我国流域立法的困境分析及对策研究

朱艳丽

(西安交通大学 法学院,陕西 西安 710049)



我国流域立法的困境分析及对策研究

朱艳丽

(西安交通大学 法学院,陕西 西安 710049)

水资源的时空整体性决定了对水资源的管理必须以流域为单元。学术界和各国政府对流域管理的共识以及当前我国水资源所面临的严峻形势,客观上要求我国必须加强流域管理立法。流域管理立法是改善流域水环境的重要途径,其具有深刻的理论基础和实践基础。鉴于我国流域立法存在管理体制受限、立法层次约束和立法体系不完善等现实问题,实现真正的流域管理需要理顺管理体制、提高立法层次和完善立法体系。

流域立法;现实困境;法律对策

水是生命之源和生态之基,任何生态系统都离不开水。有效的水资源管理,有益于水资源可再生能力的维护[1]。我国自古以来就特别注重治水,但是早期治水的重点是防洪和抗旱。改革开放促进了我国产业现代化的进程,加快了我国融入国际社会的步伐,然而有关水资源问题的现象和矛盾呈现出了新的特点[2]。流域水资源短缺、污染形势严峻，已经严重威胁到了经济社会的可持续发展。作为21世纪水资源管理的有效模式和方法,流域管理在世界范围内发挥了无可替代的作用。实施流域管理的首要理由在于：“流域是水资源的载体，流域水资源具有有限性，不适当开发利用特别是过度开发利用，不仅会危及与水资源可再生能力相互影响、相互关联、相互作用的生态系统，而且会导致流域水资源可再生能力的下降乃至丧失[3]。”与此同时，流域管理的法律、法规不断产生和发展,体系不断健全,作为与行政、经济手段同等重要的法律手段,其在流域水资源管理中的作用自是不言而喻。建国以来，国家颁布的一系列有关水资源管理的法律、法规、规章等规范性文件,为实现流域水资源统一管理奠定了良好的法律基础。但是,相比发达国家而言,我国流域管理的立法中仍然存在许多问题,未能与社会主义法治进程完美接轨,也没有达到国家治理体系和治理能力现代化的要求。未来我国的流域立法,需要在总结国内水资源管理教训和吸取国外有益经验的基础上,不断完善和创新。

1 流域立法的基础

国家治理体系和治理能力现代化的提出,为全面建设法治国家提出了更高的要求。流域立法的推进是构建法治社会所必需的,其有着深刻的理论基础和实践基础。

1.1 理论基础

随着生态危机的出现,人类日益意识到：无论何种形式的财富,都需要依托于自然生态系统的支撑[4]。水资源作为人类赖以生存的基础,促使人们从流域系统的角度对其进行开发、利用,这就促进了流域管理的产生。流域管理是以流域为单元,综合协调流域内各方主体的利益诉求,运用各种手段,最大限度地达到流域内水资源统一规划、协调使用的目的,以实现经济社会的可持续发展[5]。流域管理理念产生于英、美等国家,而今已在世界范围内盛行,越来越多的人们开始接受水资源是不可分割的整体这一事实,唯有以流域为单元进行治理才能实现水资源的综合价值。因此,流域立法是在流域管理理念不断深入、扩大的基础之上产生和发展起来的。另外,我国已经提出了有关水资源方面的国家治理和法治思想的概念,理论界也不断涌现出关于水资源综合立法、专项立法的研究。尽管针对流域立法的研究较少,但至少表明了在已有研究成果的基础上进行流域立法的完善和创新是有理论研究积淀和认识基础的。

1.2 实践基础

改革开放以来,我国流域立法取得了一定的成绩,多数是针对流域特定事项进行的专项立法(如《长江河道采砂管理》《黄河水量调度条例》等),这已经表明了流域立法的发展方向,为《长江法》《黄河法》等真正意义上的流域统一立法奠定了基础。此外,随着经济全球化进程的加快,各国流域立法模式和方法的互相借鉴成为一种趋势,国外流域立法的成功案例可以为我国流域立法提供经验和启示[6]。美国田纳西流域管理立法是全球流域立法的典范。美国国会于1933年通过了《田纳西流域管理局法》,在该法案的基础上设立了田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority,TVA),明确了田纳西流域管理局的职责和流域管理体制,最终取得了辉煌的成绩[7]。事实上,在美国 50 个州中,只有阿拉斯加州和夏威夷州没有与其他州共享地下水或地表水资源, 即没有共同的河流。流域立法的设立标志着流域治理已成为了美国水资源管理中的一个重要议题[8]。澳大利亚的墨累达令河流域立法经历了《墨累达令河水协议》《墨累-达令流域协议》《联邦水法》《联邦水法修正案》的漫长过程,最终成就了从法律层面进行全流域水资源管理的成功典范[9]。这些成功的经验,无疑是我国设立流域立法的可靠依据。

