公务员素质提升的制度机制障碍及对策研究

刘晓玉

(中共河南省委党校 哲学教研部，河南 郑州450000)

公务员素质提升的制度机制障碍及对策研究

刘晓玉

(中共河南省委党校 哲学教研部，河南 郑州450000)

公务员素质的提升是建设服务型政府的必然要求，也是实现当前政府改革的重要保证。当前我国的公务员基本制度与管理制度存在诸多缺陷，一定程度上制约了我国政府效能的充分发挥。因此，在吸收国外先进公务员制度与管理经验基础上，结合我国国情，对公务员的基本制度与管理制度提出系统、完备的改革建议，以期对我国公务员素质提升提供可资借鉴的有效措施。

公务员素质；制度机制；对策建议

随着时代发展，很多国家都对国家行政管理制度进行了深入改革，中国也步入了行政改革的大潮，提出了建设服务型政府的新目标。“构建服务型政府是当今中国政府改革的必然趋势,这对国家权力的具体执行者、国家政策的具体实施者——公务员提出了一系列新的要求。但目前我国公务员现有的思想观念与构建服务型政府要求还有较大差距。俗话说,观念是行动的先导。因此,要想早日实现服务型政府的构建目标,必须对公务员观念进行全面彻底的革新。”*喻堰田：《构建服务型政府中公务员观念革新刍议》，《湖北经济学院学报》，2014年第9期，第112页。

众所周知，行政机关的所有公共管理工作皆是由公务员实现的，因此，公务员的素质在公共管理中的位置是很重要的。公务员素质的提高不仅是党和政府发展的要求，更是政府管理能力转变、提升，加快我国市场经济繁荣、社会主义现代化建设的战略性工作。公务员素质在这项伟大而艰巨的任务里起着非常重要的作用。

一、我国公务员素质提升的制度机制障碍

(一)我国公务员基本制度缺陷

1.公务员分类制度不科学

根据2006年1月1日起颁布实施的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)的规定：我国公务员按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三类。公务员职务分为领导职务和非领导职务。职务对应相应级别。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。这一规定反映了我国行政官僚管理制度的历史传统与经验，具有历史的科学性与现实性。但是随着时代变迁，现行的公务员分类制度也暴露出落后于时代发展的缺陷：(1)公务员的分类框架不够清晰。当前三种公务员分类过于笼统，在具体工作中存在的交叉情况也使得公务员自身很难把握准其工作性质与工作权限，同时也导致对公务员服务质量监督、考核与评价的困难；(2)公务员的分类过于看重职务。领导职务和非领导职务的划分，以及职务与待遇的关联，使得部分公务员往往好面子、爱荣誉、重晋升，而忽略人本身在这个职位上拥有的主动性和创新性，长此以往，公务员的工作积极性就会消退，得过且过，甚至一部分公务员为了职级的晋升而采取非正当手段，导致违法违纪现象滋生。

2.公务员考入制度不规范

根据现行的《公务员法》，对录用担任主任科员以下及其他职务层次的非领导职务公务员，采取公考形式。录用公务员必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。从公务员招考到正式录用，要经历公开招考、报考、审核、笔试、面试、体检、公示、试用期、正式录用一系列程序。可以说这一系列程序完整体现了公开透明、公平竞争、择优录用的精神原则，但依然存在一些问题亟待完善：(1)公务员考入范围有局限性。现在，普通考生通过国家每年设置的公务员考试只能争取主任科员以下空缺的职位，这就不能完全排除一些不具备招录资格的人利用特殊关系，运用不正当手段隐匿进入一些重要职位，这对整个公务员队伍的素质建设是不利的；(2)考入的科学性有待提高。目前，我国政府主要采用全国、全省统一公务员考试来遴选公务员。考试科目相对比较固定，考察的知识也是以书面知识为主，更多体现的是应试考试，对本专业实际操作技能考核却没有过多涉及。同时，考试分为笔试和面试，考生只在短短的两场考试中体现了部分素质和技能水平，这种考核方式比较片面，无法对考生的思想道德、诚信、精神面貌有全面客观的认识。

