绿色发展理念下旅游扶贫的新进路——以广东清远连阳地区为例

翁 毅， 范冬萍

绿色发展理念下旅游扶贫的新进路
——以广东清远连阳地区为例

翁 毅， 范冬萍

关于旅游扶贫政策的实施准则及适用情境，即旅游扶贫社会效应的研究较为缺乏。以广东清远连阳地区为例，重新审视旅游扶贫与新农村建设之间的辩证关系，发现因受益主体不同，旅游扶贫有着与新农村建设迥异的政策指向。从美学意义、路径选择和社会功能层面，探讨旅游扶贫“内容与形式之争”“从规模到结构之变”及“从外在到内生的诠释”的现实困境及成因，可见旅游扶贫是新农村建设的高级阶段，属于高阶活力系统，旅游扶贫与新农村建设在政策续接上呈递补关系。旅游扶贫的绿色发展之路在于通过让最少受惠者最大受益、实现自我调适的社会功能和形成“在地化”旅游的城乡协同治理结构，最终建立人与自然的良性关系、实现社会共同进步的总体目标。

旅游扶贫 绿色发展理念 新农村建设 问题意识 文化治理

一、问题的提出

随着中国贫困地区规模化投资集聚效应[1,2]的逐渐显现，关注旅游扶贫及其综合效应的研究成为转型期中小城镇社会治理的热点问题之一。关于旅游扶贫政策正外部性的研究主要体现为乡村风貌改变，其中包括观念和意识方面等[3,4]非经济的社会效应，这也使得乡村的社会治理价值被重新认识。也有部分学者由旅游资源开发的“第二次海啸”、区域产业经济的“资源诅咒”困局等资源环境问题[5,6]关注到旅游扶贫政策的社会影响，益贫回报率成为旅游扶贫绩效的争辩焦点。而这种益贫回报率是否涵盖全局且可持续，是考量旅游扶贫政策科学性的关键。

目前，对于因贫施策科学性的分析，即专门针对旅游扶贫政策实施准则及适用条件的系统性研究较少。尽管旅游扶贫被视为新农村建设过程中较高级别的阶段，但鉴于两个建设阶段的延续性、互补性甚至替代性等特征，提出政策实施理论依据的研究未见论及。旅游扶贫和新农村建设在政策制定主旨及其社会意义上的分野使得两类政策体系在适用范围和实施准则上截然不同。一方面，在政策制定主旨上，旅游扶贫政策强调“穷人”的受益指向；新农村建设政策则要求在“新型”的农村建构上获得突破。二者在立足点和关照面上有着明显不同。另一方面，旅游扶贫政策绩效因注重益贫效果而更具社会意蕴。旅游扶贫不仅着眼于当代贫困人口的生计和发展问题，还关注包括贫困地区在内的人类整体的生存环境和生存健康。旅游扶贫旨在通过旅游发展获得最优的益贫回报率，实现人与自然的协调发展。面向未来的绿色发展理念成为贫困地区克服当前资源环境约束、实现旅游扶贫的重要理论依据之一。

鉴于此，本文基于清远连阳地区的案例研究，探讨新农村建设背景下的旅游扶贫困境及其绿色发展之路，为旅游扶贫政策制定提供重要的理论依据和实证参照。连阳地区包括连州市、连山县、连南县和阳山县，是国家级扶贫改革试验区和国家重点生态功能区*数据来源于《清远统计年鉴》(2012年)和《连州市城镇发展总体规划2015—2030(评审稿)》。下文中引自上述材料的相关资料及统计数据不作标注。，也是广东重要的瑶、壮民族文化旅游目的地。本文通过剖析旅游扶贫与新农村建设在政策指引上的区别，提出旅游扶贫的文化治理逻辑及制度安排。

二、旅游扶贫困境的形成及其影响因素

旅游扶贫的重点是贫困群体的旅游益贫机制[7]，关注的是农村最少受惠者，新农村建设着眼于宏观意义上的“农民”，二者属于局部与整体的关系。两类政策的实施主体有着本质不同，二者的续接性问题是本文探讨的重点。从美学意义、路径选择和社会功能层面剖析当下旅游扶贫“内容与形式”“规模与结构”及“外在与内生”困境的成因，有助于厘清旅游扶贫与新农村建设的治理逻辑差异，提高旅游扶贫精准性。

