公立新建本科院校治理结构变革<br/>——基于创业型大学视角

公立新建本科院校治理结构变革
——基于创业型大学视角

2017-02-25张振林万建华

湖北工程学院学报 2017年1期

关键词：办学学院大学

张振林，万建华

(1.湖北工程学院大学发展与改革研究中心，湖北孝感 432000； 2.湖北工程学院办公室，湖北孝感 432000)

公立新建本科院校治理结构变革
——基于创业型大学视角

张振林1，万建华2

(1.湖北工程学院大学发展与改革研究中心，湖北孝感 432000； 2.湖北工程学院办公室，湖北孝感 432000)

优化治理结构有助于公立新建本科院校提升高校治理能力，实现办学目标，但从领导核心、学术组织、外围组织、资助、校园文化五个维度看，公立新建本科院治理结构存在一定的问题。为此，可以借鉴创业型大学理念，依据“黄金五律”，优化公立新建本科院校的治理结构。这样可能会帮助其提升治理能力，走出发展困境。

公立新建本科院校；创业型大学；治理结构

2015 年10 月，国务院颁布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，决定实施“双一流”战略。“双一流”战略的提出,打破身份固化、引入竞争机制、避免重复交叉，这为地方公立高校的超越发展提供了选择性和多样性可能。[1]在追求一流发展目标的过程中，大学治理等深层次问题逐步显现。优化治理结构，推进教育治理体系和治理能力现代化，是地方公立高校在“双一流”建设过程中要研究和实践的重要内容。

一、治理结构与高校办学目标

治理理论是20世纪90年代以来，西方政治学、管理学领域兴起的一种新的社会管理理论，此后被教育研究者和管理者应用于教育领域。治理理论强调，公共事务的管理权限和责任不再由政府垄断，而是政府、企业、社会组织和自然人共同分享，形成共同治理的机制。

高校要想实现治理，必须设置一套治理结构。关于治理结构，很多学者进行了研究，代表性的观点有：第一，高等教育治理的核心是决策权力的分配问题，即谁具有高等教育决策的权力以及通过什么样的程序进行决策。[2]第二，大学治理结构是指，在一定价值系统的指导下，不同利益相关者在高等教育决策过程中为实现大学内部效率和公平的合理统一，为实现各自的利益和价值而结成的一种合作博弈关系。[3]第三，大学治理结构包括大学外部治理结构和大学内部治理结构。大学外部治理结构, 实质上就是“政府、市场、大学”之间的关系结构；大学内部治理结构主要由大学内部领导体制、执行系统、民主参与(包括学术上的参与)以及民主监督等机构与职责权限所组成。[4]由此可以认为，高校治理结构是指不同利益相关者在高校的责、权、利划分以及相关制度安排。从高校内部治理结构看，它包括党、政、教三种利益主体的责权划分及关系；从高校外部治理结构看，它包括高校与政府、校友、捐资人、合作及用人单位的责权划分及关系。

治理体系是治理能力的基础和载体，优化高校治理体系，明确要求高校管理者有效运用治理体系去处理和解决高校办学治校中存在的问题。治理结构是治理体系的重要内容，治理结构优化有助于提升高校治理能力，有助于实现高校办学目标。这主要体现在以下几个方面。

1.治理结构优化有利于高校坚持社会主义办学方向。一所高校的内部治理结构设计的理念、策略和思路，往往凝聚和反映其内在的办学目标、办学理念等核心价值，对学校的办学方向有着重要的引领和指导作用。完善中国特色现代大学制度，坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权，有利于坚持社会主义办学方向。

2.治理结构优化有利于高校履行大学职能。在科学的治理体系框架下，高校通过设置校院两级机构，明晰权责划分，明确岗位职责，建立激励约束机制，实现教学资源的合理配置和有效利用，以保证人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等高校职能的实现。因此，优化治理结构的最终目的，是期望通过组织结构的优化组合，达到组织期望的状态和结果，实现组织的目标和职能。

3.治理结构优化有利于高校自身发展。一个好的治理结构有助于高校领导核心敏锐捕捉外在的机遇，对内外部环境的变化及时作出反应，并通过行之有效的决策和组织实施，抓住发展机遇，提高决策水平和决策效率；同时，高校的领导核心，配置大学各种资源，以满足人才培养、科学研究和服务社会的程度，有利于提高资源配置的效益。

