生态文明语境下我国自然资源多元治理体系之优化

■黄智宇

生态文明语境下我国自然资源多元治理体系之优化

■黄智宇

生态文明；生态法治；自然资源法；多元治理体系；环境治理体系

生态文明是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，它是人类经历原始文明、农业文明、工业文明后的一种后工业文明，是人类社会一种新的文明形态。［1］十八大提出“大力推进生态文明建设”，明确指出生态文明建设是我国发展中必须遵循的国家战略，是以后我国发展中处理和协调资源、环境、经济、社会相互关系的共同战略。生态文明以“生态化”引导、规范、限制和制约物质文明、精神文明和政治文明建设，确保其发展的“生态化”和可持续性。［2］在当今社会，生态文明已经不是一个空洞的概念和符号了，而是现实的因素、活动或过程。［3］生态文明是以环境生态保护为主要内容的文明形态，对环境资源法治建设具有特别重要的根本性影响。［4］十八大报告明确指出：“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”因此，生态文明的语境对自然资源治理体系提出了更高的要求。

一、我国自然资源治理体系的形成

改革开放以来，我国对自然资源的属性、价值、功能等的认知持续深化，国家对自然资源的治理理念与体制也在不断完善并优化，自然资源治理体系正在逐渐转型，从而更有利于实现生态文明。

（一）自然资源及其治理体系的内涵

自然资源是人类能够从自然界中获取以满足自身需要的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果，是人类社会取自自然界的初始投入。［5］（P24）该定义表明自然资源具有自然和社会双重属性，两属性缺一不可且时常排斥。对于其自然属性而言，自然资源在人类获取而进入生产、消费之前是整个自然生态系统中的一部分，具有共享性，是人为的财产界限和行政区域界线无法截然划分开的。对于其社会属性而言，从自然资源单位的可分性出发，强调作为单位的自然资源是经济、社会稳定与发展需要的重要物质基础。［6］(P55)

治理是平衡多元利益冲突、实现公共利益的核心途径。国内外学者们对治理提出了各种不同的观点，全球治理委员会的定义具有很强的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球之家》的报告中将治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突或排斥的利益得以调和且采取共同行动的持续的过程；它既包括具有强制性的正式制度和规则，也包括基于人们同意或利益的非正式的制度安排。治理具有四个特征，即其不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；其基础不是控制，而是协调；其既涉及公共部门，也包括私人部门；其不是一种正式的制度，而是持续的互动。［7］(P2-3)自然资源治理是治理的一个子域，是治理在自然资源领域的具体运用。不恰当的自然资源治理会导致广泛的问题，如破坏生态系统的多样性、丰富性、生产力以及恢复力。良好的自然资源治理既能保障自然资源的可持续供给，又能促进人类社会更加公平、公正的发展。如果说治理本身是一个过程，那么治理体系则是对这一过程的规范化与制度化，其本质是制度体系，由一整套制度构成。世界自然保护联盟（IUCN）认为，自然资源治理体系是指一系列规范、制度和程序，这些规范、制度和程序决定自然资源权力与责任的行使，决定着决策的制定，以及公民如何参与、如何从自然资源管理中获益。［8］

（二）我国自然资源多元治理体系的演变

纵观我国1978年后30年的治理变革轨迹，可以看到我国经历了从一元治理到多元治理的转变。［9］一元治理实则为传统上的自然资源管理，由此，自然资源治理变革的轨迹是从自然资源管理到自然资源多元治理的转变。传统的自然资源管理主要聚焦于解决集体行动困境问题的政府或市场理论，试图通过一种力量解决所有问题。历史事实却证明这一思路行不通。参与式管理开始重视地方知识的作用和公众参与环保的力量，以克服政府和市场的失灵。自然资源治理强调除政府和产权安排外的社会主体的作用，并进一步发展了自治、专家、民间组织、公民参与等各种专门化治理模型，强调多主体合作的协作或协同治理。我国自然资源多元治理体系已初步形成，主要体现为以下三点。

1.治理机制从政府主导发展为政府、市场与社会调节机制共存。自然资源治理机制是自然资源治理体系的重要内容，是生态文明建设的制度基石。目前，我国自然资源治理机制正经历从政府主导转为政府、市场与社会调节机制协同的过程。

