农产品质量安全产地准出监管体系创建探讨

李 松 张化平 胡 浒 田学峰 孙劲松

（1.湖北省宜昌市农产品质量安全监督检测站 4430002； 2.湖北省宜昌市农业局 443000）

农产品质量安全产地准出监管体系创建探讨

李 松1张化平1胡 浒1田学峰2孙劲松2

（1.湖北省宜昌市农产品质量安全监督检测站 4430002； 2.湖北省宜昌市农业局 443000）

本文指出了农产品质量安全产地准出监管存在监管机制不全、监管对象和内容不明确、服务机制不全和法律责任不明、农产品生产经营主体门槛低等四大问题，并从法律定位、监管手段、监管服务体系建设三方面进行分析，提出了从农产品质量安全产地准出监管体系顶层设计、创新农产品生产主体和经营主体监管模式、构建农产品质量安全产地准出监管服务体系、完善质量安全限量和检测技术标准体系来进行农产品质量安全产地准出监管体系的创建。

产地准出；监管体系；创建

农产品质量安全是关系到农业增效、农民增收和社会稳定的重要因素，也是涉及到人民群众安全消费的重大民生福址问题。自《中华人民共和国农产品质量安全法》实施10年来，我国农产品质量安全工作在广大农业执法工作者的努力下取得了显著的成绩，农产品质量安全监管工作步入了新的发展阶段。但随着监管工作的不断深入，农产品质量安全监管工作中存在的问题日渐显露出来，如何加强源头监管体系建设，促进农产品质量安全监管工作进一步发展，是农产品质量安全监管部门面临的当务之急。本文试从农产品质量安全产地准出监管体系创建作一些探讨。

1 农产品质量安全产地准出存在的问题

1.1 产地准出监管机制不全

《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，农产品质量安全实行属地管理，基地准出监管理应由农产品生产所在地农业部门承担，但基地农业部门由于机构、人员、技术、法律规定等原因，监管职能侧重于产地农产品例行抽检和监督抽检工作，在生产者资质管理、农产品准出制度建设、农产品产地证明开具、机构建设及检测技术软硬件等方面投入明显不足，导致产地准出未能有效实施，源头监管除了投入品监管、产地农产品实行监测制外，缺少了产地准出的日常监督机制。

1.2 产地准出监管对象和内容不明确

农业部门监管的对象应是农产品生产者，但在查验产地证明和检测证明的时候，对象多是农产品经营者，产地准出监管究竟是生产者还是经营者，或是二者都为监管对象，法律上未做规定；其次产地准出监管要监管什么内容，是否仅是查验产地证明和检测证明？农产品生产者或经营者，对于它的资质、信誉、培训、技术服务等方面需不需要进行监督或管理？如何丰富监管内涵值得思考与研究。

1.3 产地证明和检测证明开具难

按农业部门要求，农产品实行严格的产地准出和市场准入制度，但从宜昌市农产品批发市场产地证明查验情况看，不能正常开具产地证明和出示检测合格证明的经营者约占80%，有20%的经营者开具的产地证明不规范。经调查，出现这种情况的主要原因：一是每批次农产品都开具产地证明和检测证明工作量较大，农业部门存在服务不到位的情况，其次，法律上也未明文规定农产品从产地运出或进入市场必须有合格的产地证明和检测证明，执法依据不足，导致经营主体开具证明意识不强。

1.4 农产品生产和经营主体门槛低，监管难度大

从事农产品生产者或经营者应具有一定的资质，应具备一定的农药安全使用知识，了解有关高毒农药禁、限用政策，农药残留危害知识等并经考核。农产品生产经营应注册，取得农产品生产经营资质。此外，农产品生产基地、协会、家庭农场等生产经营主体性不强，在市场上很少以基地、协会等主体体现，或市场占有率比例不高，监管频次不高；第三，农业部门加强生产主体经营监管必须有明确的措施，即如何采取措施确保生产经营主体自觉开具产地证明和检测合格证明，如何加强生产经营主体的内部质量安全管理，如何加强生产经营主体的质量安全信誉度管理和考核等。