4.治理结构优化有利于高校规范办学行为。当前，国家的高等教育改革的重要趋势之一是进一步下放办学自主权。相应地，在权力下放后，单个高校组织的自我约束就变得特别重要。通过完善高校的内部治理结构，探索教授治学的有效途径，发挥教授在学术事务中的作用，加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群团的作用，成立理事会或董事会，建立社会支持和监督学校发展的长效机制，能够规范、制约和监督高校在办学过程中的行为，使之实现良性发展。

二、公立新建本科院校治理结构存在的问题

依据我国对行政区域的划分，笔者从华东、华南、华中、华北、西北、东北、西南地区各选取一所公立新建本科院校，尝试从领导核心、学术组织、外围组织、资助、校园文化等五个方面认识新建本科院校治理结构存在的问题。

1.从领导核心确定的办学定位及发展目标看，存在趋同现象。从表1可以看出，新建本科院校大多定位为地方性、应用型、教学型高校，这个定位是合理的。特别是在高等教育分层发展的大背景下，新建本科院校积极响应国家的号召，开始向应用型高校转型发展，但骨子里还是遵循精英大学办学模式，将取得硕士学位授权和升大学作为目标。这一点值得商榷。

2.从学术中心地带看，教学学院设置不尽合理。一般而言，教学型、应用型高校主要是按照学科导向和产业导向设置二级教学学院和科研院所的，教学学院设置过多或过少都不好。有研究认为，一所大学的学院数目以15 个为宜，学生人数不超过1000为宜。[5]对教学学院统计发现，我国新建本科院校实体院系在15 个左右，但是学生数超过1000人的学校较多(见表1)。这势必带来教学和管理上的困难。

3.从外围组织设置看，扩展外围和边际组织不够。在办学经费日趋紧张的情况下，新建本科院校积极与政府、企业、社区合作，成立理事会，为学校发展提供咨询、协商、审议与监督，与企业合作，成立研究中心，进行技术转移、开办衍生企业等，非常重要。从表1可以看出，我国新建本科院校的研究机构不均衡，科研成果转化的力度不够，孵化和开办校办产业还不够，对需求外界支持不够重视，内部学术资源转换成学术资本较少。

4.从接受资助角度看，健全机构、接受捐赠意识不强。依美国高校资金筹措方式看，从企业、基金会、校友、慈善机构接受捐赠是重要手段。有研究表明，美国知名私立高校接受捐赠的收入占其总收入的20%左右。因此，健全的校友组织机构，明确校友会和基金会职责，以情感为纽带，从包括校友在内的社会各界获取办学资金，应该成为我国新建本科院校治理结构的应有之义，尽管其过程较为艰难。从表1可以看出，目前新建本科院校成立校友会、基金会意识还不够，部分学校处于起步阶段，接受捐资捐物数量还不多。

5.从校园文化角度看，推动大学变革的创业文化较少提及。伯顿·克拉克在《大学的持续转变：创业型大学新案例和新概念》中指出，“使大学变革得以保持的持续动力”就是要有持续的创业精神，形成一种“集体意志的动力”，促进变革的稳定状态和走向自力更生的创业道路。从表1可以看出，新建本科院校在长期的办学中形成的校训和学校精神能够固化、延续和继承是值得肯定的，但是面对生存困境，新建本科院校应该从校训和学校精神中挖掘出创新创业的新内涵。

表1 我国7所公立新建本科院校办学定位与战略、院系数与规模、外围组织、受外部资助、校园文化情况

三、借鉴创业型大学的治理结构：讨论与设计

20世纪末期，高等教育领域从观察与研究部分迅速崛起的高校中，逐步形成了创业型大学理论。其代表人物，著名的教育研究专家伯顿·克拉克认为，创业型大学是那些为了应对环境变化而采取大胆革新行为并最终取得明显成效的大学。事实也证明，创业型大学为了适应环境的变化，在组织制度和动力机制上不断地变革，即：打造强有力的驾驭核心，建立激活的学术中心地带，强化拓宽的外围组织，拓展多元化资助基地，统摄校园文化和办学信念[6]，形成了有别于传统大学的治理结构，较快地摆脱了发展困境，在短时间内提升了核心竞争力。