我国《宪法》规定：“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”也就是说，除法定例外，自然资源都属于国家所有。过去,因为对自然资源国家所有的公权性质与私权性质未作明晰区分，从而导致资源的经营管理与监督管理都集中于政府部门，政府独揽治理大权。因此，立法确定的有关资源利用的国家意志，主要通过国务院领导的各级政府及相关部门来落实。具体体现为对资源利用各环节相关活动的依法管理，包括以许可、划拨等形式进行分配；对资源利用进行监督以及收缴资源税费及再分配。［10］单一的行政调节机制，尤其是命令—控制式的治理机制存在着规制成本过高、权力寻租、受规制主体缺乏主动性等诸多弊端［11］，呈现出滞后性、不可持续性，影响了治理工作的纵深推进和治理效果。［12］

随着我国国家治理体系现代化与生态文明建设的纵深推进，市场调节机制作为稀缺资源有效配置的基础性方式，得到了法律确认并予以保障，这是自然资源治理体系日益科学化的表现。目前市场机制在水权交易、可再生能源、循环经济促进以及清洁发展等领域发挥着越来越关键的作用。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，到2020年构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。

自然资源资产产权制度是市场机制有效调节的前提，但是，并不是所有的自然资源都可以通过市场机制进行资源配置。自然资源具有公共性和整体性特征，是每一个人生存和发展不可缺少的物质资源和生态基础，其中有一部分自然资源更是应该被人们平等地使用，［13］这正是自然资源需要社会调节机制的重要原因。社会调节机制的确立和发展是自然资源治理体系日益民主化的表现。在自然资源治理过程中，人们习惯把目光投向政府和市场。但是，由于政府和市场都存在客观上的局限，失灵现象普遍存在；加上自然资源治理问题的广泛性、复杂性等原因，从而将社会公众推到了自然资源治理工作一线。从立法与行政中的公众参与到司法中社会组织有权提起环境公益诉讼，可以看到社会调节机制发挥着不可替代的重要作用。根据治理理论，行政机制、市场机制和社会机制这三种机制各有优缺点，各有其适用范围和方式，并且相互依赖、相互补充。［14］

2.治理内容从资源的单一性治理拓展为资源的综合性治理。综合性治理是建立在生态系统的各个组成部门的不可分割和各资源要素的整体演化基础之上。自然资源治理内容经历着从资源的单一性发展为资源的综合性的转变，具体表现为两个方面。

一方面，宏观层面从单个自然资源治理到山水林田湖的综合治理。我国自然资源立法采用“一类一法”的单项立法形式，已经基本形成了一个以各种单项自然资源法集合而成的法群形态的自然资源法律体系，包括《水法》《森林法》《土地管理法》《草原法》《渔业法》、《矿产资源法》等。但是，由于各单行法之间缺乏有效配合与衔接，有时对现实中存在的利益冲突不但未起到统一的平衡作用，反而因为立法不够合理、科学而成为各权力博弈的工具，阻碍自然资源治理的可持续发展。［15］2013年党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定指出，“山水林田湖是一个生命共同体”，故要求采取综合治理，把生态文明建设融入经济、政治、社会、文化建设的各个方面，将其作为一个复杂的系统工程来实施，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

另一方面，微观层面从自然资源的单一功能发展为自然资源的经济、社会与生态多元功能的治理。在近代以来权利观念的主导下，自然资源沦为人类占有、控制的财产，法律调整的也是基于自然资源的经济功能而产生的开发与利用行为。但是，随着资源耗竭以及由此引发的生态危机加剧，自然资源的社会功能与生态功能在我国立法中得到了逐步体现。如《森林法》《草原法》通过设置禁止性规范、划定保护区、实施生态补偿等方式设置相应的保护机制，又如自然资源用途管制制度。

3.治理目标从经济效益最大化升格为可持续发展。长久以来，自然资源的治理多是为了满足社会经济发展的需要，通过国家规制、产权交易等方式使得自然资源的经济效益最大化。过度追求自然资源的经济功能势必影响其生态功能。如今，我国自然资源治理目标体现了从追求经济效益最大化转变为追求可持续发展的趋势。