(一)关于旅游扶贫的美学意义：“内容”与“形式”之争

由于旅游体验的实现、旅游境界的获得均与乡村社会的美学价值紧密联系在一起，因此在美学意义上[8]，新农村建设与旅游扶贫有着诸多相近之处，也构成两类政策续接产生混淆的主因。源于益贫效果的现实诉求，旅游扶贫政策情境要求鲜明的问题意识及指向性，而事实上，旅游扶贫延续了新农村建设“重整体、轻局部”的治理逻辑。1980年和2010年连阳地区土地利用变化数据表明，经过新农村建设和旅游扶贫，连阳林业生态大有改观，主要体现在山区林地面积大幅增加，特别是喀斯特山区疏林已形成郁闭度较高的有林地；城镇的森林覆盖率大幅上升，其中连阳地区的经济文化中心连州市的森林覆盖率增至69.9%。但从城镇局域上看，连州城区的绿化率仅有5.66%(城区的标准绿化率为10%)，广场绿地和公园绿地仅有城镇建设用地总量的1.28%和4.38%。再从区域层面上看，连阳地区山区喀斯特石漠化与生态化治理呈同步增长趋势。[9]可见，新农村建设过程中旅游扶贫受“重形式、轻内容”制度路径依赖的约束。也就是着眼于审美客体的形态，对于审美主体的意图关注不够。

“形式”与“内容”之争映射出更新旅游扶贫理念及其治理模式的内在要求，不宜沿用新农村建设原有的政策体系和治理逻辑。连阳地区通常被认为是广东两个连片分布典型的喀斯特山区之一。[10]25从区域整体性和系统性分析，整个地形区和四个县市的山地地形在外围上形成闭合空间，交通进入性差。地理上的“贫困陷阱”是导致连阳地区长期贫穷落后的重要原因之一，因此，新修道路被当成新农村建设的首要目标。而改善区域通达性的硬环境治理同样成为当下旅游扶贫的重点之一。连阳地区对于“旅游强县、生态立县”的治理目标早在2005年已达成共识，但在2016年重点项目建设方案*数据来源于连阳地区政府政务公开网网站。下文中涉及此网站的相关资料及统计数据不作标注。中，旅游所涉项目得到的支持力度远远低于交通设施建设。同时，在度假小镇和旅游地产的兴建过程中，因缺少相应的技术规范和生态约束，特别是绿化率、建筑密度及限高等建设指标，可能引发旅游环境负效应，形成旅游“飞地”、加深社会矛盾。

扶贫理念也会作用于旅游益贫机制及益贫成效。从区域分异角度分析，连阳地区旅游扶贫的“内容”千差万别，只有建立一个统一的、非经济的社会价值取向，才能让包括最少受惠者在内的所有人受益。连阳地区贫困化的发生机理、演化特征及分布规律呈现出明显的区域分异。连山属于花岗岩山区[10]39，其山区资源和土壤肥力优于喀斯特石山；连州和阳山都有埋藏型喀斯特，但连州峰林喀斯特化程度不高，具有“半喀斯特化”的特点，阳山呈现一定的喀斯特山水组合特征；连南岭谷交错，形成峰丛洼地广泛发育的喀斯特地貌特色。概言之，石漠化是连阳地区重要的致贫因素之一。无论是新农村建设、旅游扶贫等城镇化建设，抑或是极端气候事件，都可能会在一定程度上加速石漠化的进程。

综上可知，旅游扶贫要求一种全新的治理理念作为实施依据。传统意义上以“经济理性”为社会价值取向的利己主义行为不宜沿用于旅游扶贫。一方面，从旅游扶贫与新农村建设的续接关系来看，旅游扶贫注重微观效应、重视“各个突破”，是一种基于因贫施策的问题意识和倒逼机制的全新社会文化治理方式。新农村以具备一定的基础条件为建设起点，尽管“生产、生活和生态”的三位一体建设工程同样根植于当地独特的自然、文化生态，但“以点带面”使其政策更强调整体的示范意义。旅游扶贫与新农村建设的辩证关系是，新农村建设由硬环境“物质化”建设开始，并以旅游扶贫塑造“人的新农村”和乡土社会价值为终结。另一方面，从旅游益贫成效的内在要求上看，旅游扶贫政策必须在原生环境和致贫因子上进行系统性追溯和考量。绿色发展理念，即生态文明的观念及其所形成的社会规范[11,12]，是旅游扶贫的治理基础。旅游扶贫战略的实施要求以价值观的普及为先导，形成旅游生产者的低碳经济意识，培育旅游者节约资源、保护环境的绿色旅游价值观，并且促进旅游扶贫相关利益主体领悟绿色旅游扶贫的真正内涵和价值理念。绿色旅游扶贫不仅是面向游客和生产者的责任共同体，是源于“生态”与“低碳”的有机结合，更是在持续改善民生的同时，实现了自然与社会的负外部效应均为零的命运共同体。