2 我国流域立法的现实困境

自流域管理的理念被提出以来,我国一直在不断尝试进行流域管理,并期望通过流域立法加强水资源的管理。尽管取得了一定成绩,但是流域立法仍面临着水资源管理体制受限、立法层次约束和立法体系不健全等诸多方面的障碍,导致流域管理发挥的作用有限。

2.1 管理体制受限

我国流域立法虽然经历了很长时间的酝酿和运行实践,但是由于水资源管理体制的制约,致使流域立法始终处于擦边球的状态,真正意义上的流域统一立法并没有实现。我国目前的水资源治理体制,从特征上说还只是一种管理体制,从总体上说仅体现了政府的行政管理权,社会力量和市场力量很少在其中发挥作用[10]。《水法》(2002年修订)第12条规定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,但现实中却是行政区域管理占有主导地位。具体来讲,一方面,区域管理上城乡分割,不同职能单位之间、不同级别的同类职能单位之间存在利益博弈、争夺管理权的现象，对于无利可图的管理事项相互推诿,无序竞争给流域管理带来了极大的困难[11]；另一方面,流域内部条块分割,上下游、左右岸、干支流的水量调度、分配、防洪等工作,各区域单位互相推诿扯皮[12]。究其原因,造成流域管理落实难的根本在于流域管理机构定位不清晰。虽然《水法》规定了国务院水行政主管部门应在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。但是，其地位如何、与地方水行政管理机构的关系如何，种种问题都制约着流域管理机构作用的发挥。我国的流域立法进展缓慢,真正意义上的流域统一立法至今尚未出现,很大原因在于水资源管理体制受限,不能为流域法律提供可靠的体制基础。

2.2 立法层次约束

我国流域立法的立法层次较低,法律位阶与流域管理的初始功能不相符。这主要是由于流域立法大多为地方性法规、地方政府规章和部门规章[13]，虽然在一定程度上解决了地方性水资源管理方面的具体事项,但是其法律效力毕竟远不及全国人大及其常委会制定的法律或者国务院行政法规,在全面深入解决全流域问题时会表现出力不从心、甚至立法冲突的现象。比如,在黄河一级支流——窟野河河道兴建各类大、中型建设项目的审批权限问题上,《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》(1993年)与《陕西省河道管理条例》(2000年)的规定就不一致,最终导致黄河水利委员会的具体工作无法顺利开展[14]。比较而言,国外许多国家则比较重视流域的立法层次问题,重要流域的立法都是由国会制定,比如美国的《密西西比河上游管理法》、日本的《河川法》、加拿大的《加—美边界水法》等。尽管我国流域立法需要从较低层次的立法开始摸索着循序渐进,但是，毕竟没有较高位阶的法律做后盾,流域立法在现实实践中难免会显得苍白无力。

2.3 立法体系不健全

我国流域立法体系不健全,具体表现在:①综合性水资源法律较多,但是过于笼统、原则化,对流域管理的指导性有限。作为国家根本大法的《宪法》,未曾对流域管理予以宏观规定;作为统领水资源领域的《水法》,虽首次对流域管理与行政区域管理相结合的体制模式做出规定,但是缺乏具体的实施细则和配套规定,导致流域管理机构的作用无法充分发挥;其他涉水法律,如《环境保护法》《渔业法》《可再生能源法》等,难免是从各自领域或部门的角度出发,不能真正考虑流域水资源问题。②水资源单项法律立法活跃,但是多数是在具体问题出现之后才产生,具有明显的滞后性,表现出“头痛医头,脚痛医脚”的特点，比如《黄河水量调度管理条例》《黄河河口管理办法》《珠江河口管理办法》《长江河道采砂管理条例实施办法》《黑河干流水量调度管理办法》等。③流域统一性立法缺失,不能从全流域的角度综合处理流域水资源问题。1999年水利部将《长江法》列入5年立法规划,但截至今日仍未出台;2007年,黄河水利委员会制定了《黄河水法规体系建设“十一五”立法规划》,并将《黄河法》列为其重要立法目标,但截止今日也未出台。目前,除了太湖流域已有国务院制定的行政法规《太湖流域管理条例》外,其他流域均没有完整意义上的流域特别法。

3 流域立法的发展方向

党的“十八大”以来,依法治理和依法行政被提到了新的高度,流域管理立法因此也需要实现新的突破,即在流域管理体制、立法层级、立法体系等方面理清思路,选择合理的完善路径。