这一转变肇始于世界环境与发展委员会在向联合国提交的《我们共同的未来》这一报告，报告中将可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。该定义是迄今为止被广泛接受的一个界定。目前我国的发展观是可持续发展观,从生态文明的角度看,包括三个方面意义：发展的可持续性，即当代的决策和行为不得危害未来对自然资源的需求和整体发展，保持发展的连贯性和持续性；发展的协调性，大自然提供的资源和环境等生命支持功能是人类社会生存和发展的基础，保持经济发展、社会发展和人的发展与自然生态之间的协调统一；发展的公平性，不仅在当代人和后代人之间，还有国家各地区之间、国与国之间在自然资源的开发和利用，环境保护等方面要相互协作，公平发展。［16］

为了实现可持续发展目标，国家制定了一系列自然资源治理制度以实现该目标。一是对自然资源利用进行限制，如生态红线制度、自然资源用途管制制度等使得该限制具有法律强制性。2014年通过的《环境保护法》还确立了生态优先的基本原则，将可持续发展定位自然资源治理目标不仅仅可以促进自然资源的可持续利用，而且能够避免因“资源诅咒”现象而带来的环境污染、劳资纠纷、地质破坏等问题。［17］二是提高自然资源利用的效率，降低生产、消费等环节的浪费，为此，我国制订了《清洁生产法》、《循环经济促进法》等。三是促进自然资源开发利用的公平与公正，这体现在生态补偿、资源税等制度上。

二、我国自然资源治理体系面临的困境

虽然我国自然资源治理体系已初步形成了以政府、市场与社会多元主体为中心，以自然资源的综合性治理为内容，以实现可持续发展为目标的治理体系，但是该体系在进一步优化过程中面临着内外交困的局面。

（一）我国自然资源治理体系的内生性困境

我国自然资源治理体系表现出先天畸形、后天发育不良的内生性困境。主要表现在以下方面。

1.部门化的自然资源立法模式。我国自然资源各单行法一般是经过由相应的行政部门起草。在立法过程中，法律草案的起草权非常关键，一旦一部法律或修改法律案已经起草好了，提交常委会会议或全国人大法律委审议时，很难做颠覆性修改。［18］该立法模式阻碍了自然资源治理体系的全局性、系统性的顶层设计。一方面，该立法模式下，负责起草的部门往往很难统筹考虑,而更多的是从本部门、本系统的利益出发,从各自的不同角度来设计管理、保护和开发相关资源的法律关系。为了最大程度地保障部门利益，立法便会尽可能地限制其他利益主体的参与。另一方面，部门化的自然资源立法模式影响行政治理机制的良好发挥。政府内部的高度分化会使政府的公共权力被分解，而分解的公共权力在政府的自然资源管理中表现出来的最直接后果是各自然资源管理部门之间的不协调甚至是摩擦，并进而导致执法权力和责任的混乱，影响行政治理机制的公平性与效率性。

2.碎片化的自然资源权利配置。我国自然资源上承载的权利呈碎片化形态，一类自然资源可以由不同的主体享有不同的权利。比如水资源，有人基于水量而拥有取水权；有人基于水质而拥有排污权；有人基于水能而享有用能权。这些权利往往未得到有效协调，从而引发冲突。同时，这些财产性权利能够为权利主体提供一种强有力的依据用以反对减损这些权利价值的监管。［19］(P14)这也将导致自然资源的生态价值得不到保障。目前，基于自然资源的质与量上的权利得到了法律认可，这就意味着基于个体的合法的权利即便导致严重的环境污染或生态破坏，也难以得到追究。而在市场中，自然资源的生态功能缺乏一种共同认可的价值，一种能够通过财产权表现出来的价值。

3.治理主体间缺乏沟通机制。这主要表现为：对政府活动缺乏有效制约，市场机制运行不畅，公民社会在资源治理参与过程中处境尴尬。现行的自然资源法多赋予国家在资源管理方面的职权，且较多地规定了企业和公民的义务，而在二者权利的确认方面显得薄弱。社会参与自然资源治理与环境保护的制度还不够完善，市场驱动的企业（私人）和公众参与的社区管理主体，仍然不够成熟，难以发挥应有的作用，其参与决策、监督的渠道不畅通，没有形成良好的社会化治理结构所需要的制度体系。如果治理网络中的各个主体缺乏必要的互动，那么自然资源事务的解决与处理必将是一潭死水。

