从《2016联合国电子政务调查报告》看全球数据开放

丁艺+王鹏

[摘 要]在当今这个大数据思维与应用技术不断传播与普及的时代，政府的政务信息公开与数据开放，已经成为了提高社会参与度与透明度的重要保障，促使民众更加便捷地在线获取信息，减少对信息进行使用和处理的限制，从而提升政府管理效率，是提升社会治理能力、增进民众福祉的一个重要途径，也是世界步入信息时代后，全球电子政务发展的重要领域与主要趋势。文章在总结分析2016年联合国全球电子政务发展报告的基础上，从全球政务信息公开的作用与现状出发，探究目前全球政务信息公开所面临的普遍问题，并针对这些问题提出必要的对策建议。

[关键词]联合国报告；数据开放；在线服务

[DOI]1013939/jcnkizgsc201701012

2016年联合国经济和社会事务部发布了以“电子政务成就我们希望的未来”为主题的《2016年联合国电子政务调查报告》，其中提出了电子政务要可持续发展的重要内容与解决当今社会面临的复杂多样的挑战方式与方法。文章重点描述了公共部门在实施开放数据计划中采取的策略和遇到的挑战。为确保政务数据开放的效益最大化，需要从全局出发，拿出政治决心，发挥领导能力，组建管理与体制框架，并采取适当的策略。另外，在实施中也应注重对数据安全和个人隐私的维护。文章也检视了在愈加数据驱动化的社会中采取按需求为导向的几种方法路径，以此弥合能够获得、且充分利用政务数据的群体与落后于这一趋势的群体之间的数字鸿沟。

1 全球政务信息公开与数据开放的现状与意义

《2016年全球电子政务调查报告》显示，世界各国在政务数据开放行动计划方面的实用性和实施情况参差不齐，这不仅体现在数据集的发布数量、呈现和管理方式上，也体现在推进数据使用的工具应用上。很多国家设立了专业化网站进行数据分享，这种网站也叫“政务数据的开放门户”。很多国家也在国家门户网站或是“政务数据的开放门户”上列出了开放的政务数据目录，即所有可利用的数据集；和2014年相比，2016年建立政务数据开放的国家数量翻了一番，193个国家中有196个国家都建立了政务数据开放目录，2014年建立目录的只有46个国家。这个十分显著的增长表明，很多国家都开始在公开政务数据方面进行投资（如图1所示）。

政务数据开放使人们对消费与生产模式有所了解，提升了公众负责行为的意识。2016年调查显示，与2014年163个国家中仅有63个国家建立电子采购平台相比，2016年建立平台的国家达到了98个（见图1）。2014年仅有55个国家提供电子采购/竞标流程的结果信息，2016年达到了116个。而在提供现有采购合同的监测评估信息方面，2014年为这一目标建立的国家门户数目为33个，2016年则增加到了76个。越来越多的国家开始重视在网上公布采购流程信息。

通过在网上公布职位空缺情况，政府可以向公众分享相关的就业机会信息。根据2016年做出的调查，图2显示美洲地区的35个国家中有21个国家在網上提供了政府空缺职位的信息；欧洲的43个国家中有29个提供了相应信息；大洋洲的14个国家中则有8个国家做到了这一点；亚洲地区的47个国家中有27个国家提供了政府就业信息，非洲的54个国家中有9个在网上提供了空缺职位信息。

根据2016年调查结果显示，以机器语言可读模式发布政府支出方面数据集（193个成员国中有128个国家如此做）的国家多于发布社会福利、劳工及环境方面数据集的国家。193个国家中，以开放标准发布后三方面数据集的国家数量分别为8374个和68个。结果表明，应当加大对这三个领域的投入，使其更加透明化，从而发挥政务数据开放的巨大潜力。

以开放标准提供数据集的国家分布最多的区域分别是欧洲、亚洲和大洋洲（见图5）。事实上，和大洋洲14个国家

图4 以机器语言可读模式发布数据集的国家对比以公开标准发布数据集的国家数量（按领域分类）

中有6个国家在教育领域依据公开标准提供数据集相比，欧洲43个国家中共有37个国家提供。根据2016年调查数据显示，193个联合国成员国中有62个国家以公开标准在下述五个或更多领域中开放数据集，这些国家地处欧洲和美洲区域，另外包括5个非洲国家：埃塞俄比亚、肯尼亚、马拉维、塞内加尔和乌干达。下表按照区域列出了以公开标准开放数据集的国家名单。

