从民办高校教师流失看其权利保障之完善

■杨 柳

从民办高校教师流失看其权利保障之完善

■杨 柳

民办高校；教师权利；职业发展；权利保障

1993年8月17日，国家教委颁布了《民办高等学校设置暂行规定》，总则第6条首次以法律的形式明确了民办高校教师和公办高校教师同等的法律地位，而教师的职业身份经法律所确认后形成教师的法律地位，其本质就是教师作为一类特殊的专业人员的法定条件及所应享有的权益。在我国现行的法律制度下，民办高校教师既不是国家公务员和国家工作人员，也不是普通的劳动者，民办高校与其教师间的法律关系是一种特殊的劳动合同关系。

根据《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国高等教育法》等相关法律法规，目前我国民办高校教师所能享有的职业权利有：教育教学权、学术研究权、指导评定权、获取报酬权、民主管理权、进修培训权、改善工作条件和生活条件权、与职务聘任及考核奖惩以及退休等相应的权利、申诉权、享有法定节日权、其他权利如女教师享有的法定产假权等。［1］根据《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中相关规定，民办高校教师还应享有申请科研项目和申报课题等的同等待遇权以及受到《中华人民共和国劳动法》及《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规的调节而享有的参加工会和签订集体合同的权利。

民办高校教师承担着和公办高校教师一样的工作职责和考核评价体系，从职业发展角度理应得到和公办高校教师一样的权利保障，但现实生活中民办高校教师的权利却得不到应有的保障。切实保障民办高校教师的各项合法权利，促使其职业公正有序发展，是稳定和建设我国民办高校教师队伍的基础，对做大做强民办高等教育尤为重要。

一、民办高校教师职业发展中权利保障存在的问题

在现实生活中，我国民办高校教师的合法权利并没有得到切实保障。为了解民办高校教师的权利保障现状，笔者对包括江西、浙江、福建三省的十余所民办高校的200多位专职教师围绕教师的若干项权利进行了调查和访谈，并根据访谈内容总结出以下问题。

（一）教育教学与学术研究权

教育教学权是教师在教育教学活动中依法享有的自主权利，其从自然权利走向法定权利，有着长期复杂的演变历程。［2］总体来说，民办高校教师能在国家教育方针和教学大纲的指导下，根据自己的学科内容制定教学计划，选择适当的教学方式及手段，利用学校现有的教学设施设备开展教育教学活动。但是，在教育教学活动权方面，有的民办高校对保障正常的教学秩序不够重视，经常因为举办各种活动或赛事导致部分学生或大面积学生停课，又因部分民办高校学生的综合素质不佳导致这些学生的自我约束和自我管理能力较弱，由于部分学生在课堂上不能长时间持续遵守课堂秩序，从而影响到民办高校教师充分有效地行使教学活动权。在实验教学方面，部分民办高校由于实验设备陈旧、实验设施数量不足以及实验教学过程管理不善等诸多原因，使得教师在相关方面的教学活动权得不到保障。

由于大多数民办高校属于教学型院校而非研究型大学，所以其教师的主要工作内容是完成教学任务，科研工作只是其教学工作的必要而有益的补充，大部分的科研工作是为应对学校及上级管理部门的各项繁复检查及考核指标的提升而作为的，也有部分是出于自身职称评定或晋级加薪之所需。民办高校的专职教师因为教学任务安排不够科学合理或过于繁重，所以缺少精力和时间去进行学科相关的科研活动。另外，由于民办高校相对于公办院校而言大多创办时间不长，科研团队资历尚浅，科研仪器设备也相对不足，这就客观造成民办高校教师对教学研究和学术活动权的行使不够充分。根据《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中的相关规定，民办高校教师还应享有的申请科研项目和申报课题等的同等待遇权也无法真正落到实处，虽然存在师资水平上的原因，但民办高校教师申请的科研项目和申报的课题无论是从数量的占比来看还是从科研经费的支持力度来看，远远和公办高校不在一个层级上。

（二）指导评定与进修培训权

在民办高校的整个教学体系中，教师和学生形成两个相互依赖的主体，学生在特定方面的教育指标的提升成为整个教学的目标所在，学生作为知识的获得者及学习活动的参与者以及教学成效的体现者，教师则作为学生学习活动的直接指导者，其活动包括：规划教学目标、组织教学材料、安排教学活动、传授知识经验、激发学习潜能、了解学习情况、评价和反馈学习目标的完成状况。现今各民办高校教师对学生的思想、学业、就业和生活方面的指导权基本可以实现，教师可以通过多种方式对学生进行指导，除了传统的课堂教学及实践教学外，通过互联网进行的各种指导也成为一种喜闻乐见的学习及沟通方式。但是，由于民办高校班主任在学校学生管理工作中的独特身份关系和所处管理视角的不同，使得教师在对学生的评定权的实施方面会受到一定程度的挤压和影响。