（二）我国自然资源治理体系的外源性困境

除了内生性困境，我国自然资源治理体系还承受着国家治理改革和全球治理这两个外在环境的影响。

1.受国家治理体系和治理能力的制约。改革开放时期，我国政府致力于推动经济发展，将改革的合法性基础建立在经济绩效之上。在这一过程中，特别是近些年来国家支配形式在追求合法性的压力下，资源不断向上集中，向政府权力集中，导致了科层体制的急剧扩张，使其延伸于社会各个领域和角落。这一强大的组织能力为实现国家意志、迅速发展经济、提高人们生活水平等方面发挥了巨大作用。［20］(P434)生态文明建设要求国家治理改革，“环保一票否决制”“生态环境损害终身追责制”等都在表明经济绩效作为合法性基础受到了严峻挑战；同时也受到了支持该基础的制度的对抗。这也正是生态文明语境下自然资源治理体系改革缓慢的重要原因。

2.受全球环境治理体系的影响。随着全球化的扩张和全球环境问题的日益严重，越来越多的国家和行为主体积极参与到全球治理中，我国也不例外。从20世纪末到21世纪初，我国在国际环境治理过程中经历了从被动到主动的转变。2015年193个联合国成员在纽约召开的可持续发展峰会上通过《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》，该文件涵盖了17项可持续发展目标，环境的可持续性受到了全球前所未有的关注，相应的全球环境治理的制度与规范也将得到进一步发展。该议程的制定经历了市民社会、非政府组织参与协商的复杂过程，它的执行也将要求所有国家、利益相关者（包括企业、公民、私营部门以及学者们）的共同参与。议程一方面将为中国在全球治理中发挥关键作用提供了宝贵的着力点，另一方面促使中国的环境治理面临着更重的治理压力与国际责任。［21］

三、生态文明背景下自然资源治理体系的理想图景

学者们一致认为国家治理、环境治理离不开法治。莫纪宏认为：“国家治理体系和治理能力现代化的重要标准是国家治理体系法治化。”［22］王树义认为：“搞好环境治理，重在加强环境法律制度建设，加强环境法治。”［23］因此，自然资源治理体系的理想图景应是以法治为中心，以资源环境承载力为基石，以多元主体互动参与为手段。只有法治才能满足自然资源治理对于合法性的需要，自然资源治理应当在法治的框架下展开，在法治的轨道上运行；只有尊重资源环境承载力，才能满足自然资源治理对于有效性的需要；只有多元主体互动参与，才能满足自然资源治理体系对于正当性的需要。

我国将生态文明确定为国家的建设目标，意味着党和政府对自然资源治理体系提出了更高的要求。二者之间的关系可以理解为手段与目标的关系，自然资源治理为手段，生态文明为最终目标。自然资源治理体系的理想图景展开如下。第一，以法治为中心，治理透明化、规范化。现代自然资源治理要求公开、透明，为了规范自然资源治理，一般需要制定相应的程序法、政府信息公开法；要求公正参与、协商，由此需要制定相应的听证、参与等制度；同时还需遵循一些基本原则，如信赖保护、比例、合理预期等原则。第二，以自然规律为基石，治理生态化。生态文明背景下的自然资源治理目标是在满足当前经济社会发展的需要的同时，又不至于因过度的开发利用而影响资源的生态功能。这就需要坚持预防原则，预防资源开发利用带来的环境风险。在二者发生冲突，威胁生态安全时，遵循生态优先，严守生态保护红线。第三，以多元主体参与为手段，治理互动化。“公共治理过程无不是公共领域中不同的利益主体之间的协调和制衡，任何事前看似完美的机制设计可能因为环境的变化事与愿违。实践过程中不同利益集团的竞争和博弈演化而成的治理模式对转型国家而言具有较强的指导意义。”［24］这就意味着权威型的命令—控制式治理或运动型治理很难平衡生态文明建设中存在的复杂的利益冲突，对自然资源治理机制提出了更高的要求。自然资源治理的模式是一个多元的、多中心的公共管理资源和分配权力的模式，它不是单一的政府或市场的模式，而是通过政治人（政府）、经济人（企业）和道德人（公众）的统一，避免了在二元模式下我们经常面临的市场和政府双重失灵而形成的三元、三角状的稳定格局。在这个模式中政府、企业和公众相互补充、相互监督、相互制约、相互对话、共同协商形成上下互动的动态过程，从而实现资源和权力的合理分配，最终保障公共利益的最大化。