193个成员国中，只有23%的国家提供了数据字典，数据字典作为元数据（即关于数据的信息）的存储库为复杂的数据库导航以便快速找到数据。28%的国家举办了应用竞赛，鼓励研发者利用特定数据开发最佳应用。根据2016年的调查，只有24%的国家提供了数据字典。

对公共信息的获取可以在公共政策决策过程中增强人民权能，对民主治理和社会包容性至关重要，是鼓励公民参与迈出的关键性的第一步。然而，如果政府开放了数据，人民却不能获取或应用这些数据，或是未能意识到其可用性，这一行动则对旨在促进创新和经济发展的可问责提升和机遇增强方面帮助甚微。事实上，数据自身没有价值，人民对数据的创新性再利用赋予了其附加价值。

对《2016年联合国全球电子政务调查报告》的统计数据加以分析，可以发现全球政务公共信息的开放获取对可持续发展至关重要，原因如下。

第一，通过在纵向各层级和横向各部门之间加强数据分享，数据开放有助于政策的一体化建设与部门间的协调运作。开放数据与整体政府式的服务（WoG）提供模式相结合，有利于提高政府在多维度的发展挑战面前的回应性。

第二，开放政务数据有助于公共机构在抗争贫穷、减少饥饿、提供关键的社会服务以及满足妇女与弱势群体的需求几个领域内提高工作绩效。另外，及时获得公共政策、税收分配和国际援助方面的可靠数据使人们能够根据政府做出的决定对其问责。正如最近发布的一份联合国报告所强调的，“数据是决策制定的根基，是可信度的原材料。在正确的时间、正确的事物上如果缺少了高质量数据作为正确信息的来源，想要有效地设计、监督和评估政策几乎没有可能”。

第三，在各个部门规划、制定决策、设计和提供服务的过程中，开放政府数据能够加强这些部门之间的合作，从而创造更大的公共价值。不同政府部门和服务项目的数据是否开放可以作为衡量服务质量的基准，从而提高公共部门的绩效表现。公众对国家在可持续发展实现过程中的重点政策、行动计划以及支出状况方面的知情都能确保政府机构能够兑现承诺。“不让任何一个人掉队”的项目能够追查可持续发展目标是否对社会的最弱势群体产生了影响。这就使得分类数据变得至关重要。事实上，信息通过对人们的赋权向政府部门施压，激励政府部门遵守承诺、做出更理智的决策、有效利用资源并减少浪费。因此，开放数据能够监督可持续发展目标的实施进程，但是本文的重点不在于如何改善数据收集的方式以促进可持续发展目标本身的实施，也不会对过去收集的信息是如何促进实现透明、尽责的目标做出重点探讨。在这一方面，最近开启的一项叫作“可持续发展数据领域的全球伙伴关系”的计划已有所涉及，计划号召各方利益代表共同绘制国家层面的数据鸿沟地图并提升数据的使用素养。

政务数据获取的便利性为公民有效参与公共事务提供了工具手段，因为公民在协商过程中只有更加知情才能更好地表达观点。有例为证，肯尼亚政府建立了一个政务数据开放门户站点，便于公民谏言公开哪些数据。政务数据集还能用来提供对公众需求更有针对性的服务，以创新的方式解决问题。

第四，通过网络开放数据便于公众针对任意目的进行再利用、再开发，产生新服务、激发创新性、提供经济新机遇。2030年可持续发展议程“对我们所有人来说都是一个新理念，在没有前车之鉴的情况下，各国需要找到符合本国国情的解决方案，政策创新、制度创新和实践创新都将是各国进行发展建设的关键路径。”

2 全球政务信息公开与数据开放所面临的挑战

2.1 弱势群体获取并使用数据面临挑战

网络的可获得性对人民掌握网上政府信息至关重要。截至2015年，全球仅有43%的人能够上网，41%的女性能够上网，80%的网络内容仅以少数语言形式存在。“穷人被排除到了信息通信技术产生的红利之外”。因此，弥合发达和发展中国家、男人和女人之间的数据鸿沟，提供负担得起的通信技术，這些对获取政府信息，在政务数据开放行动计划中充分获利最为重要。2016年开放政务数据调查显示，虽然在过去两年中，全球范围内越来越多的国家实施了政务数据开放行动计划，但在针对弱势群体进行数据开放方面的关注度不够。根据2016年调查表明，针对至少一个弱势群体开放政府数据集的国家比例为51%，193个成员国中大约94个国家未针对弱势群体以公开标准发布任何数据集。