至于进修培训权，多数民办高校对教师的进修和培训的认识还是比较到位的，但一旦涉及过多的经费投入，校方又会变得比较谨慎。由于目前国家对教师的进修培训比较重视，专门下拨了相关费用，并且在某些方面对公办高校和民办高校一视同仁，使得部分民办高校教师的进修培训权能够得到保障。但是，国家经费资助的面毕竟还不广，资助的经费也不算充裕，所以多数情况下还是需要各民办高校自己投入经费来持续推进教师的进修和培训，切实落实民办高校教师的进修培训权，使得学校具有可持续性发展的人力智力因素，而在这些方面，目前多数民办高校还做得不够到位。

（三）民主管理权及与职务聘任等相应的权利

调查表明，我国大多数省市民办高校的教师都没有人事编制（浙江省有几所公办民助性质的民办高校的教师享有全民事业编制），其在民办高校工作的稳定性没有保障，所以多数教师抱着一种打工者的心态，对学校缺乏主人翁的意识和责任感，有的甚至一开始就只是把在民办高校工作当成一个跳板，一旦时机成熟，便跳槽而去。多数民办高校教师只顾埋头上课，对于如何行使民主管理权少有问津。另外，部分个人或家族投资或控制的民办高校在管理上家长式作风比较严重，学校工会职能相对较弱，教师行使民主管理权难以落实。因此，在民主管理权方面，目前在我国民办高校，多数还是相对虚化。

目前，民办高校只具有初、中级职称评审权，与公办高校现今具备的初、中、高级职称评审权形成落差。在职务聘任上，民办高校优先考虑党政机构的退休干部或是公办高校退休的老教授，因为他们的人脉和资源对民办高校的宣传与发展能有所助益；而对自有的专职教师，则是上升通道狭窄，而这也是导致民办高校教师流失率较高的因素之一。民办高校大多数实行副教授65岁退休、正教授70岁退休的工作机制，民办高校师资上呈现的“两大一小”①现象极为普遍。至于申诉权，民办高校的教师们大多缺乏申诉意识和维权概念，心态上往往是听之任之，遭遇不公平对待时往往是忍气吞声，少数有维权意识的教师在兜兜转转之后也会发现申诉无门，自身合法权利难以保障。

（四）获取报酬权及改善工作条件和生活条件权

调查显示，与公办高校的同级别教师相比，我国民办高校教师的工资福利待遇与之存在着较大差距,远远不在一个层级上。《中华人民共和国教师法》中规定:“教师的平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平，并逐年提高。”确实，教师的工资标准近年来有所提高，但是，这些都是仅仅针对公办学校的教师，民办学校教师的工资标准却并没有得到同步提高。至于福利方面，公办高校的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金以及节日补贴基本都能到位。而对于民办高校教师来说，这些福利却没有保障。多数民办高校即便为教师办理了养老保险和医疗保险等国家要求办理的社会保险，也是按照当地的最低收入标准来办理的，至于各种节日补贴，也是少之又少。由于民办高校教师的工资主要是课时费，基本工资大多比较低，其所得到的薪酬比公办高校的教师也低得多。

民办高校教师的改善工作条件和生活条件权包括改善教师教学场所及设施设备，［3］为教师增加工资、配备教师公寓、解决子女入学问题等。调查表明，多数民办高校因为经费不足，不能享受到像公办高校一样的政府财政的“生均拨款制度”，完全依靠学费收入的民办高校难以及时有效地改善教师教学场所、设施设备，对教师的生活条件改善方面亦是有心无力，部分民办高校无心也无力改善教师的工作条件和生活条件，所以导致部分民办高校教师把在民办高校工作的经历当作一段过渡期，一有机会就果断跳槽，近年来，民办高校的教师流失率一直居高不下。而财政部、教育部联合下发的 《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（［2014］352号文），规定各地公办高职院校到2017年生均拨款金额不得低于12000元，这使得本已悬殊的公办、民办高等教育的政策差距进一步拉大，对公办、民办教育事业的发展影响更加消极。

二、民办高校教师权利保障存在问题的原因分析

由以上论述可见，目前我国民办高校教师权利保障普遍存在福利待遇比较低、社会保障难落实、民主管理相对虚化、进修培训机会少等问题，而产生这些问题的原因主要有以下几个方面。