四、我国自然资源治理体系的优化

对自然资源治理体系进行优化，应以善治为目标，以生态文明为指导理念，以理想图景为参照。其中，善治是使公共利益最大化的治理过程和治理活动；生态文明是人与自然、人与人和谐相处的文明形态。

（一）完善自然资源治理的法律体系

自然资源治理体系是以法治为中心的，因此，对自然资源治理体系的优化首先要从法律体系的完善入手。

1.以生态文明为总纲，制定综合性的自然资源法，完善自然资源单行法。我国《宪法》《物权法》以及自然资源各单行法等法律对自然资源的权属、开发与利用、限制和保护等进行了规范。然而，这些法律制定时尚没有生态文明理念，并受其指导，山水林田湖缺乏一体性的规制系统，条块分割、左右掣肘、上下脱节。而新环保法虽确立了生态文明理念，但其规定因过于原则而往往缺乏直接适用性，再加上其立法级别与其他单行法同级，因而难以起到统摄作用。故我国急需制定一部符合生态文明理念、可以统摄各单项自然资源法的基本法律。自然资源基本法是各单项资源法的基础和龙头，各个单行法应该按照基本法的指导思想、基本原则和具体制度等来进行制定或修改，从而为去除现有的障碍提供法律依据。首先，应该以生态文明为指导思想制定自然资源的基本法，并且在这一理念下构建我国的自然资源基本法律制度，包括产权制度、规划制度、环境影响评价制度、许可制度、生态补偿制度、公众参与制度等。其次,在我国现有的自然资源单行法中明确体现生态文明的指导思想，修改现有的自然资源单行法中违背这一指导思想的规定，加强对生态保护和资源保护的力度。

2.完善多元治理的法律依据，为自然资源治理提供直接的法律支持。目前，我国新环保法第7条、第9条、第21条、第36条以及第五章中“公众参与”等一系列条款为自然资源多元治理提供了法律依据。此外，还有《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（2015）等规范性文件为多元治理提供了操作层面的法律支持。但是，《宪法》《环境保护法》乃至各自然资源单行法都未对多元治理进行直接规定。因此，应为自然资源多元治理建立和完善以宪法为基础、以自然资源法为主体、以自然资源行政规章和部门规章为操作指南的法律渊源。

3.重点完善预防为主、保护优先的治理制度。因自然资源的开发利用容易破坏生态功能，且生态损害具有不可恢复性，因此自然资源治理的侧重点应放在预防上。预防为主的基本含义是开发利用自然资源时，应事先预测和防范可能造成的环境危害，其本质在于平衡资源的利用和保护，以实现人类社会的可持续发展。［25］保护优先是指遇到环境风险科学性不确定的情形，对环境的保护优于对资源的开发利用。［26］围绕预防为主、保护优先的原则，应建立和完善资源环境承载能力监测预警机制、自然资源规划和环境影响评价制度等。

（二）明确各主体的权责边界，建立互动机制

自然资源治理是一种由政府、市场与社会基于共同目标支持的活动。三者在具体的治理过程中，准确把握各自的权责边界对治理目标的实现至关重要。这需要根据三者在自然资源治理中的行为特征、行为范围、行为方式、行为目标以及环境条件的不同而划清责任边界。［27］

