我国页岩气管网垄断破冰的制度抉择

孙 哲

（华东政法大学经济法学院，上海200042）

我国页岩气管网垄断破冰的制度抉择

孙 哲

（华东政法大学经济法学院，上海200042）

管网垄断造成国企垄断，抑制转型步伐，已成为页岩气产业发展瓶颈。打破管网垄断坚冰需要以管网中立为指引、政府职能转型为助力、制度设计为依托，通过特许权竞标、完善监管指标、赋予民营资本优先权等手段来实现。

页岩气管网运输垄断破冰

管网输送环节是页岩气产业发展的咽喉，国有企业控制主干管网，垄断运力资源，一直备受诟病。笔者认为，在管网运力不足的情况下，管网垄断破冰的实质是要公平分配管网运力资源。从2015年中石油整合天然气管道资产，到2016年发改委规定管道运输价格，管网领域近年改革不断，却未能涉及对运力资源的重新分配，管网垄断破冰之旅依然漫长。本文就管网垄断破冰的几个法律问题展开探讨。

一、管网垄断制约产业发展

（一）管网垄断造成国企垄断

页岩气从生产到消费需要经过长距离的运输过程，管道运输是现有技术条件下页岩气运输最为经济和安全的方式，国有企业控制了主干管网就扼住页岩气产业的咽喉。截至2014年年底，我国天然气长输管道总计5.87万公里，其中中石油一家公司的管道里程就为5.08万公里，占比高达86%，另外中石化和中海油也分别拥有0.72万公里和700公里的管道里程，可见我国天然气主干管网处于“三桶油”的控制之下。尽管2013年国家发改委发布《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》，要求管网运营企业在有“剩余能力”的情况下，向第三方公平开放管网设施，但现实中我国天然气市场通常供不应求，管网运力过剩的情况十分罕见，而且是否有“剩余能力”取决于管网企业的经营策略，国有企业为保持市场优势必然全力组织天然气供应，民营企业抽采的页岩气则鲜有入网机会。国有企业通过控制中游管网，连接其上游的生产环节和下游的配售环节，为民营企业进入页岩气产业铸造了极高的壁垒。

国有企业控制主干管网，实质上是对管网运力资源的垄断。与欧美发达国家相比，我国管网基础设施建设不足，管网里程仅为美国的三分之一，无法完全满足运输需要。2016年8月30日国家发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，将油气管网建设作为推广PPP模式的重点项目，希望通过引入社会资本来加快管网建设速度。但管网建设、运力提升是一个长期工程，难以在短期内见效，管网运力不足的状况仍将持续相当长一段时间，这使得管网运输本身具有稀缺性，可以视为一种待分配的资源。2014年的《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》规定管网运营企业在有“剩余能力”的情况下向第三方公平开放管网设施，表面上为民营企业抽采的页岩气进入管网基础设施提供了机会，实际上却是通过行政立法授予了国企获取管网运力资源的优先权，侧面肯定了管网运力资源不公平分配的现状。

（二）管网垄断抑制转型步伐

实现由计划经济向市场经济转型，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是我国能源发展转型的基本路径依赖。新兴的页岩气产业作为能源市场化转型的试验田，理应以提升能源效率为主线，但是管网垄断导致页岩气市场价格机制、竞争机制、供求机制难以真正发挥作用，制约了页岩气产业效率的提升，抑制了市场化转型的步伐。具体表现在以下三个方面：