（一）法律方面

根据《中华人民共和国教师法》的相关规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员”,其基本工资水平“不低于或者高于国家公务员的工资水平”,这似乎就把教师排除出了国家公务员的范畴,只是定性为专业人员而已，所以教师在我国究竟具有什么样的法律地位争议较大，说法不一，公办高校教师尚且如此，民办高校教师更无需多说。虽然我国对民办高校教师的各项合法权利的保护出台了包括《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等多部法律法规，但是这些法律法规对教师的法律地位界定依然不明确。此外，这些法律、法规对如何切实保障高校教师特别是民办高校教师的各项权利缺乏细则及可操作性。

（二）制度方面

我国民办教育有其发展的特殊性，政府对民办高校身份的界定不清晰，目前民办高校属于非事业又非企业的法人身份，按照我国现行的社会保障体系，企业员工与事业单位职工在办理“五险一金”上的待遇和金额差别极大。由于新世纪初期，国家大力推行高等教育大众化普及化，号召社会力量办学以弥补公办高校教育资源的不足，民办高校得到了蓬勃发展。随着公办高校新校区建设的不断推进，公办高校的教育资源呈现扩大化态势，国家对民办高校的政策开始出现分化，主要表现在资金投入方面。同样作为为国家培养人才的高等学校，政府对公办高校和民办高校的检查评估标准是完全一样的，但是对公办高校和民办高校的资金投入却有着天壤之别。目前，政府对公办高校按生均12000元的标准进行投入，而对民办高校基本上没有这方面的经费。虽然《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》中均提及加大政府专项投入，但各地的实施意见参差不齐，深受地方财政实力掣肘。

（三）举办者办学理念方面

目前我国的民办高校除了少数几所民办公助的以外，大部分都有明确的投资人或举办者，他们都是相关民办高校的最高决策者。部分民办高校的投资人或举办者在办学目的和办学理念上还存在着这样那样的误区，考虑问题往往最多的是从“经济”的观点出发，他们认为保障教师的各项权利（特别是经济方面的权利）将是一笔很大的开支，而这些开支不能在短期内给其带来明显的效益，并且目前国家对民办高校教师的社会保障没有任何补助，他们很不情愿从自认为是他们自己的资金（主要是学费收入等）中拿出相当大的一部分来落实教师的相关权利。

（四）资金方面

目前，我国民办高校普遍存在资金相对不足的困难，其根本原因就是民办高校的收入来源单一（仅仅是学费收入和少量的住宿费收入），相比于国内公办高校12000元的每年生均经费，他们大多连一分钱的生均经费都没有 （部分省市的民办高校每年可以争取到少量的政府下拨的民办教育专项经费，但只限定于购买设备）；相对于国外著名私立大学每年动辄几十亿的校友捐款，我国的民办高校由于建校时间短，培养的学生成功创业的还非常少，他们在这方面的收入是捉襟见肘，甚至没有。其实，我国也不缺乏有远见卓识的民办高校的投资人或举办者，他们也充分认识到了通过切实保障教师各项权利来建设一支本校专职的高水平的且稳定的教师队伍的重要性，奈何他们却因为囊中羞涩而有心无力。

三、完善民办高校教师权利的建议

针对我国民办高校教师职业发展与权利保障所存在的问题及其产生的原因，对于如何加大我国民办高校教师权利的保障建设，特提出以下几点完善建议。

（一）完善法律文件

2016年11月7日，十二届全国人大常委会第24次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》。修改后的《中华人民共和国民办教育促进法》增加了八个方面的重点内容，包括：加强民办学校的党建工作、明确民办学校分类管理改革的标准及其相关规定、完善民办学校治理结构、加强对民办学校扶持优惠的措施、明确对民办学校举办者合法权益的保护、加强对民办学校教职工合法权益的保护、完善对民办学校的监督管理和明确分类管理改革过渡的一些基本要求等等。修改后的《民办教育促进法》，涉及了对民办教育的扶持优惠，规定了对于非营利性的民办学校，还有采取补助、基金奖励、捐资激励等一些扶持措施；对于民办学校教职工合法权益的保护也有规定条款。新修订的《民办教育促进法》已于2017年9月1日起施行，但这些纲领式的条款规定还需要配套更为具体可行的实施细则方案。整体而言，地方性详细落地政策的推进速度较慢，截至2017年9月1日，仅有辽宁、吉林、湖南、河北、江苏等5个省份披露出相对详细的相关法规条令，大部分省份还处于积极推进中的状态。

党的十九大要求全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，而全面依法治国，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，［4］而教育立法的使命就是要为中国教育事业的蓬勃发展保驾护航。加快出台新的《民办教育促进法》的配套法规条令，及时修改以往法规中不适应当今社会发展的条款成为新时代促进民办教育发展的利器。为使涉及民办高校教师权利保障的相关条款更具有可操作性，建议从法律上确定民办学校为民办事业单位，使民办学校与公办学校真正具有同等的法律地位，有利于二者权利的同等保障。其次，应完善保障民办高校教师权利的实体法，［5］将公办与民办教师同等纳入视野，公平公正地对待。