(二)关于旅游扶贫的路径选择：从“规模”到“结构”之变

随着外来资本注入乡村经济体系，旅游扶贫的政府主导模式向市场化的“开发商投资扶贫模式”转变[1]，形成政府、市场和社区之间的博弈，进而模糊了贫困地区旅游发展的政策导向。尤其是明确政府部门在旅游扶贫产业体系中的制度供给差异，在很大程度上影响着益贫成效及市场活力。

在旅游扶贫的路径选择上，如何解决旅游产业结构性矛盾成为益贫机制关注的重点。由于旅游扶贫与新农村建设的政策续接尚未明晰，旅游扶贫产业的系统性构建常常成为地方政策体系的“软肋”。尽管连阳地区整合农村、建设、国土、水利等多个部门的资金和项目，构建了点(省旅游扶贫项目支持的景区)线(绿道规划的风景道)面(新农村建设的示范片)*引自广东省城乡规划设计研究院“省级新农村示范片系列规划”汇报稿《探索新常态下广东特色社会主义新农村建设新模式2015》。的“示范复制”脱贫模式，但此时极化作用下的企业资本规模化成了主要的市场行为，规模化的治贫格局对于强化局域、微观的贫困个体收益甚微。可从连山旅游发展管窥“规模化”旅游扶贫的实施绩效。1999年连山以大旭山(野蕉谷)瀑布群为旅游发展开端，2003年大旭山瀑布项目已被列入省35个旅游扶贫项目中，2014年大旭山主题瀑布群旅游区也获批。然而大旭山所在的村镇仍是连山贫困人口较为集中的区域之一。又因连山夏、秋两季的出游高峰也是山洪的高发季节，“规模化”旅游扶贫无法带来可观的经济回报。

从整体上看，基础相对较好的区域被视为旅游扶贫项目的首选之地。但在这个过程中，旅游扶贫政策未把“在地生态”作为旅游产业环节设计依据，也未将所形成的产业链上升为强制性亚类，融合于农村产业体系。因此，地方的旅游特色只能拘泥于“量”上的变化、难以在“质”上获得突破，并发展成为控制贫困乡村风貌的一种重要手段。可见，在产业协同过程中，贫困地区的各级政府必须承担导引和监督作用，为产业发展的“秩序”形成提供制度安排。例如，根据国家《旅游饭店节能减排指引(LB/T 018-2011)》，对面积超过三万平方米的中、高档酒店提出制定减排计划和实施方案的指令性要求。依照连阳地区旅游饭店的建设现状，仅有六家四星级酒店需要完成强制性减排任务。*引自北京巅峰智业旅游文化创意股份有限公司编制的《连阳地区旅游发展总体规划2015—2030(评审稿)》。但是，结合喀斯特山区的局域地貌和气候条件，连阳地区政府部门有必要针对旅游产业配置需求预设更为合理的减碳节能目标。只有突出旅游益贫机制的差异性，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，更好地为构建绿色社会服务。

总之，从旅游实践上看，“无吸引便无旅游”。旅游扶贫形成的“特色”是否具有竞争力，形成的旅游产业体系是否能持续推动农村经济发展，主要取决于“在地生态”与旅游产业体系的协同程度，也就是旅游扶贫的“结构之变”重于且先于“规模之变”。这种对于扶贫政策精准供给的要求，与新农村建设强调宏观上的“规模化”路径是相悖的。具体而言，规模化经营着眼于提高产业效率、形成“扩散效应”，而“规模”与“结构”之变涉及旅游扶贫地区自然系统与经济系统有序协作的问题。正是因为旅游扶贫政策的“在地化”，我们才能因地制宜地选择与地区经济特征相匹配的外来资本类型，提高经济增长的质量，获得最优的益贫绩效。

