企业经济责任审计“三维”管控体系构建<br/>——基于大型国有企业的实践

企业经济责任审计“三维”管控体系构建
——基于大型国有企业的实践

2017-02-23倪志伟

财政监督 2017年2期

●倪志伟

企业经济责任审计“三维”管控体系构建
——基于大型国有企业的实践

●倪志伟

本文针对经济责任审计当前存在的一些瓶颈问题，基于工作实践，阐述了如何从时间、质量、责任三个维度构建经济责任审计全方位管控体系，通过实行时间节点管理提升经济责任审计时效性，通过质量全面控制为经济责任审计发挥成效提供基础，通过责任管理保证经济责任审计的权威性。

经济责任审计全方位管控体系

经济责任审计是当前各级国有企业内部审计部门最主要的审计类型和最重要的工作内容之一，但“实施时间滞后、责任性不强、成效难以发挥”等问题长久以来一直困扰着内部审计人员。本文以大型电网企业为例，探讨如何科学管理和组织经济责任审计项目，充分发挥经济责任审计成效。

一、经济责任审计存在的主要问题

（一）“时效性”不强

理论上，“先审计，后离任”应该是经济责任审计工作的一个重要原则。然而在现实工作中，“先离任，后审计”的状况普遍存在。在这种事后审计的前提下，即使审计发现问题，也是接任者要解决的问题，前任已调离，有的已提拔任职，容易产生“新官不理旧事”的痼疾，继而造成审计意见难以得到贯彻落实。客观来说，要求内部审计部门必须在离任前审计，在目前情况下很多单位还难以实现，但不能因为客观原因而导致基本的时效性都不能保证。有的离任半年还没实施审计，或者不管质量，走走过场，甚至干脆不审。距“离任必审”、“离任即审”的基本要求相去甚远。

（二）“责任性”不足

当前很多企业的经济责任审计往往浮于现象表面，谈“责任”的评价性工作较少，很少上升到宏观管理的高度，没有追溯问题产生的根源、分析问题可能对企业产生的影响，这就导致问题与造成问题的责任没有形成挂钩机制，审计结论无法体现出“责任性”。不分析问题产生的过程，就找不到产生问题的根源，不分析问题产生的根源，就找不到承担责任的主体。一方面出现了责任归单位的现象，没有具体的责任人，或者说是大家的责任，于是就没有了责任；另一方面，因为责任不具体，可能出现单位负责人承担全部责任的现象，“泛责任”现象造成问题无法解决，责任认定难以实现。

（三）质量缺乏控制，针对性不高

经济责任审计是把对“人”和“事”的监督有机结合的一种审计形式，尤其需要质量保证，并采取针对性的程序。但国有企业领导人员经济责任审计由于长期成效不高，审了没效果，导致在实务中很多单位往往在进行经济责任审计时流于形式，质量控制不到位或疏于质量控制，只关注被审对象所在单位的一些财务基础工作，审计的范围和目标比较模糊，针对离任或任中领导干部的经济责任事项而言，缺乏针对性的审计程序和分析。比如任期经济责任审计报告中涉及很多会计核算或费用报销手续问题，而且是就手续说手续，没有上升到内部控制和审批责任层面，也没有针对性开展“三重一大”决策程序检查，以及相关重大决策事项的检查分析，因而总是被质疑为好像是对“会计人员”或“专工”的审计，而不是对“领导干部”的审计，往往不能引起足够重视。

（四）责任难以评价和认定

由于经营管理和经济业务的复杂性，以及离任与接任领导间的责任衔接不到位，还有决策过程的不透明、决策记录不到位等原因，造成划分经济责任和认定责任客观上就存在很大难度。有的经济责任事项属于集体行为，属于领导班子集体会议通过的决定，要把这类责任具体到某个领导者，具体到应由主要领导承担的程度，存在操作上的难度。必须依靠详实的决策过程记录和走访调研，并结合责任分析，根据制度规定作出结论。有些现任领导作出某项投资决策，在任期内尚未体现出效益和收益就离任了，由于接任者不控制、不履责导致前任决策行为出现坏的结果现象也有很多，加上缺乏责任交接，就很难分清是现任责任还是前任责任，是直接责任还是间接责任。

