沿海滩涂资源围垦开发利用需求与制约因素

2017-02-23宋晓村冒士凤张一乙

水利经济 2017年1期

关键词：港城滩涂江苏省

罗锋,宋晓村,常曼,冒士凤,张一乙,邱宇

(1.江苏省海涂研究中心,江苏南京 210036; 2. 国家海洋局海涂研究中心,江苏南京 210036)

沿海滩涂资源围垦开发利用需求与制约因素

罗锋1,2,宋晓村1,2,常曼1,冒士凤1,张一乙1,邱宇1

(1.江苏省海涂研究中心,江苏南京 210036; 2. 国家海洋局海涂研究中心,江苏南京 210036)

以全国滩涂资源最为特殊和丰富的江苏省为例,根据江苏省沿海滩涂围垦现状的最新统计结果,结合江苏省“908”调查成果,总结分析江苏省沿海滩涂资源概况;通过实地调研对滩涂围垦开发利用的需求进行了探讨,重点针对滩涂围垦开发利用效率、利用机制及沿海生态文明建设三方面制约因素进行了分析,提出滩涂围垦高效综合开发利用、完善滩涂围垦开发利用机制以及统筹兼顾、绿色发展等对策建议。

沿海滩涂;滩涂资源;需求分析;制约因素;江苏省

沿海滩涂作为重要的后备土地资源具有巨大的开发利用潜力,滩涂围垦不仅可以缓解人多地少的矛盾,而且还可以为社会经济的可持续发展拓展空间[1]。此外,沿海滩涂潜藏巨大的经济效益和广阔的生态、环境、水文、地质等价值,是一种重要的综合资源,对江苏省沿海经济的发展具有重要的意义[2]。

江苏是沿海滩涂资源最丰富的省份,已有研究主要集中在滩涂围垦历史演变[3]、滩涂资源利用现状[1,4]、沿海滩涂资源开发利用问题[5]、滩涂开发模式选择[6]、滩涂围垦开发管理对策建议[7-8]等方面,对滩涂资源围垦开发利用的需求及制约因素的研究尚不多见。

本文在江苏省沿海滩涂开发利用现状、存在问题及对策建议分析结果的基础上,针对沿海滩涂围垦开发利用需求与制约因素开展探讨,从港口建设、港城发展、产业发展及农业发展等四方面进行围垦需求分析,并阐述滩涂围垦开发中利用效率、利用机制及沿海生态文明建设三方面制约因素。

目前,江苏省沿海滩涂围垦开发利用仍存在开发层次低、产业化规模小、陆海统筹机制不健全、资金不足、市场化进程缓慢、配套设施不完善等问题,这将影响江苏省海洋经济的持续、健康、稳定发展。深入分析江苏省沿海滩涂围垦现状,探讨滩涂围垦发展的关键制约因素,评估围垦及开发利用工作的潜力及需求,将为促进滩涂围垦工作又好又快的发展提供至关重要的科学技术支撑。

1 沿海滩涂资源概况

江苏省的海岸滩涂具有面积大、淤长快、沙脊多、区域好、围垦易、可再生、潜力大的优点。江苏省海岸北起赣榆绣针河口,南至长江口,岸线总长888.9 km。未围滩涂总面积为50多万hm2,约占全国未围滩涂面积的1/4,相当于全省现有耕地面积的1/7,是海岸滩涂资源最丰富的省份。江苏省多为淤泥质海岸滩涂,属于可再生资源,且大部分为淤长型,平均每年以33 km2的速度向海淤长。中部近岸浅海区还发育有南北长约200 km、东西宽约90 km的南黄海辐射沙脊群。这里蕴藏着土地、各种矿产、生物、风能以及旅游等资源,与我国六大后备土地资源相比,经济价值最高,开发利用潜力最大。同时,江苏省海岸滩涂地处长三角北翼,拥有长三角的经济、文化、交通、人才等便利,开发条件优越[9-10]。

2 沿海滩涂围垦开发利用需求分析

海洋经济已成为江苏省区域经济发展的重要组成部分。滩涂围垦可为海洋经济的可持续发展拓展空间,有利于壮大海洋经济规模、优化海洋产业结构。

2.1 港口建设需求

沿海港口已成为江苏省沿海开发国家战略实施的重要突破口,沿海滩涂围垦为港口建设提供了充分的发展空间。随着沿海地区发展规划国家战略的深入实施,沿海港口吞吐量将呈现高速增长的态势,年均增速达14%以上,2015年达到3亿t,其中集装箱、煤炭、石油及制品、金属矿石等主要货种分别为650万标箱、0.7亿t、0.27亿t、0.5亿t。据统计,近年来,港口用地约为0.8万hm2,主要在连云港市的赣榆港、连云港、徐圩港,盐城市的滨海港、大丰港、射阳港,南通市的洋口港、吕四港、通州湾港区。

