我国城管执法现状的法律规制探究

付承为

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

我国城管执法现状的法律规制探究

付承为

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

在目前我国的执法队伍中，城管队伍饱受质疑。城管执法边界宽泛，主体资格的合法性没有理顺，社会形象较差。造成这些现状的原因主要是城市化高速发展带来的问题、立法的不健全以及执法目标的偏离。要改善这种现状法律规制是必由之路，要完善立法，严格城管执法行为，强化法律监督，同时还要注重提高城管执法队伍的法律素质。

城管；法律规制；监督

一、城管执法的现状

(一)权力边界缺乏明确性

1.执法依据的宽泛性。城市管理基本是“借法执法”，主要在援引其他法律、行政法规、地方性法规和规章来进行执法，援引的范围宽泛，造成城管管里范围过于宽泛的现状，论及具体的管理边界时便让人无所适从，有些城管甚至在选择对自己有利的法律来执法。这种法律上的缺陷，造成城管权力边界不明确的硬伤。

2.在不同的时期，城管所承担的职责范围不确定性很大。 “如本市(北京)城管执法队伍履行的行政处罚权，已经由改革之初的 5个方面 94项增加到 13 个方面311 项”[1]。随着经济的不断发展，新问题的不断增加，城管的职能也会不断增加。这些现实也造成许多新生问题被缺乏合理区分和论证地交由城管解决，给人民造成很多不便，加重了城管被质疑的程度。

3.城管“自由裁量权”过大且存在滥用。一个行为被认为是城市管理违法行为，本身可能依据不同的法律，而法律依据的不同可能造成不同的处理结果，从而扩大了城市管理的自由裁量权，或者说这种过度的自由裁量权本身就是权力边界不明确导致的；而且，城管的自由裁量权存在滥用现象，使得相对人不能形成合理预期，面对城管时抵触情绪很大，使得矛盾更容易产生，最终不利于城管正常执法。

(二)主体资格合法性未能理顺

1.城管是一个行使相对集中的行政管理权的行政部门，但是“《行政处罚法》第16条只能说明行政处罚权根据国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定由某个行政机关集中行使。第16条宣布具有合法性的是集中行使行政处罚权。条文中显然没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性”[2]。城管虽然属于行政部门，但是它缺乏成为集中行使行政权的主体的法律依据。

2.将城管定位为政府职能部门，从机构设置上说，存在一定的不顺畅。城管是一个相对集中行使权力的行政机关，其职权涉及城市规划、市容维护、工商管理、城市治安等多个方面，但是，其职能与其他行政机关的职能存在重叠和交叉；而且，城管作为政府下辖的行政机关，在省级、国家级层面并没有其对应的上级部门，城管的机构设置处于尴尬的地位，以至于城管作为政府职能部门的属性并不像其他部门那样合理、顺畅。

3.城管的人员构成参差不齐。大多数城市的城管人员是通过正规考试招收的，但是有些城市，出现了许多外聘执法协助人员，也就是平常所说临时工，这些“外聘执法协管人员大部分是下岗职工和其他社会人员，很多执法人员缺乏基本的法律素养和专业知识，素质较低，成分复杂”[3]，很多社会问题因此而生，这也造成许多公民对城管的不信任。

(三)城管的社会形象较差

1.论及城管，各种媒体尤其是网络媒体和自媒体上有着许许多多的调侃、讽刺言论，“应该说,某些城管野蛮执法的现象确有存在,但整体而言,暴力恐怕并非城管执法的日常手段,城管更不是暴力执法的常设机构”[4]。但是，社会形象本来就是一种很难控制且飘忽不定的公众情感。千千万万个良性行为可能会维持一个较好的社会形象，但是仅仅需要几个恶性行为就可以使整个社会形象崩塌。

2.城管执法队伍容易给人以素质低下、腐败严重的印象。个别城管队伍本身行为确实有些流氓习气，而且其执法过程中不注重遵守法律，暴力执法、野蛮执法频发，使其给普通公民留下素质低下的印象。城管腐败的原因是多元的，首先，很多城管执法人员并不是正式编制人员，职业稳定性缺乏保障；其次，城管执法没有遵循严格的法律程序，这就为城管腐败制造了漏洞；最后，由于针对城管的法律监督、制度监督不健全且落实情况不好，使城管腐败更加严重。

3.城管容易给人造成随意执法、“欺压”弱势群体的印象。许多公民对城管的印象就是执法随意，执法方式五花八门，没有严格的执法程序。而且，城管执法的对象很多是小商贩，小商贩们在大众看来属于典型的社会弱势群体，城管不仅禁止其从事经营，甚至采用限制人身自由、进行人身攻击、没收财产等极端的执法方式“欺压”小商贩群体。