创业型大学概念的提出在国际高等教育学界引起了巨大反响。就我国而言，理论层面上，青岛农业大学党委书记李宝笃提出，在我国，最有可能向创业型大学转变的，是那些在应用研究领域具有较强的实力、具有深厚的产业背景、具有向社会寻求多元化资源保障压力的地方性行业高校。[7]宣勇、张鹏认为，创业型大学模式尤其适合起点低、基础弱、以赶超先进为目标的大学。[8]成春燕梳理了20所高校的办学定位、人才培养和科研实力的发展现状，从创业型大学视角出发，借鉴创业型大学组织转型路径，提出了构建中国特色的工科创业型大学的方案。[9]易高峰、侯海燕等研究者认为，借鉴和明晰创业型大学的组织结构与运行机制，是建设创业型大学的重要前提。[10]实践层面上，2008年，福州大学明确提出建设成服务海峡经济发展的创业型大学。其后，南京工业大学、浙江农林大学、浙江万里学院、义乌工商职业技术学院等纷纷宣布建设创业型高校。

我国新建本科院校发展背景、当前的内部治理现状与创业型大学之前的传统大学面临的状况极其相似：发展不够充分，发展面临问题较多，内部治理结构存在问题，是名副其实的二三流大学。“从大学理念到大学的实际运行存在不小的距离，而决定该距离的将是大学的治理机制和与之相联系的社会环境。因此治理结构非常重要。”[11]创业型大学的成功经验表明，依据“黄金五律”，改革高校治理结构，以提升治理能力，可以使之获得成功，可谓“二三流大学更容易成长为创业型大学”。依据上述讨论，新建本科院校可以借鉴创业型大学模式，在治理结构上做以下设计。

1.打造强有力的驾驭核心——完善学校领导体制和管理机制。有抱负的大学不安于边缘地位和薄弱的领导力，而是更加关注自身的生存能力，以应对日益增强的变革需求。对新建本科高校而言，一是要优化学校领导体制，坚持党委领导下的校长负责制，以此建立一个强有力的领导核心。二是要完善学校管理机制，通过对学校职能的梳理，进一步优化职能部门结构，建立一支强有力的决策执行系统。三是把经营的价值观和传统的学术价值观结合，渗透到整个学校管理空间。

2.建立激活的学术中心地带——强化教学学院实体责任。大学的学术中心地带，一般是指教学基本单位，主要是教学学院。对于新建本科高校而言，激活学术中心地带就是要强化教学学院的实体责任，使教学学院真正成为适应外部环境变化，从事创新创业的责任实体。

3.强化拓宽的外围组织——设立外联组织和跨学科研究中心。拓宽的外围组织包括两种类型：一类是专业化的校外联结组织，比如社会服务与合作办公室，它们与企业联系，进行人才培养、政策咨询、技术转让、技术咨询、成果转化及产业化等工作。另一类是以跨学科研究项目为导向的研究中心。对新建本科高校而言，开展校地、校校、校企合作，加强与校友的联系，成立跨学科研究中心，大力加强协同创新，实行开放办学，是拓宽的外围组织的具体体现。

4.拓展多元化的资助基地——优化外部治理结构。高校发展客观上需要多元化的资助基地，办学经费来源不仅仅包括财政拨款、科研基金，也包括地方政府拨款或政策支持，从企业获得的收入，校友会、慈善基金等的捐赠，知识产权转让收入，校园服务收入等。这些资金来源的主体在为学校提供资金的同时，也意味着他们成为了学校的利益相关者。因此，理顺新建本科高校与各利益相关者之间的关系，成为优化新建本科高校外部治理结构的应有之义。这主要包括：适应政府对高校的管理进一步规范化、法制化的新常态，探索建立学校理事会，健全政府、社会支持和监督高校发展的机制。

5.统摄校园文化和理念——建设创新创业的校园文化。大学的文化和价值体系在培育大学个性和特色上相当重要。伯顿·克拉克认为，良好的文化可以产生对组织的认同，并形成最大的决心来实现组织的目标。凝炼和发展创业文化不仅可以培养办学特色，更会形成共同的价值观、理念和梦想。这个被师生员工广泛认同的理念和梦想，会激励他们为同一目标而努力奋斗。

四、基于创业型大学视角的治理结构：实践与效果

N学院地处中部地区，是一所地方公立二本高校，由于所处地区经济不发达，财政拨款较少，办学经费存在困难。该校长期坚持应用型办学定位，在地方本科高校向应用型转变的大背景下，面临着将应用型做强做实的问题。面对转型发展任务和建设“双一流”目标，该校认为，任何安稳和均衡都是相对的、暂时的，在世界飞速发展的潮流里，只有不断变革才能实现发展，学校发展要有新目标、新理念，更要有新举措。为此，该校以突出学校办学主体地位，落实教学学院办学实体地位为主线，以落实学校办学主体责任，强化教学学院办学实体责任、设立外联组织和跨学科研究中心、优化外部治理结构、建设校园文化为辅线，进行了5年的优化治理结构、提升治理能力的探索。