2.2 公共机构能力匮乏

联合国千年发展目标的经验表明，公共机构能力匮乏或本身薄弱都会阻碍消除贫困、普及教育、享受医疗保健几个目标实现的进展，（例如，在一些特殊情况下，各方行动者未能将规定或禁止某些行为的“游戏规则”内在化，从而导致透明度和责任感的缺乏，最终造成腐败。）无能的政府机构难以有效利用资源，阻碍发展进程，同时，一个民主政体的自由、政治平等、正义、尊重人权和人类尊严的基本价值体系也将受其影响。再者，一个政府的效能、透明度和责任感缺位将使其公民在公共事务上变得愤世嫉俗、犬儒主义，削弱他们对政府和当选官员的信任，最后在整体上降低政府的合法性水平。对政府怀疑的结果体现为，政府在公共服务领域难以吸引优秀人才和有志青年，整体上难以向其人民提供服务。正如最近由联合国与最高审计机关国际组织联合发布的一项报告强调：“恶治、腐败、权力滥用、机构无能以及缺乏责任感从内部腐蚀一个国家的根基，某些情况下，这些习性还导致了政府机构的破产。”

2.3 政务数据开放相关法律不足

对信息和信息自由的获取往往起源于宪法将其作为政治权或公民权利的规定。2015年联合国做出的一项研究表明，193个国家中，118个或者说62%的国家将信息权写成条例载入到了宪法中。对于信息权的立法规定通常通过信息自由法案或相关法案加以体现。2016年的调查结果显示，193个国家中，105个或者说54%的国家设立了获取政府信息权力的法规。一方面，考虑到信息自由的重要性，这个数字相当低；另一方面，获取信息的权力仅仅是第一个关键性步骤，一项研究显示，法律并不能保证信息权的实践。

图5 制定政务数据开放相关法律的国家数量

2.4 公务人员能力有限

开放政务数据面临的另一个挑战是，公务人员可能不具备数据导向的思维和能力，因此不能充分理解开放数据的巨大潜力，他们也可能缺乏管理开放数据和开放政府门户的必要技能。处理所有这些问题的前提是重视人力资源的规划、雇用、培训和发展，以及号召公共领域进行终身学习。政府组织可能缺少能够管理政务开放数据、分析大数据的优秀人才。普通大众缺乏数据素养是开放政务数据面临的又一个严峻挑战。事实上，只要公众知道如何获取和利用数据，他们就能将其转变为积极参与并向政府问责。

2.5 隐私和数据保护问题

近些年，很多国家及其人民的关注所在是，在开放政务数据带来颇多益处的同时如何解决隐私和数据保护问题。由于数字监控技术的发展和个人信息的不当使用引发了越来越多的焦虑不安，联合国大会最近通过了一项关于“数字时代隐私权”的决议以支持人们的隐私权利，号召各国采取行动，停止侵犯人权的作为。决议强调隐私权是人类的一项基本权利，首次肯定人类线下的权利在线上也应得到保护。它还敦促成员国“应尊重并保护隐私权，包括在数字传播的语境中”。联合国大会还强调“法律体制应当保护数据的保密性、完整性和可用性，防止计算机系统遭到非法攻击产生损失，确保非法滥用行为得到惩处。”需要再次强调的是，在数据开放进程中，人民对政府保护隐私和保密个人数据的信任感极为关键。

3 全球政务信息公开与数据开放的对策建议

3.1 开创按需导向的开放政务数据创新路径

目前有很多促进人民数据使用的渠道形态，政府数据工具箱便是一个典型代表。例如，世界银行启动了一个政务数据工具包用以协助设计数据策略平台。为简化寻找相关数据集的工作，很多国家建立了政府开放目录。一些政府还提供了类似网上指南/教程和日历的工具，便于人民及时知晓数据集的发布，并为其提供哪些数据集有用的建议。一些国家支持应用研发竞赛（应用程序的竞赛），激励人民利用数据创新服务。为增加数据的利用率，政府还通过数据字典提供元数据定义，通过数据收集提供元数据方法。

3.2 发起意识宣传活动，提高全民数据素养

发起意识宣传活动，推广开放政务数据有利于可持续发展目标的实现理念和赋予人民使用新工具的权能理念。数据新闻和基层团体、宗教协会、社区活动中心一类的社会中介组织都发挥着越来越重要的作用。社区中心可以为弱势群体开办研讨会和培训课程，这些弱势群体包括穷人、老年人、残障人士、移民、青年人等。对政务数据的再利用可以为穷人提供所需要且易于理解的数据。通过提供信息的获取渠道，人民能够更好地知晓并理解可持续发展目标，从而增强政府对这一目标的所有权。因此，可以使所有通信通道都能用来连接社会弱势群体，这些渠道包括电视/广播，互联网，社会与宗教协会，社区中心以及服务亭。

