新常态下我国高校设置总会计师的必要性研究及其建议

摘要：为适应新常态下我国经济社会发展，我国高等教育正从教育大国向教育强国转变。高校全面、协调、持续、健康发展离不开总会计师制度的支撑。文章从依法治校、建立现代大学制度、加强内部管理、提高财务管理水平等方面分析了高校设置总会计师的必要性，并针对总会计师制度现状提出相应建议。

关键词：高校 总会计师 必要性 建议

随着我国全面深化改革和全面建成小康社会进入攻坚期和决定性阶段，我国经济社会发展取得了长足进展并进入新常态。新形势对高等教育主动适应经济社会发展提出了更高要求。随着高校规模扩大和收入来源多元化，高校所面临的经济环境和经济活动日益复杂，在这种情况下，高校设置总会计师有其必要性。

一、高校设置总会计师的必要性

（一）贯彻落实依法治国，实行依法治校的需要

为加强高校财务管理和监督，确保资金安全和正常运转，国家教育部（或原教委）独自或联合财政部自1979年以来从国家战略规划的高度对高等学校设立总会计师制度进行了顶层设计。总计下发高校总会计师制度相关文件20余次，提法从“应当设置”“抓紧设置”“加速推进”再到“积极推行”“有效探索”“积极贯切”“设置”。特别是教育部、财政部于2011年4月颁布的《高等学校总会计师管理办法》第二条明确规定，高等学校要设置总会计师岗位，并对高校总会计师的级别、任免、职责和权利、监管等方面作了具体规定。2012年颁布的《高等学校财务制度》进一步对高等学校应当设置总会计师岗位进行明确。这些文件规定为高等学校设置总会计师提供了充分适当的法律法规依据。但从实际执行情况来看，我国目前设置总会计师分管财务管理工作的高校不足高校总数的3.5%，收效甚微，影响相关法律法规和政策的权威性和严肃性。

全面推进依法治国是党的十八届四中全会作出的重大战略部署，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。作为高校也必须站在战略高度贯彻并落实依法治国，积极推进依法治校，促进高等教育事业全面、有序、健康发展，努力向教育强国迈进。因此高等学校设置总会计师既是响应国家号召、顺应形势的重大举措，也是贯彻落实依法治国、实行依法治校的需要。

（二）建立现代大学制度和完善高校法人治理结构的需要

在新常态下，我国高等教育正以改革为动力，深化高校综合改革，加快建设中国特色现代大学制度，加快高等教育治理体系和治理能力现代化建设。而高等教育综合改革成败取决于是否建立现代大学制度。其核心是在“五大发展理念”（创新、协调、绿色、开放、共享）指导下，面向社会经济发展，依法自主办学，实行科学、民主管理。关键是各高校在目前历史条件下根据定位结合本学校实际情况建立科学合理的高校法人治理结构。

高校法人治理结构作为一项系统工程，必须正确处理大学与政府、大学与社会的关系，完善大学内部治理结构。完善的大学内部治理结构就是根据高等教育法的规定建立党委领导下的校长（院长）负责制。作为高校內部治理结构中重要组成部分的高校财务管理体制和运行机制，尤其是高校财务管理的领导管理体制建立是否科学、合理必将对建立现代大学制度和完善高校法人治理结构产生重大的影响。校党委领导下的校长负责制下设立总会计师，协助校长负责学校财务管理，是符合现代大学制度和法人治理结构和制衡机制的有效手段，必将在建立现代大学制度和完善高校法人治理结构中发挥极其重要且不可替代的作用。