二、导致城管执法现状的原因

(一)城市化高速发展带来的问题

“伴随着我国城市化进程不断加快，城市飞速发展在给人们经济生活创造出优越条件的同时，也带来一定的负面影响和管理困境”[5]。而我国的现有体制不论公安、工商、城市规划等部门均不足以完全满足城市管理的需要。我国处于城市化快速发展的阶段，新的问题层出不穷，很难对城市管理进行及时的立法规制，这也就造成城市管理部门的权源和主体地位难以理顺的尴尬局面。

我国的城市化水平呈现从沿海到内陆依次递减的规律，而且东部、中部、西部的城市化水平差距悬殊，这是使得制定全国统一的城市管理法律困难相当大，同时地方差异会极大削减法律的可操作性。这也就造成目前各个城市之间城管的职能、素质等方面的较大差异。

但总的来说，我国的城市管理部门是必要的，是起到了积极作用的，不应因为局部的问题而否定其存在的合理性，我们应该在肯定的基础上加以改进和完善。

(二)相关法律的不够完备

大部分城市管理部门是遵照公务员考试的程序和要求来选拔执法人员的，但是由于编制的限制和城管职责所需人员之间的矛盾，编外人员还是占有很大比例的，这些人法律职业素养不能满足社会需要，同时又缺乏相应的执法能力，“导致小商贩对城管执法者的抵触心理日益严重，而官逼民反，民不得不反就直接导致了暴力抗法现象的出现”[6]，这就形成一个恶性循环。

执法程序的和执法监督的不严格，使得城管执法执法随意性强，缺乏责任意识，而且相对人受到公正待遇后难以得到有效的救济，严重损害了相对人的合法权利，从而进一步激化了相对人与城管的矛盾，使得有的相对人以偏概全地否定整个城管执法队伍，从而使得城管队伍的社会形象受到很大的负面影响。

过大的自由裁量权使得城管的腐败寻租和任性执法有了不合理的空间，使得城管队伍受贿、索贿现象频发，更有甚者，在极个别人看来城管成为一份创收职业，城管本身应有的城市管理和服务职能被搁置，严重影响了正常的城市管理秩序。

(三)执法目标存在偏离

“城市环境整洁是目前我国城市政府追求的最迫切、最现实也最具有显示度的行动目标，而临时摊贩在综合环境整治中首当其冲成为清除的对象”[7]，而我国的城管已经偏离了城市清洁的目标，变成了主要清理临时摊贩。临时商贩们影响城市环境整洁是一个不争的事实，但是临时商贩的大量出现正好反映了我国就业市场的困境、社会保障的缺失等问题，单纯地采取禁止式的管理是不能解决问题的。

城管进行很多房屋拆迁工作，而且存在少部分强拆行为。旧城区的改造本是促进经济发展、有利于人民的好事，但是如果强制拆迁就违背了初衷，反而成为一种社会负担。另外，城管进行拆迁工作本身并不符合城管的执法目标，造成很多社会矛盾，不利于城管良好社会形象的树立和维护。

近年来，我国城市空气污染问题日益严重，已经成为城市清洁的重要问题，而环境保护部门长期以来人员缺乏，与其他部门相比式微，不能很好地解决该问题。城市空气清洁作为城市环境整洁的一种，与城管的执法目标存在重合，可以适当考虑成为城管的一项辅助性工作。总之，中国的城管部门未能完全发挥其应有的作用，反而因为各种丑闻，严重影响了城管部门的社会形象。

三、城管执法的法律规制

(一)完善城管立法

1.要制定全国性的统一性法律来规制城管。基于我国的现实国情，充分考虑地方性差异，制定一部原则性的法律。一方面总的规制城管执法；另一方面，规制地方立法、行政机构，防止其利用“合法性伤害”损害公民的合法权利。这部法律的内容应该包括城管的权力来源、城管执法可以援引的法律的范围、权力边界、执法程序、处罚的种类和限度、城管与相关的公安、工商、城市规划等相关部门之间的分工、相对人救济途径和对城管的监督机制。

2.要在充分论证的基础上，制定合理的城管执法人员的招录标准之法。目前，大部分城市的城管录用都是参照公务员考试的标准，针对我国城管的现实情况，我国的城管执法人员相比公务员，对个人品德和执法素质方面的要求一定要高，因为城管的执法行为在一定程度上相对一般公务员更有发生执法冲突的可能性，对道德和素质的强调可以最大限度地缓解“野蛮执法”的出现，更容易缓和相关的社会矛盾。

3.各地方城市管理“立法”科学化。《立法法》修改之后原来的地方立法权得到扩张，《立法法》第八十二条第三款规定：“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。”城市流动人口大，大量的入城人员没有好的工作和福利待遇，导致城市管理困难重重。各个地方的城管立法应该在法律、行政法规和地方性法规的框架内，根据本市具体情况科学制定本地城管规章。

