“营改增”对地方税体系的影响及对策建议

卿玲丽　屈静晓　文春晖

摘要：文章在对“营改增”背景政策进行分析的基礎上，研究了其对地方税体系所产生的正面及负面影响，并基于这种影响提出了相应的对策建议，如确立主辅配合的地方税体系、提高增值税和所得税的地方分配比例、建立国地税联合控管机制来加强征管，以期对深度了解“营改增”政策及明确未来的研究方向具有一定的启示意义。

关键词：“营改增” 地方税体系 地方税收入 影响分析

2011年，我国提出了营业税改征增值税试点工作，在过去几年的工作中取得了良好效果。在2016年的《政府工作报告》中，国务院总理李克强明确提出从2016年5月1日开始全面实施营业税改征增值税工作，并且在生活服务、金融行业、建筑及房地产四大行业全面开展，营业税将彻底退出我国历史舞台，“营改增”推行的具体内容包括以下几个方面，如表1所示。

在全国范围内大力推行“营改增”试点工作，是党中央和国务院进一步深化税收体制改革的重要决策，是减轻巨大经济发展压力的重要举措，同时也为我国制造业和服务业的改革发展增添动力，对地方经济发展和税收体系建设具有重要影响。本文将着重分析“营改增”改革措施对地方税体系的影响。

一、现行地方税体系的运行情况

（一）国税与地税总的收入变化。近几年来，我国国家税和地方税收入基本保持稳定增长态势。自2011年实施“营改增”试点以来，国税总收入从2011年的48 631.65亿元增长到2015年的62 260.27亿元，年均增长率达5.6%；地税总收入从2011年的41 106.74亿元增长到2015年的62 661.93亿元，年均增长幅度达10.49%（如图1所示），由此可知，地税收入仍然保持较为稳定的增长态势。

（二）营业税与增值税收入变化。从营业税和增值税的改革情况来看，2011—2015年全国增值税从23 266.63亿元增长到31 109亿元，年均涨幅达5.64%；2011—2015年营业税收入从13 679亿元增长到19 313亿元，年均涨幅达8.24%（如图2所示），相较于增值税来说涨幅更高。2013和2014年全国开始实行“营改增”试点工作，单年度全国营业税收入依然保持一定增长，并没有大幅滑落。

二、“营改增”对地方税体系的正面影响

（一）改善了地方税体系的重复征税格局，减轻了部分企业税负。从计税原理方面进行分析，增值税采用价外税的模式，存在增值才征收税费，如果没有增值则不征收税费；营业税实行价内税，不论是否发生增值都要征收税费，所以营业税计税过程中不扣除成本。因此，相较于营业税来说，增值税可以有效减少重复征税的问题。

1.“营改增”后小规模纳税人的税负有所减轻。“营改增”前，营业税征收条例中规定一般行业税率为3%或5%，以营业额作为征收依据；“营改增”后，不再按照营业额征收增值税，并且确定征收率为3%，增值税的税率明显低于或者等于营业税税率。假设某个基础电信建设企业的营业额为Y，如果按照营业税的征收模式，需要缴纳的税额为Y×3%；如果按照增值税征收，那么需要缴纳的税额为[Y/（1+3%）]×3%，税额的下降额为Y×3%-[Y/（1+3%）]×3%=Y×0.087%，则纳税人的负担将下降（Y×0.087%）/（Y×3%）=2.9%。特别是在实施“营改增”之前，服务行业的税率一直比较高，从“营改增”实施之后，同理可知服务行业小规模纳税人的税负下降比例达41.7%。可见，不论哪个行业，小规模纳税人在“营改增”实施之后都会有不同程度的税额降低。

2.“营改增”后部分一般纳税人的税负有所下降。对一般纳税人来说，尽管不同行业经过“营改增”之后税率都有一定程度的提升，但是因为计税依据发生相应改变，进项税可以抵扣部分税额，所以要根据具体的情况来分析税负的变化情况。以电信服务行业为例，经计算可知如果购进成本在销售额中占比为47.6%，改革前后的税负基本一致。以此类推，可以分别计算出交通运输业、物流业、动产租赁行业以及现代服务行业的税收平衡点分别为47.6%、18.3%、65.5%和4.6%。如果企业购进成本在销售额中所占比例比税负平衡点更高，那么经过改革之后税负将有所降低，反之税负将有所上升。因此，物流行业和现代服务行业降低税负的可能性较大，除此之外交通运输行业、邮政行业以及电信行业的税负也有可能有所降低。