二、构建“三维”管控体系

针对上述问题，结合当前内部审计工作面临的客观形势，探索从时间、质量、责任三个维度构建经济责任审计全方位管控体系，通过实行时间节点管理提升经济责任审计时效性，通过质量全面控制为经济责任审计成效发挥提供保障，通过责任管理提升经济责任审计的责任性。

（一）理念和策略

发挥审计成效应该是一切审计工作的内在动力和外在要求，着力构建经济责任审计“三维”管控体系，目的就是要提升审计成效。“一维”是时间节点管理，即从接受委托开始到审计工作完成，严格执行里程碑式的“节点管理”，提升审计时效性，做到“离任必审”、“离任即审”。“二维”是质量全面控制，即建立以项目实施方案制订为重点，以项目过程管理为抓手，以审计成果综合运用为核心的质量管控体系。“三维”是经济责任管理，即通过制订责任交接和责任追究两项制度，保证责任管理有据可依，禁止“新官不理旧事”；通过制度引领实践，开展经济责任交接，明晰责任，保证责任的传承和延续性；通过责任认定和追究，提升经济责任审计的影响力和权威性。三个维度的关系应该是一个相存相依的稳固三角形，形成一个全方位管控的体系（如图1）。

图1 经济责任审计“三维”管控体系

（二）工作目标

通过构建经济责任审计“三维”管控体系，对时效、质量、责任三个管控方向形成全方位控制机制，以“三维”保证“三度”，即审计进度、深度和力度，全面提升经济责任审计工作的综合绩效。

经济责任审计工作综合绩效是指领导干部经济责任审计产生的各方面效果，它包括对企业负责人任期经济责任的评价和监督，对提升企业各层级管理水平的促进，对重大风险事项应对策略的影响，以及对审计在企业管理中地位的影响等。

（三）管控指标体系及目标值

经济责任审计指标体系分为时间节点管理指标、质量管理控制指标、责任管理指标三个类别。

1、时间节点管理指标。指标项目包括经济责任审计计划节点、过程节点。其中：计划节点目标值包括在领导干部离任后或任中规定时间完成审计任务，出具审计报告；离任或任中领导干部经济责任“应审必审”；纳入经济责任审计计划的项目及时完成率达100%。过程节点目标值为“按照经济责任审计项目实施过程里程碑管理节点要求完成审计项目各环节工作”。

2、质量管理控制指标。指标项目包括经济责任审计质量、经济责任审计意见整改率、经济责任审计建议回复率。其中：经济责任审计质量目标值为“审前准备充分有效；审计方案细致可行；审计记录三级复核；审计报告事实描述清楚，问题定性准确，评价客观公正；审计意见或建议切实可行；未出现重大遗漏、错报、不报等情况。上级审计部门定期开展基础工作抽查”。经济责任审计意见整改率、经济责任审计建议回复率的目标值均为100%。

3、责任管理指标。指标项目包括经济责任交接及时完成率、经济责任认定和追究到位率。其中：经济责任交接及时完成率目标值为100%；经济责任认定和追究到位率目标值为“根据审计结果合理认定相关领导人员责任，并按制度规定进行责任追究和处罚，做到应究必究。”

三、“三维”管控体系的主要做法

专业管理工作最重要的是要有计划性，要注重工作程序和过程控制，并将管理要求固化在工作流程中，并形成流程图指导专业人员工作，“三维”管控体系流程如图2。

图2 经济责任审计“三维”管控流程

（一）经济责任审计时间节点管理

主要包括审计计划节点管理和审计过程节点管理两个层面。

1、审计计划节点。目前还没有提出“先审计后离任”并通过审计结论影响干部调整的要求，在这种情况下，为保证时效性和“管理余温”，要求干部管理部门在领导干部离任后10个工作日内出具任期经济责任审计委托书，或者在领导干部达到任中规定时间后与审计部门协商确定任中审计计划，审计部在接到委托书三个月内完成审计任务，或按照年度计划时间完成任中审计，出具审计报告（因客观不可抗力导致时间推延的，报公司领导审批同意后安排时间实施）；节点管理目标是离任或任中领导干部经济责任在规定时间 “应审即审”、纳入经济责任审计计划的项目及时完成率达100%。