第一，管网垄断造成页岩气探矿权招投标所形成的产权主体多元化竞争格局丧失意义。能源效率作为能源法的核心价值目标，①肖国兴：《论能源法对循环经济的促进》，《中山大学学报》2007年第4期。是多元产权主体在竞争性市场上进行博弈的绩效。②肖国兴：《能源发展转型与<能源法>的制度抉择》，《法学》2011年第12期。多年前曾被寄予厚望的页岩气探矿权招标，目的正是吸引民营资本进入页岩气开发环节，打破国有企业对油气资源矿业权的垄断，充分发挥市场竞争机制的作用，促使企业不断改进技术和管理水平，提高能源效率。但由于国有企业垄断天然气管网，限制甚至禁止民营企业使用运力资源，民营企业抽采页岩气后难以将其输送至下游消费环节以获取利润，更妄谈与国有企业竞争，页岩气探矿权公开招标的“馅饼”变成了套牢民营资本的“陷阱”，中标企业只得选择“圈而不探”直至无奈出售探矿权。竞争机制的运转不畅，使得我国页岩气产业的市场化转型如同空中楼阁，能源效率在垄断经营中降低。

第二，管网垄断导致页岩气市场价格机制和供求机制难以发挥作用。多年前就已经提出我国天然气价格改革，改革的重点是在政府宏观调控之下，充分发挥市场定价机制的作用，使得天然气资源价格能够恰当反映其价值，并进而通过价格机制引导供求，吸引民营资本进入天然气开发领域，优化上游资本结构，提高天然气供应量，缓解天然气供不应求的市场状况。但是由于中游运输环节的管网垄断，上游供应商之间不可能进行有效竞争，下游消费者偏好也难以传达，在寡头垄断市场下形成的页岩气价格是一种垄断价格，并非其价值的真实反映。价格机制和供求机制的失效，造成了垄断利益的极度膨胀和天然气供不应求的矛盾局面。

第三，管网垄断造成下游燃气企业的不公平竞争和寡头垄断企业的相互掣肘。国有企业利用其管网垄断地位，将上游矿业权优势传导至下游，通常表现为将大部分页岩气供应给下游关联企业，而非关联的燃气企业则往往处于“无米下炊”的尴尬境地。更有甚者，国有企业为了实现其纵向一体化目标，直接建设重复性的下游燃气企业，使得早期投资的民营资本处于闲置状态，造成社会资源的极大浪费。另一方面，垄断寡头企业之间划分“势力范围”，争夺垄断利益。中石油、中石化、中海油三家公司加速扩建自身管网，而三家企业的管网不可互通，唯关联性的下游燃气企业方可获得稳定的气源供应，从而实现排挤其他垄断企业，强化控制下游企业的战略目标。民营企业的生存空间在寡头垄断和利益分割的过程中被不断压缩，管网垄断导致了下游企业的不公平竞争。

二、管网中立引导垄断破冰

（一）管网环节的自然垄断特征及其规制模式比较

页岩气管网输送环节具有自然垄断特征，由一家企业单独经营管网运输业务符合成本效益原则。自然垄断理论认为，如果一种产品或服务的生产由单个厂商完成的成本最小，则该产业为自然垄断产业。①W.吉帕·维斯库斯、约翰M.弗农、小约瑟夫E.哈林顿：《反垄断与管制经济学》，机械工业出版社2004年版，第195页。由于在同一区域内，多个企业铺设重复管线进行竞争的社会成本高于单一企业经营的成本，因此页岩气管道运输业务符合自然垄断特征，这种特征决定了在该环节引入竞争机制的非经济性，也证明了单一企业垄断经营的经济合理性。

但是单独经营并不等同于管网运力资源垄断，单独经营仅指由一家企业运营管网运输业务，既可以是国有企业也可以是民营企业，该企业必须承担公开接入义务，所有气源均可接入管网，公平使用运力资源。自然垄断存在的合理性源于社会成本降低，但自然垄断也容易带来垄断高价维持、消费者剩余减损的弊病，因此各国政府在特许自然垄断的同时通常对该业务加以严格管制，主要的管制模式有两种，即反垄断法除外适用与政府严格管制模式、反垄断法与行业监管双重规制模式。②张占江、徐世英：《自然垄断行业反垄断规制模式构建》，《比较法研究》2010年第3期。我国名义上采用第一种管制模式，排除《反垄断法》在管网环节的适用，授权个别国有企业专营管道运输业务，再对管网运输价格进行限制，以实现管制自然垄断的目的。但是这种模式忽略了国有企业的自利倾向，国有企业作为页岩气市场的经营者，同时经营上游开采和下游配售业务，授予其管道业务的专营权，使得国有企业可以借此排挤民营资本，垄断运力资源，在整个产业建构垄断结构，将本属于可竞争的上游和下游业务也纳入国企的垄断范围，导致了能源效率的低下；另一方面，由于国有企业的管理者主要依靠政治支持来提高个人收入并延长工作期限，且鲜有来自资本市场的威胁，③同①，第257页。所以相比于受管制的民营企业，国有企业缺少降低成本提高收益的激励，导致了管网运营效率的低下。