3.3 确保公民获取信息和政治参与的自由

获取政府生产和收集的信息也是影响其他权利行使的重要前提条件，其他权利包括充分参与政治进程和支持民主本质与功能的权利。正如在2030年议程中所做出的呼吁，信息的获取渠道是实现包容性、参与性决策过程的条件之一。1948年世界人权宣言也曾规定，人人享有发表意见和寻求、接受以及传递信息的自由。1946年联合国大会通过的第59号决议也曾宣告，“获取信息的自由是一项基本人权，也是联合国治理维护之一切神圣自由的基石”。联合国成员国在千禧之年的拐点之际也曾重申公众获取信息的权利。就在最近，成员国认识到，随着世界范围内信息分发的数量递增，信息与知识自由流动变得至关重要。成员国同样认为，“信息通信技术已经显示出了其在保证加强人权行使、信息获取、自由表达、集会结社自由方面拥有巨大潜力。”

第16个可持续发展目标鼓励根据国家立法和国际协议，确保公众获取信息，保障其基本自由。信息自由包括获取数据的权利，这对确保一个透明、尽责政府的建立尤为重要。只有在能够获得公共机构提供的信息的前提下，人们才能知晓政府内部正在发生什么，政策是如何制定的以及公款是如何使用的。拥有获取信息的渠道，确保人们能够对代表他们做出行动的政府问责。正如联合国公共行政专家委员会在第十四届会议上强调的，“获取信息、开放数据、改善公共采购流程、加强公民與议会监督体制，提升公民教育水平、拓宽公民社会与政府沟通的渠道，这些都是鼓励公民监督政府管理、打击限制腐败力量的重要工具。”

3.4 通过开放政务数据打通获得司法信息的渠道

获取司法信息渠道的打通有助于提升司法制度的透明度和公民对其国家法律制度的信任感，也有助于公民了解司法政策、监督司法执行和有效参与司法过程。为提升司法透明度，虽然不能公开所有信息，但仍有大量人们所需的信息可以公开。第一类便是法庭的裁判过程，包括由法庭填写的裁判文书、审判的物品、记录、解决方案、意见以及最后的诉讼事件表，这些都是随时能够提供给公众的。第二类是行政程序进行时在以下领域中的数据，法庭预算、员工和人力资源配置、法庭和第三方签订的解释合同、维护合同和办公室物资合同等。第三类是有关法官的信息，包括他们的薪资、个人财务状况（例如债务和投资情况）、职位空缺情况、纪律性问题和法官的选择（同上），这些都是很少公开的信息。一些国家已经开始遵循开放政府的原则建立公众对司法程序的信任。法庭利用社交媒体工具鼓励公众参与、增加合作互动。

3.5 运用政务数据开放和大数据，提升行政部门的绩效与效能

将大数据、物联网等新技术投入到空间信息系统和各类预测性分析手段中去，都是进行前瞻性治理强有力的工具。这些工具能够预测未来不同的情境从而应对复杂的变化。预测性分析手段和环境创新在电子政务方案中的应用能够提升水资源治理水平，遏制土地退化，降低能源消费并改善早期预警和灾难管理系统。另外，新的数据挖掘技术能够协助政府为公众关注的领域制定新的解决方案，如管理交通，通过智能化预测手段提供评估绩效、识别并预判问题的更多手段。此外，前瞻性治理能够提升行政部门的效能和透明度，特别是在服务提供环节中；也有助于推动可持续发展三个维度的实现。同时，信息透明度与大数据分析手段的联姻有利于监督服务提供环节中的绩效，提升整体效能。若能将数据分析手段妥善运用到前瞻性治理中，政府将更有可能将精力投入到防治而非反应上。同时，政府也能未雨绸缪，提高灾难的风险管理水平。

参考文献：

[1]联合国经济与社会事务事务部：联合国2016年电子政务调查报告：中文版[R].北京：国家行政学院电子政务研究中心，2016.

[2]联合国经济与社会事务部：联合国2014年电子政务调查报告：中文版[R].北京：国家行政学院电子政务研究中心，2014.

[基金项目]2016年国家行政学院科研课题《网络环境下的国家战略研究》（项目编号：16BXM004）。

[作者简介]丁艺，国家行政学院电子政务研究中心副教授；王鹏，国家行政学院电子政务研究中心博士。