（二）加强制度建设

随着各级政府改革力度的加大，在教育事务上，相关部门应在切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共服务职责的同时，不断改进管理方式，完善监管机制，从直接管理学校的单一方式要向综合应用立法、拨款、规划、政策指导、行政措施和信息服务等多种方式转变。政府应牵头，组织相关部门建立健全民办高校教师各项相关制度，包括：建立健全确保民办高校教师待遇的保障制度、建立民办高校教师听证制度、建立和完善民办高校教师进修和培训制度、深化民办高校管理体制改革、健全教师权利保障的教育行政管理等。

政府应对民办高校建立多元制衡的监督制度，应促成建立民办高校教师协会，督促各民办高校建立政策和法律咨询办公室，建立教师申诉委员会，建立监事会，强化工会和教代会的维权功能，除了加强对民办高校内部的监督机构外，还要根据实际情况建立强有力的外部公共问责制，以增强民办高校的自我控制能力，以利于引导和规范各项行为朝着目标方向高效运行。各民办高校教师应提高自我维权的主动性，加强维权意识，提高维权能力。政府应加强对民办高校教师社会养老保险等的宏观调控，对民办高校执行机关事业单位养老保险制度，推行企业年金制度，办理补充养老保险，探索适合的医疗保险制度，探索适合的商业保险制度。［6］

（三）提高法人理念

民办高校的法人（投资人或举办者）的理念对其本校的运行和管理起着决定性的作用。一些民办高校的法人对经济利益和短期效应的考虑过多，缺乏长远发展的眼光，不少民办高校求大求全，缺乏科学规划，定位有偏差，对落实各项教师权利的重要性认识不够，态度比较消极。政府主管部门应该针对如何提高民办高校法人的办学理念开展积极的宣传和有效的培训，使各民办高校法人能树立正确的办学理念，确立长远的发展观。同时，不能单靠学校法人自身的觉悟，还要借助政府力量和其他相关规制加以稳步推进民办高校执行机构的建设，在充分保障民办高校办学自主权的前提下，切实加强对民办高校办学过程中的指导与监管。

（四）落实资金扶持

民办高校与公办高校承担着同样的社会职能，但是目前在我国，民办高校与公办高校的待遇不可同日而语，特别是在资金扶持方面，民办高校与公办高校差距甚大。因此，有必要建议国家尽快出台对民办高校的普惠政策，［7］对民办高校按照一定的标准给予一定的财政性拨款，也就是建立国家对民办高校的“生均拨款”制度。建议尽快实施国家财政对民办高校的资金扶持，［8］并将保障和改善民办高校教师待遇列入政府专项财政计划，为切实保障民办高校教师权利提供坚实的资金支持。

注释：

①“两大一小”是指民办高校师资结构呈现两端大、中间小的结构形式，即教师队伍年轻化和老龄化态势严重。

［1］郭为禄.新时期高等教育法制建设进程研究［D］.上海：华东政法大学,2008.

［2］刘冬梅.高校教师教学权利的形态、根源及发展路径［J］.教师教育研究，2013,(3).

［3］陈伊生.民办高校教师权益保障问题初探［J］.吉林省教育学院学报，2012,(10).

［4］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［N］.人民日报,2017-10-28.

［5］宋宏福.民办高校教师权益保障问题探析［J］.当代教育论坛，2010,(12).

［6］郑功成.中国社会福利改革与发展战略：从照顾弱者到普惠全民［J］.中国人民大学学报，2011,(2).

［7］杨树兵.关于提升民办高校核心竞争力的战略和政策研究［D］.苏州:苏州大学,2007.

［8］桂丽,陈新.民办高校发展中的公平缺失与财税对策思考［J］.学术论坛,2007,(10).

【责任编辑：宣 旖】

我国民办高校教师队伍随着近年来民办高校的快速扩张而逐年扩大，但专职教师队伍的流失率却远高于公办高校，原因由多方面因素造成，其中一个关键原因在于民办高校教师的权利得不到有效保障，这不仅是配套法律法规制定与落实的问题，更在于没有科学合理地构建一个针对民办高校教师的权利保障体系。民办高校教师的权利保障体系应包括合理的薪酬待遇、完善的社会保障、有力的维权机构、健全的民主管理、通畅的法律救济渠道和适当的进修培训机会等。而民办高校教师权利保障体系的构建需要完善法律法规、加强制度建设、提高法人理念和落实资金扶持。

G645

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1004－518X（2017）11－0251-06

江西省社会科学规划项目“民办高校教师权利保障体系建设研究”（12FX21）

杨 柳，南昌理工学院政法学院讲师。（江西南昌 330044）