3.公务员培训制度不健全

现行《公务员法》虽然规定了公务员参加分级分类培训的权力和义务，但也存在很多问题：(1)当前公务员培训学习的必要性与及时性欠缺。公务员普遍认为做好本职工作就可以了，忽略了知识的延续性和更新的需要。同时，很多领导也不愿意花钱让下属上班期间去学习培训，觉得是浪费时间和金钱。即使个别公务员参加培训，也多是零散片段性质的，缺乏统一的统筹规划。(2)我国在职培训的学校、机构存在着很多问题。首先，培训主题不明确，或是徒有其名。有些培训打着高端业务技能培训的幌子，实际只是在变相敛财收学费而已，参与培训的人员只是去培训地吃喝玩乐了一回，真正的知识和技能培训只是子虚乌有。其次，参加培训人员的遴选不公开不透明。有些好的培训机会只有某些领导级的公务员参与，真正专业对口的一线公务员根本没有机会参与，造成了培训机会浪费。最后，培训只重过程却忽略结果的检验和考核，最终使培训只流于形式。

4.公务员考核制度不合理

我国的公务员考核制度是国家根据国情制定的，条例清晰，涉及面广，在经历了多年的实施之后越来越完善了，但随着社会的发展，也逐渐暴露出一些问题。(1)考核缺乏科学性。考核内容多是依赖于定性考核，定量考核只在某些特定专业上有体现，对于一些技术性较强的领域和职位的考核也是采用定性考核为主，对其业务技能考察不全面。并且在考核最后一关还存在着考核公务员的德、能、勤、廉等内容，主观性太强，缺乏客观定量的评判，实际上给了一些人滥用职权钻空子的机会。(2)考核主体单一。公务员考核本应该是多主体共同考核确定的，但在我们国家目前的考核实施中却很难做到民主、公开、透明。其中定性考核阶段及考核结果不公开，考核结果可能只有某些个人或某个相互有利益的团体来决定的，群众考核和个人考核只是停留在纸面上的空话、套话。

(二)我国公务员管理机制缺陷

1.调动公务员积极性、主动性机制不完善

(1)公务员选拔任用缺乏竞争机制。公务员大多从事按部就班的事务性工作，一些具有创造性思维和创新能力的人才反而不容易受到领导赏识，这在一定程度上会打击这类人的积极性和创造力。而且公务员一旦被录用后就是终身制、金饭碗，这也滋生了公务员消极怠工、做一天和尚撞一天钟的现象。基层公务员在晋升上只能一级一级往上走，要等空缺的职位或岗位，公平竞争、竞争上岗的机会较少。同时，在上级领导干部的晋升任免上还存在着巨大的利益团体操纵着职务的变动，让基层公务员在自我职业生涯规划中看不到前途，影响很不好。(2)公务员的薪酬制度没有起到激励作用。干和不干一个样，怎么干也是一样的基本工资，这对基层公务员来讲是消极的，公务员工作提不起干劲，就会在工作上出现消极怠工、互相推诿、事不关己高高挂起等现象。

2.公务员培训制度缺乏运行保障

(1)培训效果没有保证。目前社会上很多培训都是打着培训学习、继续教育的旗号收取较高培训费用，变相为高层公务员提供旅游、观光等事宜。普通公务员的培训工作不能和职务、薪资融合，出去培训甚至还要被扣工资和奖金。这样一来就造成培训教师不专业、不想教，学员不对口不想学，对口学员培训不成等突出问题，培训效果就大打折扣，也失去了培训的意义。(2)公务员培训工作缺乏科学合理的系统规划。大多数培训课程设置专业性、针对性不强，相对比较随意，也没有做到由浅入深、由简单到复杂的系统规划，而且同一专业的培训人员也没有固定下来，导致知识衔接困难。

二、国外公务员制度可以借鉴的经验

现代公务员制度发端并完善于西方资本主义国家，从学习先进的角度，对这些发达国家成熟的公务员制度的先进经验进行梳理总结，可以为当前我国公务员制度的发展完善提供一些可资借鉴的路径启发。