（二）改善了地方税体系的税收环境，助推产业结构调整。“营改增”政策的实施不仅可以促进服务产业的优化和创新，同时对产业结构调整具有积极意义。从一方面来说，营业税主要是针对第三产业而言的，其税收基数是企业的营业额，并不扣除企业的生产成本，而增值税可以扣除进项税，能够有效避免重复征收税费，对企业创新和产业结构的进一步优化具有积极作用。从另一方面来说，“营改增”对制造业的大规模发展具有积极意义，为制造业的结构调整创造了条件。制造业在经过专业化服务改革之后，也可以使用增值税专用发票，有效降低了企业的税收负担。与此同时，采购设备也可以抵扣增值税，所以对现代服务企业来说，可以促进它们更快地进行设备的更新和改造，拓展了市场空间。

三、“营改增”对地方税体系的负面影响

全面实施“营改增”对地方税体系会带来一定的负面影响，可能导致地方税主体税种缺失，地方税总收入降低等。

（一）导致地方税主体税种缺失。增值税、营业税和企业所得税是目前税收体系中比较重要的三个税种，2015年三者占税收总收入的比例分别为16.49%、29.95%和14.93%，营业税所占比例最高，几乎达到了增值税的两倍左右，除此之外，其他各个税种所占比例均较小（如图3所示）。

“营改增”的实施，主要从两方面导致营业税大部或全部丧失，一是地税总收入下降；二是从所得税等其他税种的规模和增幅来看，无法承担起营业税曾经发挥的重要作用。“营改增”后，主体税种转由国税部门征收并管理，其附征的个人所得税、附加费等税种面临流失风险，进一步导致地税工作难度增加，收入下降。

（二）“营改增”的实施造成地方税收入减少。

首先，“營改增”造成了我国地方税体系中营业税收入的减少。本文选择2011年我国营业税实际入库数作为基本参数，按照“营改增”试点前三年（2010—2012年）营业税20.7%的平均增长率测算，2012—2015年我国地方税体系中的营业税收入累积减少数额达到32 150.89亿元（如表2所示），从而造成我国地方税收入整体数额的减少。

其次，从2014年10月1日到2015年12月31日，增值税和营业税的使用范围由个体工商户和其他个人，扩展到其他小微企业，而征税起始点则由每月2万元增长到3万元；自2014年1月1日开始，所得税小于10万元/年的小微企业，减按50%征收税款，企业所得税按20%税率征收，这一举措，进一步减少了地方税收入。

最后，2014年7月1日开始，增值税中6%和4%两档税率全部统一调整为3%，同时，减免2017年12月31日前教育、宣传文化方面图书买卖环节的增值税、城建税及教育费附加，使得地方税收入进一步减少。不得不说，国家对上述内容的支持力度大小也会直接影响地方税的税收收入。

（三）发票手段缺失导致地税征管面临“困境”。实施“营改增”后，地税系统原有的“以票控税”这一行之有效的管理手段丧失了作用，再一次增加了地税增收难度，影响了地税收入，某些纳税人尤其是个人获取国税“营改增”发票后忽略了地税管制，漏征漏管风险增大，其相应的城建税、所得税等地方税收入明显减少，监控难度上升。以交通运输业为例，实施“营改增”之前，2012年地税部门其他税收收入共21 078万元，“营改增”后的2013年地方税收入下降56.8%，到2014年、2015年地方税收入又分别下降了24.5%和6.6%。由此可见，重构行之有效的地方税征管体系成为当务之急。