2.2 港城发展需求

港口建设带动城市发展,港口城市的发展水平,对区域经济及沿海地区未来发展方向起着决定性作用。江苏省沿海地区存在一个普遍性的问题,即港、城距离相对较远。但是,随着港口建设的逐步完成,加快港城建设步伐是未来的发展趋势。近年来,江苏省沿海三市港城建设用地约为1.33万hm2,主要分布在连云港市的连云新城和琴岛天籁滨海新城、盐城市的大丰港城、南通市的通州湾滨海新区、海门滨海新区、圆陀角旅游度假区。未来,随着港城基础设施建设的完善,港城建设对土地的需求也将增大。

2.3 产业发展需求

沿海滩涂围垦以其潜在优势吸引多方投资,从而推动产业升级。江苏省沿海开发上升为国家战略后,这片曾经的东部海岸线洼地,3年来投资总额连续跨越4 000亿、5 000亿、6 000亿元大关;与之相伴的,是3年持续高于江苏全省平均水平,乃至高于苏南的GDP和财政增长。这些用地发挥了巨大的作用,滩涂腹地迅速托起临港产业,一系列大体量、大吞吐、大收益产业群聚集江苏省沿海岸线。目前,全国最大的炼化基地——中国石油化工集团公司连云港3 200万t炼化一体化项目正式签约,中国电力投资集团公司、中粮集团有限公司等央企纷纷进驻,赣榆新海石化、大丰博汇造纸、如东LNG等临港产业大项目发展迅猛。强大的土地资源带来了巨大的经济收益,江苏省沿海开发以来,连云港、盐城、南通三市GDP、财政收入、进出口额年增长高于全省。

2.4 农业发展需求

江苏省土地、水、林业、矿产等资源总量较小,支撑保障能力不足，耕地资源尤为紧缺,后备资源数量少,建设占用耕地占补平衡难度加大。目前,全省土地开发强度接近21%,苏南地区接近28%,建设用地刚性需求与耕地保护矛盾突出。江苏省正在进行的大规模滩涂围垦,明确了“622”原则,即围垦的土地60%用于农业、20%用于生态, 20%用于建设，这对于解决农业用地短缺起到了很好的作用,同时滩涂围垦也有效解决了内陆城市的耕地占补平衡指标。当前,在完成围垦的滩涂上,已有1.32万hm2的土地用于农业发展,主要方式是海水养殖、水产品加工、耕地占补平衡、盐土高效农业等。

3 关键制约因素及对策

滩涂围垦,有效缓解了人地矛盾,促进了高涂养殖、海淡水养殖、粮棉种植业的发展,有效增加了农业供给,推进了港口建设和临港产业发展,以及港城发展建设,有效保证了海洋经济可持续发展的空间需求。同时,江苏省沿海滩涂围垦开发也存在一些制约因素，按照时间序列分类分为围垦前、围垦中、围垦后三部分。围垦前期工作存在滩涂开发方向比较单一、规模小,陆海统筹机制不健全,缺乏政府主导等问题;围垦过程中存在滩涂围垦开发利用效率较低,沉降、盐土改良等开发技术有待提高,缺少财政来源和融资后援,环境保护力度不够等问题;围垦后存在沿海渔民的保障措施不够健全,缺少法律保障和技术支撑等问题。

3.1 提升滩涂围垦综合开发利用水平

沿海滩涂开发多为传统的种植、养殖业,开发层次不高,利用方向单一,养殖模式及管理技术落后,资源综合利用效率不高。

a. 缺少科技支撑与投入。沿海滩涂利用的科技研发水平亟待提高,特别是沿海滩涂、水下地形及海洋水文等基础资料的调查和积累不足,沉降、盐土改良等技术有待进步,许多地方还在沿用过去的低等级匡围,浪费严重。

b. 在开发理念上重建设轻规划。围垦土地开发利用方式简单、开发层次偏低,未形成规模效应,滩涂资源的高效集约利用程度不高。滩涂围垦成本逐步变高,潮上带的滩涂资源已围垦完毕,潮间带、潮下带的围垦成本是前者的近10倍。已围成陆地滩涂的项目落户速度慢,综合开发利用程度低。

c. 政府主导位置未凸显。由于滩涂围垦开发投资大、风险高、效益低、投资回收期长,金融部门很少参与投资围垦,主要靠政府引导,吸纳社会资本投入。这些都大大制约了滩涂围垦综合利用水平的提升。