(一)国外的公务员录用制度

考录制度是公务员基本制度的核心。新加坡政府是世界公认的高效政府，拥有一支高效、勤政、廉洁的服务型公务员队伍，其保证就是实行了一套完备且有成效的公务员考试、选拔任用制度。首先，新加坡公务员实行聘用制，所有职位都是通过社会公开招聘产生，考生平等竞争，考官择优录取，保证整个过程的阳光透明；其次，为杜绝徇私，防止腐败，国家在行政系统之外成立独立的公共服务委员会，专门负责向社会公开招录公务员；再次，通过考试的后备人选必须接受严格的审查，审查后备者的学历、财产状况、诚信记录、个人爱好以及家庭背景、社会关系等，道德品质有问题者一律不予录用；最后，对正式录用的公务员，还会长期督查、考核其工作能力、业务素质，特别是其职业道德操守。此外，在新加坡，拟正式录用的公务员还必须在法官面前进行出任宣誓，宣誓自己恪尽职守，遵守职业道德，勤政廉洁，这种方式有助于公务员在内心深处生发一种对职业、对工作的庄严感与责任意识。

(二)国外的公务员培训制度

西方公务员制度的另一优势是先进、完善的公务员培训制度，这一制度在西方已经有三百多年历史。在“终身培训”思想指导下，西方有着非常完备的培训体系，特别是有比较完备的法律制度保障，这其中的优秀代表是美国。美国是世界公认的公务员培训体系最成熟与成功的国家之一，上世纪五十年代美国国会即通过立法形式实现了公务员培训的法制化。在《美国法典》第5部第41章中有关于公务员培训的详细内容，包括培训计划、预算编制、培训结果评估等诸方面。美国以法制形式为公务员培训搭建了制度框架，公务员也在完备的培训体系中获得能力提升。除美国以外，日本注重精英人才的培训方式与培训理念也是公务员培训的代表。在日本，特别重视精英人才的挖掘与能力提升，培训会根据任职的不同和职位的高低进行详细分类，每一类培训都有很强的针对性。培训分为任前培训、任后培训与晋升培训三种，分别针对初任公务员、任期内公务员和有潜力提升者，以达到适应工作，提高工作能力与充分展现工作水平的目的。

(三)国外的公务员奖励制度

奖励制度是公务员管理制度的重要组成部分，是激发公务员工作积极性，确保工作高效、杰出完成的重要推动力。各国虽然政治制度、民族文化、历史传统不尽相同，但都非常注重对公务员的奖励制度建设，诸如美国、日本、澳大利亚等国都通过立法形式确保公务员奖励的制度化、固定化。国外的公务员奖励主要分为精神奖励、物质奖励、晋升奖励三类。精神奖励是以颁发证书、荣誉奖章形式表彰杰出公职人员，有代表意义的是国家级“功勋奖”，比如美国的总统奖章、日本的菊花勋章等；物质奖励主要通过发放物质奖品方式奖励和激发公务人员；晋升奖励兼具精神和物质奖励性质，作为自我价值实现的重要标志，最受公务员看重。国外公务员奖励制度最值得学习借鉴的是特别注重奖励程序的公平正义，从申请、评审到评定的各个环节都非常公开透明，最终结果也令人信服。譬如加拿大就成立了专门的机构负责公务员奖励的评审，评审人员由行政系统之外的社会人士担任，杜绝腐败现象出现。

(四)国外的公务员廉政制度

廉政制度是公务员管理制度的重点，是一国行政系统持久、有效运行的重要保障。当今世界越来越注重一个国家的廉政指数，是一国国际形象的重要衡量标志。北欧的丹麦就是世界公认的廉政国家，拥有全球最廉洁的公务员系统。首先，丹麦的民族文化就没有贪污腐败的历史传统和文化基因，反腐败作为公民道德长久以来深入人心；其次，丹麦的刑法明确规定“向官员行贿是犯罪行为”；再次，丹麦人均GDP是5万美元，所以公务员工资相对其他国家来讲非常高；最后，完善的财产公开和申报制度也是丹麦零腐败的重要原因。除了北欧的丹麦，亚洲国家新加坡在廉政建设方面也颇有成效，除了大家熟知的“高薪养廉”的薪酬制度，新加坡政府还制定了一套完整的“中央公积金制度”，该制度规定所有公职人员必须参加公积金。每人按每月工资的20%扣交公积金，工作时间越久，积蓄越多。如果在职期间廉洁奉公，没有贪污腐败等违法行为，退休后全家生活富裕，安居乐业。一旦在职期间有贪污受贿等不法行为，不仅会被开除公职或判刑，还会被没收所有公积金，致使晚年失去生活保障，不仅在政治上身败名裂，而且在经济上倾家荡产。因此，公积金制度成为新加坡政府高薪养廉的强大保证。