四、“营改增”后构建地方税体系的对策建议

为构建“营改增”新形势下更好、更优的地方税系统，避免“营改增”后地方税收入减少影响地方财力稳定，破坏地方财政建设，本文提出以下建议及对策：

（一）确立主辅配合的地方税体系。重视“营改增”后地税机关主体税种缺失问题，加快构建地方税体系，把“营改增”对地方税的影响降至最小。

1.中央下移车辆购置税、消费税，构成地方主体税种。目前，车辆购置税与消费税已成为我国的成熟税种，具有了一定的收入规模，因此，“营改增”后我国可借鉴美国和德国州政府以消费税（或称销售税）为主税种的做法，或者参考英国设置地方车辆消费税、德国汽车税收入归州政府等税种设置经验，将车辆购置税与消费税从中央下移至地方，从而构成地方的主体税种，弥补地方主税种缺失的不足，减缓地方税匮乏的负担。今后，有必要进一步扩大消费税征收范围，比如将私人飞机、游艇、高档家具等奢侈品及名贵艺术品、书画收藏品的交易纳入到消费税的征收范围，具体实施上就是将其纳税环节从原本的生产环节转移到消费或销售环节。与此同时，也可将归属于购置财产的一次性税收即车辆购置税整合进消费税，从而构建以消费税为主体的地方税体系，让消费者在消费地因消费行为而缴纳的税收直接归于当地。

2.形成环境与资源“费改税”，整合房产税，构成地方辅助税。在形成以消费税为地方主体税种的地方税体系之后，还要进一步构建地方辅助税种，可从以下三方面进行：第一，将环境污染费与资源费进行“费改税”，即形成环境污染税与资源税。如将“三废”与噪音等环境污染物确立税目，同时增加“两高”企业所缴税，有效控制“三废”“两高”。另外，扩大环境税的征收范围，将其从生产领域扩展至有利于节能环保的特殊消费及投资领域，加大环境税负，对污染环境者课以重税。当然，环境税种的改革还应与消费税相互协调，相辅相成，实现互补，避免重复。第二，将资源费改税，推广从价计征制。以水资源为起点，将地下水、地热水、天然矿泉水等划入资源税的征收范畴；同时，配合资源价格改革，将从价定率计税的资源范围从石油、天然气逐步扩展到煤炭及其他资源产品，并适当提高税率水平。第三，将房产与地产进行整合，形成房地产税。我国可参照发达国家以房地产税作为地方主体税种的经验，将其打造成为我国的地方主体税。

（二）提高增值税和所得税的地方分配比例，确保地方税收入稳定。营业税作为地方税的主税种，在实施“营改增”后，完全失去了其地税主体的作用，造成地税收入大幅减少，而消费税、房产税等在短期内无力承担主体税种的重责，造成地方政府财政波动。要确保地方财力稳定，最现实和成本最低的方式就是争取改变增值税和所得税的分配方案，提高地方分配比例。“营改增”后，国家总体税收情况不变，而中央财政收入增加，地方收入减少，在此基础上，国家需要再次进行全面测算，以中央和地方政府各自所承担的责任职能所需财力的保障情况重新制定相应的收入与支出制度。如将增值税的中央分成比例75%调整为65%，而地方增值税由25%增至35%，同时适当提高地方所得税部分，将中央所得税原来的60%分配比例调整为55%，地方分成比例调整为45%，以确保“营改增”后地方和中央财政收入的稳定。

（三）建立国地税联合管控机制，力促税收精准征管。“营改增”实施之后，地方税务部门对发票的管控力度将会降低，弱化了地税部门的执法手段，并且可能会出现纳税人拖欠缴纳税款的问题，所以地税部门的工作难度逐渐增加，征收成本也将提高。根据这一问题，建议国税部门牵头成立专门的信息交流机构，建立沟通平台，定期召开联席会议，充分沟通涉税信息，让地税局及时掌握经营动态。在这一基础之上，国税局和地税局可以签署联合管控协议，在应用“金税工程”软件的基础上，地税局委托国税局代开增值税发票，同时协助地税局做好纳税人管控工作。S

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[7]宋智江，刘正强，刘荣.全面“营改增”对地方财税的影响探讨[J].审计与理财，2016，（6）.

作者简介：

卿玲丽，女，湖南农业大学东方科技学院讲师，硕士；研究方向：税务会计。

屈静晓，女，湖南农业大学商学院讲师，博士；研究方向：管理会计学。