城市的未来

聂日明

上海金融与法律研究院研究员

城市的未来

聂日明

上海金融与法律研究院研究员

要么成为低密度无污染的地区，要么成为高密度、有能力治理污染的地区

2017年初，北方冬天空气污染加剧。但要治理空气污染应该是先搞清楚谁在污染，然后消灭污染，以此达到目标。以京津冀地区为例，按目前的信息，北京的污染成因复杂，包括机动车尾气、建筑扬尘、外地输入的散煤燃烧、工业排放污染等。政府治理空气质量的思路也从此入手，关停重污染的工业企业、对机动车限行限牌。据环保部部长陈吉宁的公开演讲以及各地空气污染分时数据，近几年空气质量在改善，只是京沈等地的冬天，空气质量仍很不乐观。

为何冬天的空气质量会恶化？新能源专家张弢认为每年需要有大量的项目施工保证GDP增速，再加上冬季供暖等因素，使得冬季空气污染指数加剧。这种判断也表明，短期内突击治理空气污染更多是零和博弈，要蓝天，城市里的取暖成本就要上涨，重排放的机动车就要被限制，在温暖和蓝天的取舍上，沈阳这样的城市很容易就会选择温暖。

更麻烦的是外部输入的污染，河北周边钢铁业排放与农村散煤燃烧按照现在的一些分析当是北京城市污染物的重要输入源。但对于河北钢铁业的资本、产业工人和农民来说，高污染排放可能是更经济的行为，他们没有能力治理污染（高成本的脱硫设备、集中供暖以及秸秆的无害化处理），也承担不起成本。于是，环保部门面临直接的理由就是：如何解决当地的吃饭问题（就业机会与低生活成本）？

空气污染的治理困境并不独有，土壤污染治理也有同样的问题。中国土壤水土流失、盐渍化、酸化等问题突出，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，已经威胁到中国的粮食、食品以及饮用水安全等问题。

据国土部的报告，全国无重金属污染的耕地主要分布在两类地区：第一，经济发达区域如苏浙沪和东北的重要城市群附近，这些地区虽然工业集中，但其技术水平和地方政府能控制污染排放；第二，经济不发达地方，如青藏地区，工业少，污水少。污染的大户大多集中在经济中等发达且有重污染企业的省份。换言之，土壤污染和经济发展水平呈现明显的倒U型的库兹涅茨曲线。

不管是空气污染，还是土壤污染，其污染的源头不在于落后地区发展工业，而在于他们的工业还不够集聚、发展水平不够高。治理空气质量与土壤的正确思路应该放弃经济均衡发展，允许非农劳动力、工业企业向经济发达地区集聚。

问题是区域均衡发展主导了地区竞争格局。均衡发展要求限制京沪等特大城市的规模，保障中小城市的发展，北京的人口、企业要向河北等地疏解。但河北的人均GDP与人均收入水平远远低于北京，污染和经济发展水平阶段正处于库兹涅茨的U型曲线的左半段，输入的人口与经济主体只会造成更多的污染源，这造就了大量中等发展水平的地区，不得不陷入“要发展，还是要蓝天”的困境。

这些新增的污染并不独独污染本地，北京将经济功能与外来人口向河北疏解的同时，河北向北京输入的污染也要增强。湖南等地的土壤污染虽是本地污染，但也通过镉超标的“镉米”向广东等发达地区输入。要终结这一困境，还得回到城市化的正途，按照经济与人口集聚的趋势来布局经济。

对于不发达地区来说，这些地区很少工业和非农劳动力，留下的农民因为人均占有资源的上升而提高收入。在经济发达地区，高度集聚的人口和经济也有能力去承担防治污染带来的成本。对于污染最严重的处于倒U型底部的地区来说，它们的未来是，要么成为低密度无污染的地区，要么成为高密度、有能力治理污染的地区，消除污染的基础。

(责任编辑：孙一元)