（二）管网中立明确破冰方向

国有企业专营管网业务、垄断运力资源，导致能源效率和管网效率低下。因此，为实现产业转型、效率提升的目标，就必须实现管网中立、追求公平分配。管网中立是公平分配的前提，只有首先切断管网运营企业与上游和下游企业之间的利益粘连，由独立第三方单独经营管网运输业务，才有可能在遵循自然垄断规律的情况下实现运力资源的公平分配。例如英国的燃气产业改革，正是肇始于管输环节的分拆，使得具有自然垄断特征的管道公司在会计和组织上独立于生产和销售企业。④天则经济研究所：《国外典型国家的燃气定价模式》，载《城市燃气》2004年9月。改革打破了原来纵向一体化的垄断结构，下游配售商可以选择上游供应商，在产业链上游和下游形成竞争性市场；自然垄断的管道公司成为单纯的服务商，承担对任何气源的公开接入义务；燃气价格完全由市场决定，仅管道运输价格受到政府管制。

英国的改革经验可资借鉴，具体而言，对于管网运输环节，我国可以采用特许经营权竞标的方式，来选择管网运营企业，取消国有企业的专营权。特许经营权竞标就是将管网业务的单独经营权，授予以最低价格提供服务并同时满足一定服务质量标准的运营企业。⑤同①，第232-233页。该方法是在竞标阶段以竞争替代管制，通过竞标企业的充分竞争，将特许权价格压低至平均成本，中标企业因此可以获得正常利润，政府在这一过程中只充当拍卖者而非管制者。⑥Harold Demsetz，“Why Regulate Utilities？”Journal of Law and Economic，1968，11：55-56.特许权竞标的前提是管道公司独立的主体资格和清晰的股权结构。2015年末中石油推进管道资产整合，将旗下东部管道、管道联合及西北联合全部股权整合进入其全资子公司中油管道，并引入社会资本，⑦仝晓波：《中石油密集发力整合天然气资产》，《中国能源报》2016年1月4日。尽管整合后中石油仍持有中油管道72.26%的股权，国企垄断管网的局面并未改变，但组建统一的管道公司毕竟为管网中立提供了条件，也为特许经营权招标奠定了基础。下一步的改革应着眼于管道公司控股权或者至少是经营权的转让，可以采用招投标的方式，除页岩气生产和销售企业外，符合一定条件的企业均可参与竞标，竞争管道运营权。由国资委进行评标，评价的重点应该是竞标企业所提出的管输价格和服务质量，管输价格反映企业运营成本，服务质量主要表现为运输能力。此外，还需要考虑管道公司的性质问题，是成立“总买总卖”的页岩气供销商，还是单纯提供管道运输服务的服务商。笔者认为，借鉴我国电力体制改革的经验，管道公司应当只是交易平台而不是购销中间商，只收取输气费用。否则，授权管道公司统一购销页岩气，等于创造了新的垄断者，违背了垄断破冰的初衷。