2、审计过程节点。经济责任审计项目实施过程按照里程碑节点管理要求完成审计项目各环节工作。审计通知在审计进点三日前送达被审计单位，同时抄送被审计领导干部；一般地市供电单位现场审计时间控制在两周以内；现场审计工作结束后5个工作日内提交审计报告初稿；审计报告征求意见时间控制在10天以内，被审计领导干部和被审计单位应在收到审计报告后10天内向审计部门反馈意见；现场审计工作结束后半个月内起草签报；签报提交经领导审阅后5个工作日内下达审计意见书并撰写审计评价。(见表1)

（二）经济责任审计全面质量控制

从审前调查、现场实施、审计报告到成果运用进行全面质量控制。通过全面充分的审前调查，制定重点突出、深入细致的审计实施方案，保证项目按照审计实施方案组织和推进，实现质量的预控制。通过审计成果综合分析和运作，推动全方位、多层次运用审计成果，保证审计质量的落地，形成项目质量闭环管理。

1、经济责任审计准备阶段质量控制。一是运用审计软件全面筛选重点单位的财务信息，重点关注被审计单位内部控制制度和经营管理信息。运用多种分析方法，对收集到的各类信息资料进行分析比对，寻找审计疑点和审计线索，确定审计重点。二是实施现场审计前，召集审计组集中培训，熟悉被审计单位的情况，梳理与重点业务相关的内容；采取聘请专家、挑选熟悉业务的审计人员授课等形式，结合审计重点，运用相关案例讲解审计方式方法。三是实施方案制定 “全员参与”，促使所有审计成员对项目情况做到“心中有数”；分项方案“三级审核”，严格把关；每一审计事项，要求落实审计目标、审计步骤及方法、执行人、审计时限等内容，其中审计步骤及方法甚至可以细化到现场抽查的具体事项及凭证号，保证现场审计时上手快，选点准，大大提高审计效率。

表1 XX公司任期审计项目里程碑计划安排表

2、经济责任审计实施阶段质量控制。一是采取多种控制方式。主要包括“分块审与分流审”的流程控制、“重点审与抽查审”的内容控制、“翔实性与简约性”的文档控制。对于供电单位以营销、工程、财务等业务分块审，对于直属支撑单位采取分流审；对于领导关注的事项、风险高的事项重点审，一般事项则抽查审，提高效率；对审计结论有重要影响的审计事项详细取证，其他事项简要取证，防止“滥取证”；审计底稿重要事项详细描述，一般事项简要说明。二是审计沟通实现“四化”。即“组内沟通畅通化、上行沟通即时化、平行沟通互助化、下行沟通务实化”。审计组定期召开碰头会，集中会诊审计过程中的问题，促进不同审计线索的整合和分析；对审计确认的重大事项或需要协调的事项及时向上级报告；发现管理层面问题及时向归口业务部门反馈并提出加强管理的建议；召开进点会议，扩大影响，获得被审计单位及员工的支持与配合。召开退出会议，通报审计情况，与被审计单位管理层初步交换意见，就审计结果达成共识。三是采取程序保证“责任性”。对领导干部责任事项执行专项工作程序，比如通过查阅会议记录、纪要，评价“三重一大”决策程序是否规范，并追踪有关决策事项的执行和落实情况；通过分析重大经营事项是否经过集体决策，分析领导干部相关的决策责任。