2 农产品质量安全产地准出监管问题分析

2.1 法律定位不明确

《农产品质量安全法》第四条规定“县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作”，但在其后的章节中并没有规定产地准出监管应如何开展等相关内容，农产品质量安全基地准出监管职责和任务不明确，基地准出监管操作性不强。

2.2 监管手段缺乏

当前我国农产品质量安全监管分二段管理，市场由食品药品监管部门进行管理，产地及储运环节由农业部门进行管理，对源头如何进行监管，农业部门除采取监督监测、例行监测及投入品监管外，农业部门对源头监管没有过多的监管措施和思路，比如如何对生产者进行强制性管理，如何提高生产者门槛，如何保证产地证明出具具有强制性，对农民自产自销的农产品如何进行管理，如何解决监管中的技术问题，比如常规的酶抑制法快速检测的局限性，如何解决农残限量标准不全，导致检出参数的农产品安全性无法评价，如何解决检测标准检测参数不全等。

2.3 监管服务体系建设不到位

自《农产品质量安全法》颁布实施以来，农产品质量安全监管对市场监管较多，对基地监管较少，导致产地准出监管服务不到位，服务意识缺失。根据《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》要求，农业部门监管职能由全程监管转到农产品进入市场前的监管，其职能已经发生转变，但大多数地方职能角色转变应对不及时，监管服务机构设置未跟上，监管服务工作不能有效正常开展。

3 几点建议

3.1 做好农产品质量安全产地准出监管体系顶层设计

从法律上明文规定产地准出监管的概念、基本要求和职能覆盖范围，明文规定职能延伸至乡镇一级，充实监管内涵，明确监管部门、农产品生产主体或经营主体、流通主体各自的法律责任和义务。建立从上至下垂直管理的产地准出监管体系和机制，统一监管部门、监管人员、监管模式和监管内容。制定统一的农产品质量安全产地证明或检测证明、运输承诺书等格式。建立基地准出与市场准入衔接的统一模式，实行严格的产地准出与市场准入制度。

3.2 创新农产品生产主体和经营主体监管模式

做好农产品监管工作，最关键的基础性工作就是要做好农产品生产主体或经营主体的管理工作，从法律上明确规定对生产主体或经营主体进行职能、内容和模式方面的管理。农产品生产主体或经营主体应包括生产大户、协会、合作社、公司、家庭农场等从事农产品生产和经营者，对生产主体或经营主体进行综合管理，形成一整套资格管理模式；管理模式内容可包含5项制度，即农产品生产主体资格制度、从事农产品生产经营从业人员资格制度、农产品生产经营主体内部管理制度、农产品质量安全准出制度、农产品质量安全检测合格证制度等，严格规范农产品从业人员的各项行为规范，保障合法主体的权益，强化管理，引导产地准出监管走上规范化道路。

3.3 构建农产品质量安全产地准出监管服务体系

加强监管是目的，做好服务是手段，从法律的层面上对产地准出监管服务工作进行规定，树立农产品产地准出监管服务理念，理顺源头监管服务思路，重点建设县乡一级农产品质量安全末端服务机构，其中农产品质量安全产地准出监管服务机构的主要工作内容应包括农产品生产者、经营者的培训与资格管理、档案管理、产地证明和产品检测合格证发放与管理、产品检测等。产品检测可由具有检测资质的检测机构承担，其它服务项目可由农业行政部门设立专门服务机构承担。

3.4 完善质量安全限量和检测技术标准体系

建立涉及所有农药残留、兽药残留、渔药残留、重金属等有毒有害物质限量技术标准，对于不能确定限量技术值的可建立临时限量技术标准值库或借鉴国外等相关标准建立残留限量参考值库，对检出的残留值进行安全评估；加强农产品检测技术标准研究与制定，做到检测技术标准参数和品种的全覆盖；鼓励实验室开发适合自身要求的检测技术标准，申报地方性标准或实验室标准，提高检测技术水平和能力。

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S4 文献识别码：B

1005-6114（2017）02-051-003

2017-01-05

李松（1967-），高级农艺师，从事农产品质量安全监督管理工作。E-mail∶ycnyls@163.com