1.优化学校层面治理体系。在学校层面治理体系上，N学院的核心是突出学校的办学主体地位，解决好学校的办学定位、办学模式、发展布局、保障能力、管理水平等问题。

(1)进一步明晰学校定位。N学院在明晰办学定位的过程中，从办学思路定位、办学类型定位、办学层次定位、服务面向定位四个方面对办学定位进行了全面深入思考，提出了建设地方性、应用型、教学型新型工程大学的目标。

(2)积极谋划学校发展布局。包括学校学科专业布局、校园基本建设布局、机构人员布局等。学科专业布局方面：优先发展工学，在理学、农学方面形成比较优势，努力实现其他学科专业协调发展。校园布局充分考虑到历史、功能、交流的特性。老校区和新校区，教学区、生活区、运动区、休闲区，统筹考虑，融为一体；校园开放和管控把握一定的尺度，既保持学校教学科研活动等秩序稳定，又能充分利用学校的人力、智力、物力资源等服务社会和社区。机构人员布局，涉及到教学学院、科研机构和管理机构的设置。教学学院的设置一是主要以学科为依据，整合资源，扶持重点，同时注重学科的交叉、渗透和融合；二是做到学院规模适度、数量适当,不搞大而少或者少而多，学生人数基本上控制在1000人左右。

(3)提高职能部门管理水平。一是通过对学校职能的梳理，进一步优化职能部门结构，建立一支运转高效、执行有力的服务系统。学校管理部门主要是行使研究政策、制定目标、监控考核、宏观调控、对外联络等五大职能，尽可能将教学学院学科专业的设置与调整权、教师聘任权、科研项目管理权、资源分配权等学术权力和行政权力下放到教学学院一级,实现管理重心的下移。二是提高管理人员的专业素质。引导学校管理人员进一步提升岗位能力、发展能力、协同能力，促进管理人员始终保持工作注意力、承载力和持久力。积极推进管理人员职业化进程，加强履职和治校能力的建设，加快从“管理”向“服务”转变，健全服务教学学院发展的有效机制。

2.优化教学学院治理结构。主要是强化教学学院在人才培养、科学研究、社会服务、学科建设、机构设置、决策体系、对外交往等方面的办学实体地位，使其成为具有综合管理职能的实体，自我约束、自我发展, 成为激活的学术中心地带。

(1)建立比较完善的内设机构。在教学学院内部机构的设置上，本着有利于学校和学院发展战略的实现，有利于学科发展与特色彰显，权责对等，精干高效，动态调整的原则来进行。一般而言，总体结构框架是：3到5个系或者专业，3到5个研究所(中心)，2到4个管理机构，内设机构10个左右。

(2)建立自我治理、约束的决策机制。实施“院长全面负责、党组织政治保证、教代会民主管理”的高效决策执行系统与决策反馈系统。一是完善教学学院院长负责制, 由院长全面领导学院教学和行政管理工作,确保学校的决策与决议贯彻落实。二是健全以教授为主体的学院学术委员会等学术权力组织，明确学术委员会的性质与职权范围，充分发挥其在学科建设、专业建设、科研等学术事务方面的咨询与审议职能以及教学质量监控与教师业务考核上的主导作用。三是建立以教师为主体的二级教代会制度，对学院的发展规划、财务预算、涉及教职工切身利益的事项进行讨论、决定和监督。

(3)作为办学实体，切实履行大学职能。努力培养一批具有社会责任感、创新精神和实践能力的应用型高级专门人才是教学学院的根本任务。为此，一是牢固确立教学工作的中心地位，全面推进教学“质量工程”建设，健全教学质量保障体系，强化实践教学环节，加强实习实践基地建设，鼓励与支持学生参与科学研究和各类学科竞赛，加强本科毕业生考研服务工作。二是适应国家、社会和受教育者对多样化高等教育的要求，深入推进多样化人才培养模式改革，注重学思结合、知行统一和因材施教，推进人才培养类型、人才培养规格、专业设置、课程体系的多样化改革。三是提高科学研究水平。学校在设置学院时充分考虑到了促进学科发展的原则，为学科间交流与合作、交叉学科的产生、学科的纵横发展提供了良好的土壤。比如教学学院担负着各类学科(如一级学科、重点学科、交叉学科、特色学科等)的建设和发展使命，就会想办法加强重点团队和重点平台建设，发挥优势，打造特色，加强科研机构实体化建设。在科学研究方面，学院要自己去找项目、找经费，组建自己的科研团队，成立自己的科研实体，考察其他单位在同类学科发展中的进展。