3、经济责任审计报告阶段质量控制。包括审计结论共识性控制和审计评价公正性控制。即现场审计结束后，主审拿出报告初稿后，改变由项目主审一人汇总、分析、总结的一般做法，组织项目组全体人员对审计报告和意见书进行集中评议；经审核后的审计报告征求被审计单位和被审计领导的意见；根据征求意见后定稿的审计报告，编制审计报告摘要并以签报方式报人事、纪检监察及相关业务部门会签，最终报单位主要负责人阅示。项目主审起草审计评价意见初稿，经审计组长初审后，送公司审计部门相关责任人复核，复核后报公司领导审阅确定。审计评价的最终意见送公司干部管理部门存入领导干部个人档案。

4、经济责任审计后续阶段质量控制。一是审计成果 “多次开发”。对审计成果进行整理和加工，促进审计成果转化。除下达审计整改意见外，对审计发现的普遍性、苗头性、倾向性问题，对公司领导或有关业务部门提出管理建议或提请研究解决方法。每年就审计发现的问题及风险进行分类汇总、归纳提炼，针对企业制度性缺陷、机制建立和管理漏洞，分析问题产生的根源，提出工作措施，为公司管理层决策服务。二是项目“回头看”和后续审计。审计部门每年对上年所开展的审计项目进行“回头看”，根据项目和审计资源情况组织开展专项后续审计，对需要较长时间整改的事项进行持续跟踪督办，推动企业经营管理遗留问题和难点问题的解决。三是问题通报和审计谈话。审计部定期在公司年度或季度工作会议上对一段时期审计发现问题进行点名通报，起到告诫警示作用。建立《领导干部审计谈话制度》，审计部与干部管理部门针对被审计对象应负的经济责任、存在问题的性质、整改建议和措施等，联合实施审计谈话，促进审计成果的及时运用。四是建立项目审计信息库。根据所开展的项目审计工作成果，以建立台账的形式实时记录被审计单位经济活动的基本信息、历次审计发现及其整改情况，将本次项目审计结果信息作为下次开展项目审计的业务参考。通过项目审计信息资料库动态管理，促进审计成果循环运用。

（三）经济责任审计责任管理

责任认定一直是经济责任审计的重点和难点。在审计实施阶段发现的有关责任事项，还需要进行深入分析甄别，合理界定和认定领导人员应担负的责任。我们首先从制度上予以明确，通过出台有关责任交接和责任追究的两项制度，保证责任管理有据可依。再通过制度引领实践，根据审计结果合理认定相关领导人员责任，并按制度规定进行责任追究和处罚，依据审计结果按程序进行经济责任交接。

1、责任认定。制定《审计查处问题责任追究暂行办法》，对经济责任审计发现问题应承担的责任以及应接受的处罚进行明确。依据办法规定，审计人员可以按照问题的性质，根据相关责任人的职责范围、履职情况及对问题发生所起作用的大小进行责任认定，根据事项性质和决策过程不同，可分为直接责任、主管责任、分管领导责任和重要领导责任。依据决策程序的不同，在出现决策错误结果的情况下，审计认定的责任也不同（见表2）。

表2 决策错误经济责任认定表

2、责任追究。依据问题性质和责任认定，审计部根据《XX公司审计查处问题责任追究暂行办法》规定，提交《审计查处问题责任追究处理流程单》进行会签流程，再依据会签意见对相关单位下达《审计查处问题处理处罚通知单》。对涉及经济处罚的问题，由审计部提出具体处罚意见，经相关业务部门会签和主管领导签发后，由人力资源部门负责执行；对涉及通报批评的问题，由审计部移交办公室根据公司相关规定进行处理；对涉及纪律处分的问题，由审计部移交监察部根据公司相关规定进行处理。处理流程单和处罚通知单根据时间和数量进行编号，纳入审计档案管理。

3、责任交接。依据《领导干部离任经济责任交接管理办法》，明确离任领导干部必须就企业资产状况及重大经济事项对接任领导干部进行移交，按照《经济责任交接表格清单》（见表3）逐项交接，交接表格等资料经离任人、接任人、监督人三方签字后，作为划分离任领导与接任领导经济责任的依据。通过以召开经济责任事项集体交接会议的形式开展经济责任交接，扩大影响，明晰责任，强化整改，保证责任的传承和延续性，确保管理工作“一脉相承”，形成整个经济责任审计工作的闭环。