三、我国公务员素质提升的制度机制对策分析

“目前,公务员公共服务能力欠缺的主要原因在于体制、机制的障碍。因此,通过严格执行公务员法来强化公务员管理,并加强以公共服务机制建设为主要内容的公务员能力建设,是提高公务员公共服务能力的主要途径。”*艾医卫，隆廷辉：《加强公务员公共服务能力建设的思考—兼论贯彻执行公务员法》，《天津行政学院学报》,2006第2期，第26-30页。提高公务员素质，必须有完备的管理制度做基础。现有的公务员制度在考核录用、岗前培训、工作考核、工资待遇等各方面存在一些问题，应该从公开招纳、公平竞争、有序上岗、绩效考核工作质量以及依法治理等方面着力改善。

(一)完善公务员分类制度

公务员分类制度是所有公务员制度里非常关键的一部分，它是公务员有序管理工作的根基，同时是提高公务员素质的重要一环。所以，对公务员分类制度的建立要分步骤、运用科学先进、客观实用的方法。1.要正确划分职位分类可以使用在什么范围。如此一来就能分清具体职位的责任、任务以及待遇所应该拥有的资格，这样既可以录用、分配相应的人才，也可以为今后公务员继续教育、工作绩效考核提供有理有据的依据。2.要弄清公务员职位分类中的职位系别归属，并把职位系别的详细说明用书面形式表达出来。必须要让本质一样、职责的职位划分成一个类别，然后再把详细说明推广开来。3.按照不一样的职位所拥有的职责内容把它纳到相应职系和职级，并且把它作为公务员人事关系处理的凭据；同时还要提高公务员分类制度在法律领域上认可的权力，使公务员队伍素质的提高能有一个稳步提升平台。

(二)完善公务员考录制度

公务员考核和录用制度是国家政府补充公务人员的唯一途径。公务员的考核录用制度从一开始就要体现公开、公正、平等、竞争、择优的理念，保证公务员考录笔试的公开性，面试的公平性是为民服务的最基础环节，同时也是公务员素质提升的重要保障。1.要把考核录用制度的适用范围扩大到更多层级选拔和职位更新上来，建议各个领域、各个专业对人才的遴选都通过公平考试的方式录用，同时还可以把考核录用职位的级别再提升一部分，增大考核录用的领域范围；2.要拔高公务员考核录用的笔试内容以及考核录用方法，根据公务员分类制度，对考试内容进行细化、专业化，进而保证录用者的专业性和高素质。建议持续增加对公务员考试研究的资金投入，使得笔试内容更加全面和具有代表性，面试能更高效的体现出个人的综合素养。

(三)完善公务员培训制度

随着国家政治、经济的发展，我国越来越需要综合素质高、能力强的公务员为民服务，所以公务员在任职期间需要贯穿着业务培训和继续教育，这是公务员不断提高自身素质和业务水平的重要途径。1.加快把公务员的岗位培训和业务技能培训纳入到政府的法律法规中来，促使公务员培训体系的完善，做到有法可依；2.老的培训方式要进行改革，研究并找到新的培训方式，提高培训质量和效果。公务员培训必须要进行改革，单纯的课堂培训、短期培训都是教师在固定区域单向对学生进行教授，学员缺乏和教师沟通机会，而且培训教师的知识体系有时仅仅源于书本，知识和实践技能并不相符。新的培训形式应该来源于实践，有针对性的设置培训内容，选择灵活多变多样化的教学手段，运用多媒体、微课等新方法为公务员进行随时随地的业务技能培训，同时要对公务员各方面的素养进行培训，例如服务心理学、公共管理学、人际关系学、计算机网络等课程的学习和教育可以提高公务员的整体素质，提高其为民服务的效率和质量。