3.强化外围组织建设。

(1)强化外围重点平台建设。外围组织，这里是指学校内部除教学学院和职能部门以外的其他组织。近几年，N学院相继建立了协同创新中心、省重点实验室、省高校人文社会科学重点研究基地等10余个省级创新平台；开展了大学生创业园、科技孵化园、科技产业园“三园一体”建设；设立了社会合作办公室，以加快科技成果产业化。同时，强化校友会、教育发展基金会、继续教育学院的职能。

(2)推动科研“四化”。即“科研机构实体化、科研成果产业化、科研管理学术化、科研经费社会化”。加强科研机构实体化建设，促进其向“自主、开放、竞争”的方向发展；创新科研人员聘用和分配机制，促进科技人员潜心研究，深化科研成果转化利益分配改革，支持科研人员创办企业；推动科研机构管理以学术为导向，重点平台资源配置优化共享，实现管理学术化；面向区域、企事业单位努力争取科研经费，在有所作为中寻求社会经费。同时，学校通过目标管理将这些外围组织与教学学院一并考核。

4.优化外部治理结构。高校发展离不开政府、捐资人、校友、合作及用人单位等外部利益相关者的支持，加强与他们的合作，进一步理顺与他们之间的关系，是优化外部治理结构的应有之义。

(1)建立学校理事会，使理事会成为内外部利益相关者交流的平台。2014年7月，教育部颁布了《普通高等学校理事会规程(试行)》，规程指出，理事会是支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。因此，通过学校理事会，可以进一步打通学校与社会、学校与政府的关系，最大限度地确保学校办学的科学性、有效性。

(2)提高学校与政府、捐资人、校友、合作及用人单位等外部利益相关者的交往能力、协商能力。“打铁还需自身硬”，学校能力的高低直接决定了与利益相关者合作程度的高低。随着学校治理的不断完善，外部利益相关者会更多地参与学校运作与管理，除了学校与政府是上下级管理关系外，学校与其他利益相关者都是平行的合作关系，学校日常管理制度对他们不起规范作用和管理效力。如何通过规章制度建立合作协作与信任关系，健全交往协商机制，运用合同式管理，及时规避或化解合作中的冲突与矛盾，是学校必须考虑的问题。

5.建设创新创业的校园文化。N学院在以上举措的基础上，树立“强化质量，提升内涵；推进创新，加快转型；立足地方，打造特色”的治校理念，进一步凝聚“坚持质量立校、促进内涵发展、早日实现‘大学梦’”的新共识，进一步动员学校、社会、校友方方面面的力量，进一步保持战略定力，强化发展道路自立自信，团结带领师生员工满怀信心、脚踏实地向着既定目标迈进。

[1] 蔡宗模，吴朝平，杨慷慨.全球化视野下的“双一流”战略与地方院校的抉择[J].重庆高教研究,2016(01)：27.

[2] 周光礼.中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策[J].中国高教研究,2014(09)：16-25.

[3] 彭红玉.我国高等教育治理结构的结构功能主义思考[J].辽宁教育研究,2007(10)：30-33.

[4] 李军，阳渝.大学治理结构面临的问题及目标模式[J].高等农业教育,2006(12)：15-18.

[5] 林健.大学校院两级管理模式中的学院设置[J].国家教育行政学院学报，2010 ( 10) :17-24．

[6] 克拉克.建立创业型大学：组织上转型的途径[M].王承绪，译.北京：人民教育出版社，2003 ：3-4.

[7] 王军胜.创业型大学视角下民办本科高校转型路径研究[D].天津：天津大学，2013：40.

[8] 宣勇，张鹏.论创业型大学的价值取向[J].中国高教研究，2012(04)：45.

[9] 成春燕.我国省属重点工科大学发展研究——创业型大学的视角[D].南京：南京师范大学，2011：1.

[10] 易高峰，侯海燕.国际创业型大学研究主流理论与热点图谱分析[J].清华大学教育研究，2009(5)：40.

[11] 张维迎. 大学的逻辑 [M].北京：北京大学出版社，2004：57.

(责任编辑：张晓军)