3.2 完善滩涂围垦开发利用机制

沿海滩涂开发缺乏总体规划引领,政府调控力度不够,管理不规范,有效的投融资机制尚未建立。

a. 市场机制及投融资机制未建立。匡围资金需求巨大,政府资金只能有限作为;市场融资没有渠道,创业投资和风险投资模式没有创立;政策上对于其他资金进入滩涂开发的政策尚未明确,对于吸收民间资本、工商资本、国外资本进入偏向保守。需加快有效的投融资和市场机制的建立。

b. 陆海统筹机制不健全,不利于垦区开发建设。目前,陆海统筹和陆海衔接问题的机制相当不健全,对招商引资、项目落户十分不利,不利于垦区后期的开发建设。缺乏统筹会导致重复建设、匡围成本高、利用率低等后果。

c. 沿海渔民的生产生活保障措施不够健全。沿海滩涂围垦,会在一定程度上影响当地渔民的生产生活用海,政府对渔民的渔业用海进行一定的资金补偿,但低标准的经济补偿并不能从根本上解决专业渔民的生产生活保障及老渔民的社会养老保障问题。

3.3 加快沿海生态文明建设步伐

随着中国共产党第十八次全国代表大会生态文明建设的提出,江苏省政府开展了一系列推进海洋生态文明建设的行动,保护沿海生态环境,实现海洋资源集约节约利用。滩涂围垦会对沿海生态环境产生影响,滩涂围垦要与海洋生态文明建设保持高度一致。沿海滩涂围垦在加速港城发展、临海工业化进程的同时,也带来了陆源污染物的大量排放,围垦区的生物多样性在不断降低。目前,对围垦造成的生态环境影响重视不够,保护措施不力,近海生态环境问题突出,滩涂围垦尚不能实现海洋资源的集约节约利用,沿海生态文明建设有待加快,对滩涂资源的持续利用和滩涂经济的持续发展带来直接影响。

针对以上三方面的制约因素,提出相应的对策建议。

a. 实现滩涂围垦高效综合开发利用。坚持高起点、高标准规划,严格按规划围垦、按规划开发,以科学规划引领沿海滩涂开发建设;提升沉降、盐土改良等围垦技术;以滩涂围垦综合开发试验区为平台,促进产业集聚发展和资源集约利用;江海联动,实现高效综合开发。

b. 完善滩涂围垦开发利用机制。找准政府在沿海滩涂开发中的角色定位,更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用;制定相关配套政策法规,解决陆海统筹和陆海衔接的问题;加大资金支持力度,适当增加省补资金;强化金融支持,引入市场运作机制;提高审批效率,将较小规模的海域使用权限下放;创新补偿机制,使滩涂围垦开发成为民心工程;健全完善相关法规政策,为依法合理治涂提供保障;围垦工程兼顾渔民生活用海,使渔民生产生活得到保障。

c. 统筹兼顾,绿色发展。坚持把环境保护优先贯穿于沿海开发的全过程和各方面,围海造地要充分考虑海洋生态文明建设,围要立足于用,用要立足于高;坚持保护与开发并重,统筹经济社会和生态发展用地。

4 结语

江苏省沿海滩涂资源丰富,即有匡围需求,亦存在开发瓶颈。沿海滩涂作为重要的潜在土地资源,如何科学开发滩涂资源对沿海地区开发、人地矛盾以及整个国民经济的发展都有着深远影响。沿海滩涂开发应遵循“依法、科学、适度、有序”的原则,按照先规划后围垦、先定位后建设、先试点后推广的总体思路,与“一带一路”战略、沿海开发战略和长江经济带三大国家级战略统一规划、一体推进,统筹推进港口、产业、城镇、社会和生态文明建设,全面提高沿海滩涂开发的规模效应和产出水平,把江苏省沿海地区建成我国重要的土地后备资源开发区。

[ 1 ] 张冲,杨同军. 江苏沿海滩涂资源利用现状及其存在的问题[J].港工技术,2014(1):43-45.

[ 2 ] 章志,宋晓村,邱宇,等. 江苏沿海滩涂资源开发利用研究[J].海洋开发与管理,2015(3):45-49.

[ 3 ] 张晓祥,严长清,徐盼,等. 近代以来江苏沿海滩涂围垦历史演变研究[J]. 地理学报,2013(11):1549-1558.

[ 4 ] 陈小兵,杨劲松,姚荣江,等. 基于大农业框架下的江苏海岸滩涂资源持续利用研究[J]. 土壤通报,2010(4):860-866.

[ 5 ] 常曼,罗锋,宋晓村,等. 沿海滩涂围垦开发中渔民失海问题研究[J]. 海洋开发与管理,2016(3):94-98.

[ 6 ] 袁汝华,王震. 江苏沿海滩涂开发模式选择[J]. 开放导报,2011(3):93-96.

[ 7 ] 张芳怡. 江苏沿海滩涂资源开发利用问题与对策研究[J].海洋开发与管理,2015(4):66-69.

[ 8 ] 罗锋,常曼,宋晓村,等.江苏沿海滩涂开发利用对策研究[J]. 水利经济,2016,34(4):1-4.

[ 9 ] 江苏省“908”专项办公室. 江苏近海海洋综合调查与评价总报告[M]. 北京:科学出版社,2012.

[10] 王颖. 黄海陆架辐射沙脊群[M].北京:中国环境科学出版社,2002:29-228.