三、政府职能转型助推垄断破冰

（一）自然垄断下的行政垄断

企业对管网运输业务的专营权源于政府授予，是基于行政特许产生的财产性权利。①王克稳：《论行政特许及其与普通许可的区别》，《南京社会科学》2011年第9期。管网运输服务属于自然垄断物品，要求实行单独经营，传统上采用政府供给模式。但区别于纯公共物品，这种自然垄断物品兼有共同消费性和排他性的特点，具备私人供给条件，自20世纪70年代末起政府供给就逐步为特许经营所取代。②王克稳：《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》，法律出版社2015年版，第64页。政府授权企业，制定规则，监管市场；企业凭借特许，垄断经营，公开接入。我国立法同样认可政府特许经营，《行政许可法》第12条第2项、第13条、第14条规定，依据法律、行政法规，直接关系公共利益的特定行业的市场准入可以设定行政许可，而具备自然垄断特征的管网运输业务正属于这里指称的“直接关系公共利益的特定行业”。③王克稳：《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》，法律出版社2015年版，第64页。

但是，特许经营并不意味着国企专营，民营企业同样可以获得管网运营权；特许经营更不承认运力资源的国企垄断，民营企业应该拥有平等的入网机会。国有企业的管网垄断，是以自然垄断之名，行行政垄断之实，行政权力的滥用是造成管网垄断的根本原因。1998年油气产业战略重组时，国有企业凭借政府行政决定获得了管网运输业务的专营权，此后没有任何法律、行政法规对该环节的行政许可设定加以规范。2005年国务院《关于支持和引导个体私营等非公有经济发展的若干意见》中虽然要求加快石油等垄断行业改革，推进自然垄断业务的投资主体多元化，但该意见将民营资本的进入方式限定为参股而非特许经营，可见政策上并不支持民营资本在自然垄断环节开展独立的特许经营。④同上，第345页。2014年国家能源局出台《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，再次确认国有企业使用管网运力资源的优先权。2015年4月国家发改委等部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用以规范能源等领域的特许经营活动，但是该办法主要适用于新建或改扩建项目，并不涉及现有主干管网的特许经营问题。国有企业据此一直保持对管网运输业务的专营权，排挤民营资本，垄断运力资源。

（二）垄断到监管的政府职能转型

行政机关运用行政权力，特许国有企业专营管网运输业务，目的是追逐国企利益、政府利益。管网基础设施投资巨大，回收期长，授权国有企业投资建设并持续经营，在特定历史环境下具有一定的合理性，但这并不是政府维护国企垄断的主要原因。政府行为遵循经济人假设，政府决策倾向于能够确定构成其统治基础的利益集团。国有企业脱胎于政府、国企领导由政府任命、旋转门现象广泛存在、国企领导的行政级别，无一不反映出国企与政府之间的密切联系，相比于民营企业，国企更容易获得相关资源；另一方面，国有企业控制管网，维持垄断，将社会福利损失转化为企业利润，在政府与企业之间进行分配，并负担中央与地方的主要纳税义务。总之，国企对页岩气管网、乃至整个产业的控制本质上反映了能源产业政府主导的经济发展模式，国企垄断是政府权力的延伸，也是计划经济体制的残余。

既然管网环节的国企垄断是自然垄断掩盖下的行政垄断，那么打破垄断坚冰就有赖于政府职能的转变。在特许经营权竞标的制度框架下，政府应该由垄断者变为监管者，放弃通过国有企业来控制管网和产业的传统模式，通过公开竞标，选择不经营上游或下游业务的独立第三方运营管网业务。当然，自然垄断同样易引发垄断弊病，因此必须辅之以政府监管，监管的重点是价格和质量。我国政府对管网运输环节的监管侧重于价格监管，却忽略了质量监管。在价格监管方面，2016年8月，国家发改委发布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，明确了“准许成本加合理收益”的定价方法，并对构成和影响价格成本变化的主要指标进行了具体规定，为管网运输业务的价格监管提供了极具操作性的依据。但对于难度更大的质量监管，有关部门至今未出台相关法律法规。笔者认为，针对管网运营企业的质量监管，主要应该包括单位运输量和公开准入两个方面。单位运输量反映了管网企业的运营效率，主要考察单位时间内的页岩气运输量、耗损率等指标；公开准入则主要考察管网企业是否履行公开接入义务，是否存在无正当理由拒绝接入或对不同企业实行差别待遇的情形。