(三)关于旅游扶贫的社会功能：从“外在”向“内生”的诠释

旅游扶贫不仅是贫困群体生计方式变迁的过程，还更多地承载了改善民生、增进公平的社会内涵。目前，连阳地区旅游扶贫政策以最优税收(补贴)和工作化福利最为常见。例如，以“旅游厕所”带动农村公共卫生环境治理，包括污水处理、垃圾分类和供水安全等。

然而，以福利主义目标为主的旅游优惠扶持政策对于促进收入结构和成本结构在经济增长上协同作用相当“乏力”。连州2010年提出依托“长寿之乡”塑造养生旅游文化，2015年颁布《连州市“千村百花”景观工程奖补方案》《连州市鼓励发展“农家乐”实施方案》《连州市奖励组织来连州过夜游旅行社实施方案》及《连州市鼓励开展乡村休闲度假游实施方案》等加大景观投入的旅游工作方案。但因缺少养生旅游产品作为优化收入结构的政策指引，特别是可激活连州民宿业的过夜型旅游项目，难以培育相应的养生旅游客源市场。同时，养生旅游相关非福利政策缺位，也导致当地村民旅游从业意愿低。

再从生活水平的改善现状反观连阳减贫动力的不足。2012年连阳自建房率已接近100%，人均居住面积约为30 m2，但是社区医疗服务供给数量难以满足本地居民基本需求，连州医疗卫生用地人均仅0.41 m2，每千人医生数只有0.9人(小康水平是不小于2.8人)。公共医疗服务成为连阳“配备”旅游扶贫项目的“短板”，发展养生特色的旅游产品也是“空中楼阁”。因此，政府要获得最大的旅游减贫效率，必须选择与地区教育、健康等能力分布相匹配的旅游公共投资类型，在新增长理论框架下研究政府公共支出类型选择与私人能力投资匹配机制。例如，降低农民旅游从业障碍和成本、有效开展旅游从业教育推广计划、旅游公共投资向低收入者的重新配置等。只有政府建立的益贫机制与农村民生需求实现协同，才能激发贫困群体参与建构旅游产业的热情和创造性，增强贫困群体获得感和自信心。

由上可见，从资源开发到旅游经历的逻辑关系还存在着一个二度审美构成，即除了展现旅游资源的景观美之外，还有生命美的诠释，其来源是人的美感冲动和情感创造。从这个意义上看，旅游扶贫不仅应具有美的形式，更须注重美的内容。旅游扶贫不只是对文化形式的系统治理，更是对文化关系的全新建构，是融合审美主体与审美对象的心灵共鸣过程。也就是通过“知力”或意志的作用与审美主体浑然一体，制造“理性美”，达到“无我之境”。这也印证了旅游文化是文化求同和文化求异辩证统一过程的内在规律。因此，从功能系统的角度可以认为旅游扶贫具有感性直观和理性直观的双重品格，属于高阶活力系统，而新农村建设只具有感性直观这一种品格，是一阶活力系统。

综上所述，旅游扶贫是通过“规划”与“旅游”发展相关的生产关系和社会空间重构旅游文化体系并消除贫困、增进福祉的一种进路，绿色旅游扶贫的实质则在于建立一种互动的、积极的、全新的旅游文化关系。这主要有两方面原因。一方面，乡村文化，特别是乡村的公共文化在城镇化过程中基本消失。历史上，连阳地区传统的农耕文明建立了村民自组织交往的文化模式，由“祭田”(或称“学田”)、乡俗(如“尝新节”)等文化环节建构乡村社会关系，然而工业化生产或城镇化进程使得农村乡土记忆出现断层。另一方面，旅游扶贫及新农村建设要求构建新的、与之适应的乡村公共文化。连阳地区涵盖了广东最为集中的排瑶及过山瑶等山地民族。基于多样性山地环境和独特而丰富的空间认知形成了山地民族独特的原始宗教，应保留公共文化空间，尊重、保护民族文化。因此，将旅游文化治理视为旅游扶贫的核心，不仅映射了减贫过程中乡村生态与旅游实践融汇的复杂文化现象，同时体现了旅游扶贫利益相关者之间的非线性文化关系。旅游扶贫实质上是城乡自然、人文生态差异协同的文化地理过程，实施的关键在于贫困区域的旅游文化治理转向。