1.政府应承担保障自然资源惠益的公平分配，积极供给自然资源，并对其他主体的利用进行监管的责任。政府权力主体不是单一的，而是由不同的主体共同构成。［28］因此，要捋清中央政府与地方政府、地方政府与地方政府间的关系。在中央与地方间，中央政府要明确自身的合理定位，一是宏观把控，二是具体协调。制度供给层面，中央政府要确立自己权限的合理范围，最主要的就是负责全国性的自然资源法律和一般性环保标准等纯公共物品的供给，设计并提供国有自然资源开发与保护的整体规划和具体政策，构建并进一步完善自然资源开发建设的各项制度标准。行动统筹层面，就是针对具体的、涉及范围广泛的自然资源事务通过直接管理或者积极协调的方式动员更多力量协同作战，充分发挥中央政府经济、技术、规模、资源等方面的优势。对于地方政府而言，要严格遵守国家层面的法律法规，认真履行和实施相应的规划、政策、标准；妥善处理本辖区外溢性不太明显的环境事务，如地方性河流治理、资源环境日常监测等；对具有区域性和相应外溢效应的环境事务，尤其是跨区域、跨流域的重大环境问题，要积极主动地同中央、其他地方政府共同配合，共同分担相应责任。要构建地方政府间的合作平台，尊重差异，通过多样化的协商沟通地方政府在自然资源治理中产生的利益矛盾，促进地方政府间基于自愿构建环境共生关系，避免零和博弈，走出“公地悲剧”和“囚徒困境”，实现双赢和整个区域生态效益的最佳。

2.区分市场参与治理的多重身份。在多元治理中，政府将一部分治理权力分给了市场，而企业是市场治理的最重要主体。企业作为自然资源治理主体，其既是自然资源开发、利用与污染的主体，又是预防、保护和补偿的行为主体，多重身份要求企业在自然资源治理的过程中承担更多的责任。作为开发利用者的身份，需要企业承担预防、保护和补偿责任。对自然资源与环境的开发与利用过程中，很难做到对原有生态环境的完整保留，必然会造成相应不同程度和一定范围的改变和破坏，同时，也可能损害其他利益主体的正当利益。作为污染者，企业需要承担污染所带来的治理责任，让污染者承担治理成本与治理责任，从效用方面保证主体行为与结果承受的一致性，在一定程度上确保公平、正义等社会价值的实现。

3.发挥社会全过程参与、监督的作用。同时，国家还向社会分权，村民自治、居民自治、大量行业协会和民间组织的出现促使社会参与到自然资源治理中来。这种权力分配促使公民或参加决策，或参与制定相关环境政策、标准，或加入相关环境保护组织实施公益保护性行为，或介入环境纠纷的诉讼等相关活动，致力于自然资源的可持续利用和生态环境的维护与发展。

（三）建立对治理的监管体制

传统的自然资源监管是依托行政权对各类自然资源所有权、使用权的运行情况进行监管以维护公共利益。［29］“具体而言，行政法制通过不同的环境监管规范，并通过行政执法程序对违反上述规范的行为进行制裁，以求达成整体环境规划体系的有效运作。”［30］但是，首先，多年来我国自然资源的经营管理权和监督管理权集于行政部门一身，监管则形同虚设，从而严重损害自然资源的多元价值实现。其次，多部门分管，职能交叉严重，各自监管缺乏对自然资源整体性价值的保护。最后，也是最重要的一点，治理允许市场和社会获得更多的决策权，大量组织和治理过程已经实现了相当程度的自治，进而有必要对治理的各个构成要件施以一定的控制，即对治理的监管，也有学者称之为“元治理”［31］。因此，需要强化环保部的行政职权，建立“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，将各领域、各部门、各层次的监管资源和执法力量进行归一整合，建立真正权威的、独立的、一统的自然资源监管体制，这非常必要。

总之，我们可以发现，我国自然资源治理体系虽呈形成态势，但是在治理的进一步优化阶段面临着一系列的困境，这些内外困境阻碍和限制自然资源治理体系的进一步发展。生态文明建设为自然资源治理体系的进一步发展提供了契机，其不仅为自然资源治理体系的优化提供理念支撑，还为其勾绘了一幅理想图景。自然资源治理体系的优化，不仅对解决我国资源危机、实现生态环境保护具有重要意义，而且是实现我国生态文明的重要步骤。

［1］俞可平.科学发展观与生态文明［J］.马克思主义与现实,2005,(4).

［2］毛世英，刘艳菊.全面理解生态文明与三大文明之间的关系［J］，社会主义研究,2008,(4).

［3］李培超.论生态文明的核心价值及其实现模式［J］.当代世界与社会主义,2011,(1).

［4］张梓太.坚守与超越——读《基于生态文明的法理学》［J］.法学评论,2014,(3).

［5］蔡运龙.自然资源学原理［M］.北京：科学出版社,2007.

［6］(美)埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［J］.上海：上海三联书店,2000.

