简论我国公众参与制度的不足与完善

张天杨

[摘要]2016年8月6日左右，在连云港发生了一起大规模的聚集事件，其原因竟是为了反对一场尚未形成方案的核废料建设规划。文章旨在对本次事件进行分析，来探讨我国城市规划建设中出现的关于公众参与的问题，对现存的公众参与制度的不足与建议提出一点看法。

[关键词]连云港反核事件；公众参与制度；建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.146

1 引 言

近年来，随着社会经济发展的需要，各种高污染的工业设施在全国范围内兴起，而这一大批的设施在城市规划中就不可避免地会受到邻避效应[ZW（]邻避效应（Not-In-My-Back-yard，NIMBY），这一现象广泛存在于核电厂、垃圾燃烧站、工业区等领域，产生的效用为广大地区的公众共享，从而引发当地居民反对。[ZW）]影响。然而发达国家的经验表明，随着社会经济的发展，建设用地越来越紧张，受用地、资金、设施等条件的限制，邻避设施融入居住区等建设用地不可避免，咨询性参与往往会将邻避设施选址推入“踢皮球”陷阱，不同利益团体之间的矛盾亦难以调和。[1]

此次事件就是由于邻避设施的建设计划过程中与公众的参与度不够，加之部分媒体不实报道与政府反应迟缓等各方面原因，使得公众对该项目有所误会所致。连云港事件为我们带来了一个新的视角，以往公众事后才了解政府的建设规划，为了发泄不满而通过游行集会来迫使政府改变规划，但本次却是提前预知尚未形成的规划而产生的集会。从以往的延后了解到此次提前的舆论误读，都反映出了我国公众参与问题仍有极大的漏洞。

2 连云港反核事件

2.1 事件概述

事件源头来自7月26日，国防科工局副局长王毅韧在中核副总杨长利的陪同下赴连云港调研中法合作核循环项目拟选厂址。这一新闻后经中核集团推广，并由其他一些网站与子公司转载。但中国核网揣测该项目将落户连云港并进行发布，之后中国核能自媒体则是加上更具引导性的标题，又将原标题的“中法合作核循环项目”变为“核废料后处理大厂”后发布。之后文章迅速在网络与社交媒体上传播，从而成为连云港大规模反核废料集会的源头。8月6日傍晚，连云港大批市民开始聚集于市中心，公开反对核废料后处理厂落户连云港，并将此事发展为群体聚集事件。然而事实上，核循环项目由于金额、技术等各种原因持续十年仍未谈妥，选址、调研考察、审批等各项具体工作更是耗时日渐，所以此次事件可谓是空穴来风。然而，事件發生后中核集团下属具体负责的单位发布的声明中仅谈利益而并未直面当地居民的疑惑，并且有相关媒体试图用科普核废料处置场的无害来说服民众，此种方式难以平民愤。直至8月7日连云港市政府召开新闻发布会才澄清该项目尚未确定的事实，事件才最终得以结束。[ZW（]整理自搜狐新闻，“连云港‘反核废料事件始末”。[ZW）]

2.2 事件简评

此次事件的发生是由于公众对于该项目的了解不够，加之部分企业误导舆论，导致公众对政府的误解并引发此次集会。误解包括两方面：一方面是对该项目的进展不了解，前期选址工作是否会最终成为确定的项目还需要很长时间的进一步考证，而在民众中间却已经引起轩然大波；另一方面是对该项目本身不了解，民众对于该项目即乏燃料处理厂认为是核废料垃圾场，会接受核废料永久性破坏环境，甚至担心会产生放射性污染、核废料爆炸等问题。

由此可见，部分企业的误导是其次，公众对于项目的盲目才是引发问题的根本原因，而其本质就在于公众与当地政府就这一项目缺乏一个及时有效的沟通与了解，也正是因为公众的参与度不够、缺乏信息才会造成此次事件的发生。

3 简述我国公众参与现状

3.1 简述公众参与

制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。[2]

笔者个人认为，公众参与制度最主要的是指决策者与受其影响的利害相关人之间通过一种渠道从而达成一种利益上双向互补的共识，核心在于处于弱势的利害关系人要对该决策加以反馈，即提出看法与意见，否则便会出现行政权妨碍或是单纯的妥协的局面。而这个渠道本身就是公众参与制度。

3.2 发展的背景

我国公众参与制度得以发展的背景主要有两大方面：其一，在于国家法治化进程的提高与政治民主化的进一步发展，使得公众参与公共决策成为必然结果；其二，是由于社会经济的发展伴随着环境污染加重，以雾霾现象为代表的一系列污染现象严重威胁人的生命健康，这也是环境领域成为公众参与主阵地的重要原因。