四、法律制度成就垄断破冰

（一）赋予民营企业优先权

如果说国有企业专营管网运输业务是基于成本劣加的考虑，那么国有企业在经营上游和下游可竞争业务的同时，控制主干管网，垄断运力资源，则无论如何也超出了自然垄断的范畴。管网垄断破冰就是要打破国企对管网业务的专营权，核心是实现运力资源的公平分配，公平分配不仅是指法律地位的平等，而且是要赋予民营企业在同等条件下使用管网运力资源的优先权，这主要是基于以下三个方面的考虑：第一，这是机会公平的要求。机会公平是公平分配的重要组成部分，而机会公平更加追求一种实质公平，即要求法律制度设计能够通过机会的不平等去扩展机会较少者的机会。①[美]约翰·托马西：《市场是公平的》，上海社会科学院出版社2016年版，第301页。截至2014年底，我国共设置页岩气探矿权54个，其中民营企业掌握的探矿权仅有2个，且均未进入实际开采阶段，在可预见的未来期间内，民营企业的产气量相对于国有企业将微乎其微，在管网运力不足的情况下，民营企业在与管网企业协商的过程中缺乏议价能力，难以达成运输协议。即使赋予民营企业与国有企业平等的协商地位，民营企业也会因为产气量的差距而处于不利地位，很难获得使用管网运力资源的机会。因此，按照机会公平的要求，应该赋予民营企业同等条件下使用运输管网的优先权，以扩大其获得运输服务的机会。第二，这是提升管网运营效率的要求。在国有企业控制主干管网的情况下，赋予民营企业优先权，意味着管网企业必须首先满足民营企业的运输要求，在有剩余能力的情况下，才能为上游关联性的国有企业提供运输服务。为此，管网企业必须尽力提高管理能力，妥善安排运力资源，以提升运营效率，否则上游国有企业抽采的页岩气将处于无力运输的尴尬境地。第三，这是页岩气“十三五”规划的要求。页岩气“十三五”规划中提出，页岩气产业发展的基本原则是坚持体制机制创新，支持多种投资主体合资合作开发，努力扩大勘探开发投入，有效缓解页岩气投资困境；同时强化市场竞争，完善页岩气区块准入和退出机制，增加投资主体，提高页岩气开发的经济性。前已述及，管网垄断是掣肘页岩气产业市场化转型的顽疾，在矿业权分配不公、民营企业产量不足的前提下，只有赋予民营企业入网的优先权，才有可能吸引民营资本投资页岩气上游环节，进行风险勘探，而民营资本的规模进入是构建多元竞争性市场的现实路径。②肖国兴：《能源发展转型与<能源法>的制度抉择》，《法学》2011年第12期。要实现页岩气“十三五”规划所提出的制度创新、市场竞争的目标，就必须赋予民营资本优先权。

（二）《反垄断法》的适用

《反垄断法》作为我国维护市场竞争秩序的基本法律，在管网垄断破冰的过程中同样具有适用空间。《反垄断法》第7条规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护；国资委也将石油、石化行业作为作为公益性行业，排除《反垄断法》的适用。笔者认为，以上规定是将整个页岩气产业作为自然垄断产业加以对待，武断地认定该产业不具有可竞争性，需要实行国企专营，但这并不符合页岩气产业特征。页岩气产业仅中游管道运输业务具有自然垄断性质，上游开采和下游配售均属于可竞争业务。随着中石化涪陵区块的强势崛起、民营资本的市场准入，以及中石油在上游的传统定位，我国页岩气上游竞争性市场已初现端倪。在上游竞争中，除矿业权分配外，管网准入资格将产生举足轻重的影响，控制中游管网的企业无疑将会在上游竞争中处于优势地位，且极易滥用这种优势地位破坏正常的市场竞争秩序。另一方面，笔者认为，即使是自然垄断的中游运输环节同样具有可竞争性。管网运输的自然垄断性质要求实行单独经营，但并不限于国企专营，企业之间可以就管网运营权展开竞争；单独经营并不意味着管网运力资源垄断，运力资源的稀缺性、排他性和竞争性决定了企业之间可以就管网运力资源展开竞争。由此可见，在页岩气产业的管网运输环节具有可竞争性，且对上游竞争具有决定性影响，因此可以适用《反垄断法》对该环节加以规制。