（三）加强高校内部管理和反腐倡廉的需要

为适应我国经济和社会的快速发展对人才的大量需求，我国高等教育已由精英教育逐渐转变为大众教育，本专科生在校总规模从1999年的718.91万人发展到2014年的3 559万人，教育经费的投入从1999年的 3 349.04亿元增加到2014年的 32 806.46亿元，国家财政性教育经费投入2014年已占GDP比重4.15%。随着高校规模扩大、可供支配的资源急剧增多，高校内外部环境发生了巨大变化，迫切需要高校加强内部管理，促进高校各项事业健康、有序发展。但从实际情况来看，各高校近年来仍然“重业务、轻财务”，将中心工作放在人才培养、提高教育质量、科学研究、工程建设等方面，缺少对高校内部进行控制和管理，造成高校近年来违法违纪事件时有发生。

据中央纪委监察部网站公布的近两年高校腐败数据来看，2014年通报高校和科研机构落马领导近40人，2015年通报落马领导53名，涉及34所高校。特别是2015年，平均每周就有一名高校领导被通报。这充分说明目前高校已成为腐败重灾区。究其原因主要是高校主要领导位高权重，分管财务的校领导缺少财务专业背景，缺乏相应健全的内部控制，造成监管脱节而滋生腐败。

因此，高校要净化办学环境，仅仅靠高压反腐是不够的，关键是要建立一套适合学校发展需要的健全、完整的内部管理制度。良好的内部控制制度是高校健康、有序发展的必要条件。高等学校内部控制制度建设是一项系统工程，涉及财务管理、资产管理、科学研究、工程建设、预算管理、物质采购等方方面面，需要学校领导层、各职能部门以及全体员工共同参与。要顺利完成建立健全完善的内部控制制度，必须要有一个具有专业背景，具有全局意识，能平衡各部门利益的学校领导牵头负责、组织设计并推动内部控制制度实施。教育部在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确建议：加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度。完善教育经费监管机构职能，在高等学校试行设立总会计师职务。总会计师以学校副校级领导身份组织建立、健全、完善内部控制制度， 实行用制度规范事、约束人，实现高校财务管理的规范化、精细化，并进行实时的监督和制约，既满足了高校内部管理的需要，提高了财务管理水平，又加强了内部制约和监督，堵塞管理漏洞，也能够从源头上预防和减少腐败的发生。

（四）防范风险，提高高校财务管理水平的需要

随着我国高校办学规模逐步扩大，国家公共财政体制的不断完善和新《预算法》的实施，高校经济活动日益复杂，收入来源渠道呈现多元化，高校年收入总额大幅增加，年收入较低的上亿元，最高的年收入超过百亿。从表1可以看出，2014年我国高校收入超过100亿元的有清华大学和浙江大学。2014年高校决算收入总额超过60亿元的有11家，其中高校决算收入总额超100亿元的有清华大学175.60亿元，浙江大学156.42亿元，北京大学128.53亿元和上海交通大学118.94亿元四家。

高校面对如此庞大的资金，随之而来的是各种巨大风险，如财务风险、资金管控和运转风险、资产损失风险、资金使用效率低下风险以及复杂的财务关系，这些对高校的财务管理提出了严峻的挑战。

按照我国有关部门制定的《中小企业划型标准规定》和《统计上大中小微型企业划分办法》确定的企业划分标准，我国高校规模均在中型企业以上，部分高校属于特大型企业。财务关系的复杂性、资金来源渠道的多元化和庞大的资金对高校的管理尤其是财务管理提出了更高的要求，可以说一点都不比大型企业管理要求低。教育经济理论认为，高等学校的经济活动比企业复杂。但目前我国高校财务管理水平却比企业财务管理水平低得多。我们仅以资金使用效率这一指标来看，2014年我国高校经费实际使用如下页表2所示，11家高校当年实际支出占决算收入总额的比重均未超过67%，也就是说这11家高校有超过1/3的资金闲置未使用，未充分发挥资金对高校发展的促进作用。虽然这11家高校不能代表我国高校全部情况，但极低的资金使用率在企业管理中绝对是不可思议的，这也充分说明我国高校的财务管理现状。

