点的代表性和科学性，决定是否予以批准。而一但审核得到批准后，由全国人大及其常委会授权省级地方人大及其常委会进行试点，授权内容必须符合《立法法》的要求。四是省级人大及其常委会来制定试点在地方的法规，由各地方政府部门负责配合实施，并报全国人大常委会报备。

3 结 论

总而言之，在全国范围内的税法改革大局之中，税法自身体制的改革已经不仅是财税部门的单独革命，税务问题也不仅是一个国家的经济问题，同时它涉及文化、政治以及社会的各个方面。税法改革能否成功，很重要的因素在于所采取的方式方法是否设置得合理，是否符合社会大众的利益。经过试点实践，如何在采用试点达成税制改革的成功，是值得思考和研究的方向。税务机关需要社会各个阶层通力合作，合力推行税制改革的试点方式，最终实现社会主义经济的可持续发展和社会公平价值。

参考文献：

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[3]夏杰长，管永昊.现代服务业营业税改征增值税试点意义及其配套措施[J].中国流通经济，2016，3（2）：32-34.

[4]吴斌.“营改增”试点要兼顾地方税源的稳定[J].中国社会科学报，2014，8（1）：67-70.

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