三、对策与建议

旅游扶贫着眼于新农村建设或乡村社会治理的非效率问题，是一种在整体主义关照下人与自然和谐发展的现代化建设新格局。基于绿色理念的旅游扶贫既需要政策导向、观念更新，更需要社会集体行动和个人自我参与，这也体现了认识范式上的一场全面变革。推进绿色旅游扶贫战略，要从总体目标、治理结构和社会功能三个方面寻找出路，具体构建思路如下：

第一，旅游扶贫在总体目标上是要获得最大的益贫回报率，即让社会最少受惠者最大受益，最终建立人与自然的良性关系，实现社会共同进步。旅游扶贫立足于区域、代内及代际的分配正义问题，是新农村建设过程的高级阶段，二者在政策续接上呈递补关系。与新农村建设初级阶段不同，绿色发展理念在旅游扶贫中体现为人与人之间、人与自然之间的“我-他”关系向“我-你”关系的转变，是需要平等对待、休戚与共的第二者。

绿色发展理念的倡导对于推进粤东西北等山区旅游扶贫政策的实施具有很强的针对性和时效性。发展旅游不仅是对山区乡村旅游文化景观体系的重建，而且是对当地农村社会关系的全面革新。具有特定问题意识的旅游扶贫，不宜沿用“规模导向”的旅游产业政策。只有因地制宜的“精准”供给旅游扶贫政策才能协调结构性产业矛盾、彰显地方性文化。这也就要求，在旅游扶贫实施之前首先确立绿色发展理念作为制定旅游扶贫政策的目标指引，进而建立旅游扶贫的社会影响与特定的具体问题之间的“精准”关联。

第二，旅游扶贫旨在形成跨地方、全局性和开放的城乡协同治理结构。旅游扶贫是城乡基于供需关系缔结为命运共同体的中介，肩负着形成“在地化”生态安全格局和实现城乡差异协同的重要使命。“在地化”是贫困乡村与发达城市实现差异协同的“序参量”。只有解决贫困地区旅游产业体系中的结构性矛盾，才能提出科学合理的旅游扶贫政策。

旅游扶贫是绿色发展理念指导下的“在地化旅游”，对于发挥粤东西北等贫困山区的特色自然、文化生态优势，具有特殊的现实意义。在这一建构过程中，各级政府必须重视以“自上而下”的绿色发展理念全面驱动，这样广大农村居民才能形成旅游扶贫全局意义上的建设主体。同时，还要“叠置”在山区农村“自下而上”的需求上精准拉动，并让贫困村民与城市居民同等地享受中国改革的红利。选定适宜的旅游投资匹配机制，以旅游公共服务均等化助推贫困地区社会治理的全面改革，激发贫困村民脱贫致富的持续动力。

第三，旅游扶贫发挥着让贫困群体借助发展旅游再度创新，并实现自我调适的社会功能。“就地”提高贫困群体的参与热情成为旅游扶贫获得最大益贫回报率的难点之一。只有通过有效减少贫困地区在观念和体制等方面的障碍性因素，尤其是贫困村民信心、旅游从业能力的获得，才能重塑他们的自豪感和幸福感。这需要把贫困村民纳入城镇旅游公共服务和旅游公共福利体系改革之中，才能制定出适宜的自然与文化生态的旅游用地政策和农村养老方案。同时，加快培育文明、规范的新型旅游从业人员是旅游扶贫政策供给的核心内容。一方面，根据区域旅游产业结构性经济政策的需求，提供相应的就业技术培训机会。浙江发展特色民宿的成功经验表明，就业培训有利于在较短时间内转变贫困群体的就业观念和服务意识。另一方面，尽快取消劳动力市场上对于他们的各种限制和歧视性政策，尽力解决区域内公共服务非均等化问题，全面培育其经济、文化和政治适应能力。

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【责任编辑：于尚艳；实习编辑：杨孟葳】

中宣部文化名家暨“四个一批”人才工程项目；广东省高等学校珠江学者岗位计划资助项目

2016-10-26

F592.7

A

1000-5455(2017)03-0045-05

翁毅，广西柳州人，理学博士，华南师范大学博士后流动工作站博士后，系统科学与系统管理研究中心副教授；范冬萍，广东韶关人，广东省高等学校珠江学者特聘教授，哲学博士，华南师范大学公共管理学院教授、博士生导师。)