具体来说，《反垄断法》关于滥用市场支配地位的规定可以用于规范页岩气生产企业和管网运营企业的垄断行为。根据《反垄断法》第17条的规定，禁止具有市场支配地位的经营者在没有正当理由的情况下，实施拒绝与相对人进行交易、在交交易条件上实行差别待遇等滥用市场支配地位行为。对于滥用市场支配地位行为，要从相关市场、市场支配地位、滥用行为、行为目的及后果几个方面来判断：第一，对于相关市场，由于我国国有企业兼营页岩气开采和管网运输业务，因此笔者认为应该将页岩气产业链上游和中游界定为一个相关市场，凡从事页岩气开采的企业均属于该市场的经营者。第二，《反垄断法》将市场支配地位界定为“经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位”。国有企业在相关市场上，凭借对管网运力的控制，能够有效排挤民营企业进入页岩气上游生产环节，甚至使得探矿权招标丧失意义，可见国有企业在相关市场上具有支配地位。第三，在滥用行为方面，国有企业常用的手段就是以管网运力不足为由，限制民营企业抽采的页岩气通过主干管网，占用运力资源。第四，在行为目的及后果方面，国有企业控制主干管网，垄断运力资源，目的就是为了维持其在上游开采环节的垄断地位，从现在的市场结构来看，国有企业滥用行为也确实达到了排挤民营资本，获取垄断利润的效果。通过分析可以看出，国有企业在相关市场的行为构成了滥用市场支配地位，可以适用《反垄断法》的相关规定。

五、总结

管网运输环节构成页岩气产业发展咽喉。国有企业控制主干管网，垄断运力资源，已成为产业发展瓶颈。尽管管网环节的垄断经营符合自然垄断特征，但垄断经营并不意味着国企专营，民营企业同样可以经营管网运输业务，要打破垄断坚冰就应该通过特许经营权竞标来实现管网中立。国有企业的管网垄断本质上是自然垄断掩盖下的行政垄断，行政权力的滥用是造成国企管网垄断的根本原因，要打破垄断坚冰就必须实现政府职能转型，由行政垄断走向政府监管。法律制度的设计上应该赋予民营资本使用管网运力资源的优先权，以实现公平分配、提升效率、构建市场的目标；同时应该适用《反垄断法》的规定，对管网企业滥用市场支配地位的行为加以规制。

（责任编辑：肖舟）

China’s System Choices to Break Shale Gas Pipeline Monopoly

SUN Zhe
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Pipe network monopoly creates monopoly of state-owned enterprises and curbs the pace of transformation，which has become a bottleneck in the development of shale gas industry.The ice breaking monopoly is based on network neutrality and transformation of the government.The legal system design should focus on building franchise bidding，improving regulatory indicators and give priority to private capital.

Shale gas；pipeline network；monopoly icebreaker

国家社会科学基金重大项目“中国能源革命与法律制度创新研究”（15ZDB179）；国家社会科学基金重点项目“我国能源发展转型战略与法律制度研究”（13AFX025）。

孙哲（1988-），男，安徽淮南人，华东政法大学经济法学院，研究方向为能源法、经济法、环境与资源保护法。

D922.67

A

1008-7672（2017）01-0093-07