(四)完善公务员考核制度

公务员工作的质量和绩效考核是公务员考核制度的主要内容，公开性、公平性、透明性是公务员对考核制度的基本要求，也是激励公务员工作积极性的一个重要因素。1.增加定量考核在体系中的分量。为实现考核公平性，应该增加定性考核比例，把一些考核因子都列为考核一部分，运用科学、先进的模型进行数据统计，最后得出公平、客观结果。2.建立公开民主的多重考核体制。公务员最后的绩效考核绝对不能只由一人说了算，尤其是最终的考核结果应该由被服务的人民与主管领导的评价按照一定比例给予综合评定。3.考核标准要有筛选，并增加考核等次。在对公务员年底或期间工作质量、工作绩效进行考核时，考核的相关标准是整个考核体系的重要组成部分，究竟对哪些内容进行考核，这些内容比例如何组合，在考核标准中都应该明确、具体、有针对性。在“优秀”“良好”“不及格”中再添加一个“基本及格”。还要对公务员进行分级考核，两个相当等级的相互考核，上面层级的考核下面层级，这样就有针对性，又有可比性。

(五)健全公务员激励机制

公务员工作包罗万象，涉及社会的很多行业、产业，如何对一线公务员进行激励并能促进其工作积极性是我们需要研究的一个课题。相关激励理论提出要让公务员在工作中有主动性、创新性就要让他们认为自己是工作的主人翁，并且通过努力工作会有公平回报，这是公务员做好自己本职工作的根本途径。1.公务员在繁重的日常琐碎工作中可以加一些丰富的、多姿多彩的激励内容，是给予物质奖励还是给予精神嘉奖要具体问题具体分析，并且每个人都要公平对待。激励的形式越多样化，激励效果越明显，但激励也分为正激励和负激励，要因人而异、因事而定。2.为公务员的工作前景提供广阔的道路，让其有明确的职业目标，鼓励其为自己制定科学合理的职业生涯规划方案。公务员激励机制需要有健全配套的制度。运用激励理论指导公务员的行政管理活动必须有相配套的法律法规制度。如何给予公务员奖励，以什么样形式奖励，都需要相关法律条例进行监督管理。

(六)公务员监督制约机制

在公务员管理体制中一定要有严格、完整、公正不阿、执法严明的监督制约法规条例来约束公务员的公共管理行为，这是公务员严格按照国家法律行使国家权力的最有力的保障。1.在实践中不断加强公务员监督机制的社会监督作用。比如普通公众可以对公务员权力的使用进行督察，另外还有舆论监督、民主人士监督等，同时还要有相应法律条例保证人民监督权力的实施，使社会监督合法化、常态化。2.要加强内部监督监察体系建设，增加公务员自我检查与内部他人监督。当国家纪检监察部门对机关行政权力使用进行监督检查时，应该增强机关内部领导和下属机关部门之间交流与相互督察，对检查出来的突出问题要及时解决。3.建议对公务员整个工作流程进行跟踪督察，形成一个行为前有标准可依；工作中可随时、公开检查、监督、指挥、控制；行为结束后审议、上诉、询问、解决的动态、系统的监察管理流程。

[1] 郭碧霞.新加坡的公务员制度及其启示[J].理论探索，2005(1):112-113.

[2] 李和中.21世纪国家公务员制度[M].武汉：武汉大学出版社，2006.

[3] 王昌君.公务员培训方法新探[J].党政论坛，2001(12).

[4] 吴志华.当今国外公务员制度[M].上海：上海交通大学出版社，2008.

[5] 吴春华、温志强.中国公务员制度[M].天津：南开大学出版社，2008.

(责任编辑：张玉秀)

Abstract： The promotion of the quality of civil servants is important requirement for building a service-oriented government, and a guarantee for the current government reform. At present, China's civil service basic system and management system of many defects, to a certain extent, restricts the effectiveness of our government to give full play. Therefore, on the basis of absorbing foreign advanced civil service system and management experience, combined with China's national conditions, the basic system and management system of civil servants put forward systematic and comprehensive reform proposals, with a view to provide effective measures to improve the quality of civil servants in our country.

Keywords： civil service quality；institutional mechanisms； suggestions

OntheObstaclesandCountermeasuresofInstitutionalMechanismtoImprovingtheQualityofCivilServants

LIU Xiao-yu

(Department of Philosophy， Henan Provincial Committee Party School of CPC, Zhengzhou 450000, China)

D630

A

1009-9743(2017)03-0041-06

2017-02-15

刘晓玉，女，汉族，河南南阳人。哲学博士。中共河南省委党校哲学教研部讲师。主要研究方向：管理哲学。

10.13803/j.cnki.issn1009-9743.2017.03.009