［7］The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance.Oxford University Press,1995.

［8］IUCN.Natural Resource Governance Framework.https://www.iucn.org/sites/dev/files/content/documents/nrgf_update.pdf.

［9］俞可平.中国治理变迁30年（1978—2008）［J］.吉林大学社会科学学报，2008,(3).

［10］巩固.自然资源国家所有权公权说再论［J］.法学研究,2015,(2).

［11］郑少华，孟飞.生态文明市场调节机制研究——以法律文本的要素量化评估和法律适用评估为视角［J］.法商研究,2012,(1).

［12］胡炜.公私合作环境治理的法理透析［J］.江西社会科学,2017,(2).

［13］马俊驹.借鉴大陆法系传统法律框架构建自然资源法律制度［J］.法学研究,2014,(4).

［14］蔡守秋.善用环境法学实现善治——治理理论的主要概念及其含义［J］.人民论坛,2011,(5).

［15］陈德敏，梁洋熙.论生态文明视阈下中国自然资源法的完善［J］.重庆大学学报（社会科学版），2009，(1).

［16］杨启乐.当代中国生态文明建设中政府生态环境治理研究［D］.上海：华东师范大学，2014.

［17］曾明，廖瑾莹.利益失衡：社会稳定中的“资源诅咒”之源［J］.江西社会科学,2015，(11).

［18］陈丽平.起草法律案防止部门利益法律化［N］.法制日报,2014-11-28.

［19］（英）艾琳·麦克哈格，（新西兰）巴里·巴顿.能源与自然资源中的财产和法律［M］.胡德胜，魏铁军,译.北京：北京大学出版社,2014.

［20］周雪光.中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究［M］.北京：三联书店,2017.

［21］董亮，张海滨.2030年可持续发展议程对全球及中国环境治理的影响［J］.中国人口·资源与环境,2016,(1).

［22］莫纪宏.国家治理体系和治理能力现代化与法治化［J］.法学杂志,2014,(4).

［23］王树义.环境治理是国家治理的重要内容［J］.法制与社会发展,2014,(5).

［24］张克中.公共治理之道：埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评［J］.政治学研究,2009,(6).

［25］刘长兴.环境资源利用和保留的平衡——论环境法的风险预防原则［A］.吕忠梅.环境资源法论丛（第三卷）［C］.北京：法律出版社，2003.

［26］王伟.保护优先原则：一个亟待厘清的概念［J］.法学杂志,2015,(12).

［27］赵敏娟，徐涛.生态文明背景下自然资源治理体系的框架设计［J］.中国环境管理,2015,(5).

［28］沈德咏，曹士兵.国家治理视野下的中国司法权建构［J］.中国社会科学,2015,(3).

［29］北京大学城市与环境学院课题组.完善自然资源监管体制的若干问题探讨［J］.中国机构改革与管理,2016,(5).

［30］张宝.生态环境损害政府索赔权与监管权的适用关系辨析［J］.法学论坛,2017,(3).

［31］（英）Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点［M］.包国宪，赵晓军,译.赵晓军，校.北京：科学出版社,2016.

【责任编辑：胡 炜】

生态文明作为一种新的文明形态，对自然资源的治理提出了新的要求和目标。我国已初步形成了以政府、市场与社会调节机制为手段，以自然资源的综合性治理为内容，以自然资源的可持续发展为目标的自然资源治理体系。但是该治理体系面临着一系列内生性和外源性困境，包括部门化的自然资源立法模式、碎片化的自然资源权利配置、治理主体间缺乏沟通机制、国家治理体系和治理能力的制约以及全球环境治理体系的影响，这些因素阻碍着生态法治进一步走向生态善治。为此，制定体现生态文明理念的综合性自然资源法，明确政府、市场与社会的权责边界，以及建立对治理的监管体制是优化我国自然资源治理体系的要点。

D922.6

A

1004－518X（2017）10－0218-09

江西省社科规划青年博士基金项目“健全水资源产权体系的法律研究”（16 BJ02）、江西省高校人文社会科学研究基金项目“基于个体权利保障的自然灾害治理体系研究“（FX162004）

黄智宇，南昌大学法学院助理研究员，南昌大学环境科学与工程流动站博士后，博士。（江西南昌 330031）