高校财务管理是一项系统工程，涉及资金管理、资产管理、预算管理、财务风险控制等方方面面。财务管理水平的提高有赖于具有相应能力的人进行组织和实施。从目前高校领导班子成员来看，大部分校领导包括分管财务的校领导缺乏相应且必须的财务管理知识。这就需要一个既懂业务又懂高等教育规律的管理专家来管理高校财务，以便于管理高校庞大的资金，加强对高校财务活动的控制和监督，防范财务风险，提高财务管理水平。高校应按照《高等学校总会计师管理办法》和《高等学校财务制度》设立总会计师，作为高校领导班子成员协助校长进行学校财务管理，组织建立科学、合理的财务管理体制和运行机制，组织实施高校全面预算管理，优化资源合理配置，防范和抵御财务风险，从而全面提高高校的财务管理水平。

二、现行条件下推行高校总会计师制度的建议

（一）加快修订和完善高校总会计师法规体系

我国高校关于设置总会计师的法规分散于《会计法》《总会计师条例》《高等学校总会计师管理办法》《高等学校财务制度》等国家法律、行政法规、部门规章和规范性文件中。但由于制定的历史背景、制定时间以及部门等不同，在高校设置总会计师的法规和制度上出现了不一致和冲突。高校经济活动的复杂性不亚于大型企业的现实状况迫切需要建立高校总会计师制度。为深入贯彻依法治国，实行依法治校，做到高校建立总会计师制度有法可依，结合我国法律体系，建议我国高校总会计师制度法律体系包括四个层次：一是全国人大及其常委会制定《会计法》《高等教育法》，从法律层面对高校总会计师建立进行原则性规定；二是国务院制定《总会计师条例》，对高校总会计师具体设置、职责权限、能力、地位、任免程序等进行总体规划和具体要求；三是财政部、教育部及地方政府结合高校实际情况制定《高等学校总会计师管理办法》等具体实施细则；四是各高校通过学校章程、学校财务制度等制定具有实际操作可行的总会计师管理规定。凡涉及总会计师管理规定的法律法规以及规章制度应相互协调，规定和要求一致。

（二）明确高校总会计师职权，以满足新常态下高校发展对财务管理的要求

我国现有涉及高校总会计师职权的规定表述各异，不全面，不能满足新常态下高校发展对财务管理的需要，也影响了高校总会计师职能的发挥。因此，为确保高校总会计师依法行使职权并受到国家法律法规的保护，政府和主管部门应明确高校总会计师职权。具体制定时可以借鉴西方发达国家高校CFO制度经验，包括但不局限战略管理、资本运营、风险管理、流程管理、预算管理、资产管理、内部控制建设、绩效管理、会计基础管理和价值管理等领导工作，并做到责权统一。

（三）科学建立高校总会计师选拔任免考评机制

在新常态下，高校面临的经济环境越来越复杂，通过总会计师设置以加强高校财务管理防范风险是高校完善法人治理结构的必然选择。第一，在选拔高校总会计师资格条件上，必须强调财经类专业本科毕业；具有高级会计师、高级审计师等高级专业技术职称或具有注册会计师、注册审计师等职业资格；主管一个单位财务工作不低于三年。第二，在高校总会计师任免上，建议由政府教育行政主管部门具体负责，人选可以采取组织推荐或个人自荐，组织定向考核产生；总会计师原则上应异校交流任职，任职年限不超过两届。第三，为加强高校总会计师管理，高校主管部门要建立总会计师考核评价体系，对高校总会计师履职进行监督和考评。第四，适时推行高校总会计师资格认证制度。目前企业总会计师（CFO）资格认证制度已通过中国总会计师协会进行。符合条件参加总会计师（CFO）资质水平测试合格者，分别由中国总会计师协会与国家人力资源和社会保障部教育培训中心颁发《总会计师（CFO）资格证书》和《总会计师（CFO）岗位能力证书》。在适当时机应推行高校总会计师资格认证，为高校全面实行总会计师制度储备大量高素质人才。X

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作者简介：

刘勇，男，四川文化产业职业学院审计处副处长，副教授，注册会计师；研究方向：财务管理。