3.3 立法情况

首先来看制度的基本体现：我国的《立法法》首次确立了公民在立法过程中的参与制度，但它对公民参与立法过程仍然缺乏程序性规定，尤其是对数量大、与公民切身利益关系密切的地方性法规和规章在制定过程中的立法听证制度未作规定，从而使公众参与城市规划立法成为一件十分困难的事情。[3]

其次作为公众参与的主阵地，即环境法领域中：2002年我国制定的《环境影响评价法》首次规定了公众参与条款。在2003年《行政许可法》也专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度。新《环境保护法》除了第5条明确环境保护的公众参与原则外，更是新设立了“信息公开与公众参与”专章。[4]但尽管如此，仍然存在例如环境单行法内容单一，且公众参与的对象多为环境破坏后的参与，缺乏未雨绸缪的决策，参与机智单一等问题。

就城市规划方面，2008年的《城乡规划法》确立公众知情权，而新《城市规划编制办法》加强了公众参与的内容，具体采取公示、征询等方式。但公众参与的程序如何，公众意见对于政府最终决策影响如何，仍没有法律保障。

3.4 我国公众参与制度现状

谢里·安斯坦（Sherry Arnstein）在1969年发表论文《市民参与的阶梯》中，提出公众参与的八阶梯理论，如下表。[ZW（]转引自.侯璐璐，刘云刚：“公共设施选址的邻避效应及其公众参与模式研究——以广州市番禺区垃圾焚烧厂选址事件为例”，载《城市规划学刊》2014年第5期，引用文中作者所引用的表格模式。

根据谢里·安斯坦的理论，就我国现阶段立法而言，还停留在多为咨询、告知等象征性参与阶段。从法律角度上而言，公众参与程度仍然处于较为被动的局面，这种简单的参与模式已经无法满足社会民主化与经济发展的需要。从此次连云港反核事件中就可以看出，政府对于城市规划尤其是邻避设施的建设项目，以往并没有做到充分落实公众参与的情况。因而面对政府将要建设所谓的“核废料处理厂”后，群情激愤，采取聚集的极端措施来抵制此次项目。倘若政府对于规划工作可以落实公众参与权，将项目有关信息及时、有效、全面地向公众传达，广泛地征求公众意见，就不会产生此类事件，并且也会有效地调动公众积极性。

4 公众参与制度的不足与建议

4.1 现阶段存在的问题

第一，明确建立公众参与制度：虽然在《立法法》中有所体现，但是作为民主政治的集中表现之一，应该在纳入宪法第2章“公民的基本权利和义务”的体系中。通过宪法的保障来将其纳入部门法中并加以细化成为可能，这是公众参与作为一种制度确立的必要前提。

第二，严格确立公众参与实施的程序：现阶段对于公众参与的立法虽然已经建立起例如政务公开制度、专家咨询制度、公示听证制度等，但是对于上述制度的程序性工作仍不完善，听证会等制度是以任意性条款，即“可以”而非“应当”的强制性条款而存在。任意性条款的设定，就给了地方政府选择的余地，在盲目提高效率的情况下将忽视公众参与工作。

第三，缺乏有效的机构来保障公众参与：在环境法领域虽然有环保NGO组织针对环境污染事件进行跟踪分析与建议，公众可以借助这一组织来发挥自己的力量。但是其他的领域仍没有机构能保障公众参与，例如此次连云港反核事件，居民自发的上街聚集到最后解散，都是通过网络环境的无秩序的临时性举动，从始至终没有民间的组织机构可以为其答疑解惑或是維权，只能通过官方的媒体或是政府为时已晚地来最终阐明。

4.2 提出的有关建议

第一，公众参与制度化建设：对于立法已经确定的公众知情权，听证公示制度要得到彻底的贯彻和实施。当务之急仍然是规范公众参与的程序，建立全过程参与机制，让公众可以在各个阶段充分行使自己的参与权。

第二，公众参与的完善工作：正如《马丘比丘宪章》中所言：“城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民及公众和政治领导人之间系统地、不断地互相协作配合的基础上。”公众参与需要居民大众的参与，拥有专业知识的专家、学者可以为公众与政府提供科学性的参考意见，政府领导人也应综合考虑民众和专家的想法来完善项目设计规划，并交由利害关系人来参考。

第三，建立起公众参与的常设平台机构：可以参考我国在环境领域构建环保NGO组织的经验，通过建设公办、民办等各种模式来建立起能够代表公众权利的常设机构，针对政府的项目提出自己的参考意见，并为公众提供相关信息去实质上实现公众参与。

参考文献：

[1]郑卫.我国邻避设施规划公众参与困境研究——以北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划为例[J].城市规划，2013，37（8）.

[2]蔡定剑.公众参与 风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009：5.

[3]郭建，孙慧莲.城市规划中公共参与的法学思考[J].城市规划，2004（1）.

[4]汪劲.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2014：116.