3.1 理顺管理体制

流域立法能否高效、能否适应国家治理体系和治理能力现代化的要求,关键在于流域管理体制是否健全。我国流域管理体制面临着诸多问题,归根结底是流域管理机构的统一性和权威性不够,给流域立法造成了根本性阻碍。建立符合我国国情、水情的流域管理机构,是落实流域管理与行政区域管理相结合的重要组织和机构保障。未来流域管理体制的革新,必定要从流域管理机构入手。建议提高流域管理机构的地位,从中央层面设立各流域管理局,其权限和地位应高于各地方水行政管理部门,从而能在根本上避免行政区域部门与流域部门因地位不明确而导致的互相推诿扯皮,或是争权夺利。在理顺管理体制的问题上，要考虑政府责任机制的问题。理顺管理体制，归根结底是理顺政府水资源行政管理机构与流域管理机构的关系[15]。鉴于流域管理机构本身存在的目的、功能、权限、责任追求等的模糊性,建议颁布统一的《流域管理法》,从立法层面上将流域管理机构予以统一化和固定化。2012年,广东省水利厅在接受《法制日报》的采访时提到应该起草《流域管理法》,虽然此措施在中央层面还没有切实予以推进,但是至少表明了一种立法态度和趋势。总之,理顺流域管理体制,应该从流域管理机构的定位和法律两方面同时进行。

3.2 提高立法层次

行政权在我国历史上长期占有主导地位,并且深刻影响着我国的法治进程,流域立法方面更是表现出行政权主导的法规、规章或条例,行政立法的数量远远超过人大立法。21世纪以来，世界法治环境的改变以及我国社会主义初级阶段国情、水情发生的历史性转变,传统的行政试验性立法模式已不适用于现实状况。在流域立法方面,摸着石头过河的做法已经过时,客观上要求我国必须转变立法思路,提高流域立法的层次,尤其对于全国重要领域或其他领域的重要事项,应由全国人大及其常委会制定相关法律,才能从根本上解决由流域立法位阶低带来的现实难题。他山之石,可以攻玉。关于流域立法层次低的问题,美国、加拿大和日本的有效方法值得我国借鉴。

3.3 完善立法体系

立法是推动我国流域水资源管理的核心步骤[16]。针对我国流域立法体系不健全的问题,建议从以下3个方面着手：①建议在对《宪法》修订时加入流域管理与行政区域管理相结合的原则性规定；对于水资源形势如此严峻的我国,有必要通过国家根本大法提高流域管理的权威性和社会对其的重视程度；尽管《宪法》的规定具有宏观性和原则性,但是《宪法》的权威性和指导性是任何其他法律都无法比拟的。②对于流域立法中存在的专项法,许多是在特定时期或特定情况下产生的,所以对于有些已经失去存在基础和理由的,应该尽快予以清理；事物不断发展的规律,决定了法律并不是越多越好,因为任何被认为已经完美或足够的法律,终究不能完全适用于已经发生和即将发生的变化。③水资源的整体性决定了一个流域必然具有相似的、规律性的特点,因此,打造“一个流域一个法”是世界各国的共同追求,而且许多国家的成功实践已经证明了流域统一立法的显著效果;鉴于长江、黄河流域对我国的重要性,目前的首要任务是加快《长江法》和《黄河法》的制定进程,使其成为流域统一立法方面的典范,进而推行其他流域的立法。

4 结语

流域立法不仅是流域水资源管理的重要途径,更是我国进行法治社会建设不可或缺的组成部分。我国水资源形势严峻、流域环境复杂、治理难度大,既要一如既往地利用经济、行政手段应对水危机,同时也要发挥法律的基础保障作用。随着经济全球化进程的不断推进、“一带一路”建设的稳步落实,使我国同世界各国的联系更加紧密。面对世界流域治理与流域立法的现实挑战和机遇,我国只有充分解决管理体制受限、立法层次约束以及法律体系不健全等诸多方面的问题,才能使流域立法逐渐与可持续社会的内在要求相一致。

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(责任编辑：张陵)

Research on the Predicament of the River Basin Legislation and Its Countermeasure in China

ZHU Yanli

(Law of School, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The spatial-temporal integrity of water resources determines that the management of water resources must be based on the unit of river basin. The consensus of watershed management of academic and governments and the serious situation of water resources in China objectively requires our country must strengthen river basin management legislation. Watershed management legislation is an important way to improve the water environment of the basin, which has profound theoretical and practical basis. In view of the existing problems in river basin legislation of China, such as the restriction of management system, the restriction of legislation level and the imperfection of legislation system, to realize the real river basin management, it is necessary to straighten out the management system, improve the legislative level and perfect the legislative system.

river basin legislation; realistic difficulties; the legal countermeasures

2016-10-28

朱艳丽(1986—),女,陕西横山人,博士研究生,从事水法、环境法方面的研究。E-mail:zhuyanli19860807@126.com。

10.3969/j.issn.1002-5634.2017.02.004

TV213；D912.6

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1002-5634(2017)02-0016-04