(二)严格城管执法

1.要明确城管执法的严格程序。既然现在的城管执法主要援用《行政处罚法》的规定，那么就应该遵循《行政处罚法》对程序的要求，城管在做出一个处罚决定时，需要满足基本的要件，即查明事实、履行告知义务、充分听取当事人意见等程序。在此基础上，结合具体的被处罚行为的违法程度决定适用简易程序、一般程序，在必要时依法启动听证程序，约束城管执法的随意性，在一定程度上杜绝暴力执法的可能性。

2.合理限制城管的自由裁量权。“虽然城管行政自由裁量权有存在的合理性和必要性,但权力的贪婪性、自由裁量权的无约束性决定了如果不对城管行政自由裁量权进行有效的控制,将极易导致城管行政自由裁量权行使的失控”[8]。要约束城管的过度自由裁量权，一方面需要明确城管执法所能援引的法律、法规的范围；另一方面，要贯彻城管执法应当遵循的基本原则，包括合法原则、公平原则、合理原则、便民原则、比例原则，其中，对自由裁量权最具有约束作用的是比例原则，比例原则作用的发挥能够保护相对人受到最少的损失。

总之，对城管执法的规制不仅是一个执法问题，还是一个立法、执法、监督有机结合、难分彼此的问题，更是加强城管法律规制的核心难点。

(三)强化城管监督

1.建立健全内部监督机制。对城管办案进行全过程监察，重大案件集体讨论解决，对办案执法人员的执法文书建立严格的审查制度，进一步落实责任追究制度。特别重要的事，由于城管在机构设置上不像一般的行政机构一样有上级部门，城管的上级是政府，它的行政复议机关只有上级政府是不够的。因而，有必要在政府内部专门设立一个机构受理城管复议案件，这样可以使城管行政执法有专门的复议机构，做到专事专权专做，提升复议率，使相对人能够得到更加有效的救济。

2.完善司法监督机制。司法对城管执法行为的监督，最直接的体现在行政诉讼上，但是受我国行政诉讼受案范围的限制，我国的行政案件主要审查合法性，而实践中城管执法相对人则主要针对合理性来提起异议，使得相对人诉讼无门。在城管执法领域要强调行政赔偿、国家赔偿和对违法城管的司法责任追究，通过赔偿来保护相对人的合法权益，通过司法责任追究使违法的城管执法人员得到应有的惩罚，促使城管执法人员主动守法。

3.加强社会监督。建全城管执法信息公开制度，实现公开透明；通过人民政协等社会团体来监督城管，定期或不定期地对城管工作进行调研；网络媒体的监督更加具有震慑力，尤其是自媒体的监督，通过舆论的力量迫使城管严格执法、文明执法。同时，城管执法形象之所以饱受诟病，与城管部门回避媒体质疑、不进行合理解释也有很大关系，城管部门应当加强解释说服工作，通过媒体向社会释放城管执法正能量，获得公众的理解和支持，使城管形象向好发展。

(四)提升城管素质

1.城管队伍要明确公共服务理念。 “树立管理就是服务的理念，城市管理说到底是对人的管理，是依靠绝大多数市民对极少数人的违章行为的管理”[9]。有些城管执法人员背离了服务理念，将城管看作自己社会地位的象征，滥用权力的平台。因而城管要以服务公共理念来执法，从人员招录到在职培训到绩效评估，都要将服务理念贯穿其中，使服务理念贯彻到城管工作的方方面面，从而转变城管过去的执法理念。

2.通过权利制约权力，倒逼城管执法人员来提升素质。在市民社会中，公民的福祉是首要目标，政治国家的干预要控制在合理范围内。城市执法的目的是市民社会的福祉，公民才是城市的主人。应加大宣传力度，并通过文明的执法实践，促使公民强化权利意识，形成以权利制约权力良好格局。通过这种制约和倒逼机制，使城管执法人员意识到公民的主体地位，尊重公民的合法权利，自觉提高自身素养，规范自身的不合理行为，形成城管有序执法和社会良好效果的双赢局面。

四、结论

针对我国目前城管执法的存在的问题，我们既要认识到现实国情的制约，也要努力突破现实，通过有效的法律规制予以改善。要完善城管立法，形成完整的城管招收、执法、监督机制，分清城管与相关部门的权力边界；在执法过程中要严格遵循法律程序，防止自由裁量权滥用；要通过内部监督、司法监督和社会监督强化监督机制；同时要在制度基础上提高城管执法队伍的整体素质。从而改善我国城管执法中出现的各种问题，促使城管执法良性发展，为法治中国建设提供有益助力。

[1]李克，谢文兰. 破解城管执法的法律困境[J].北京观察，2011(10).

[2]黄荣英.城管执法的行政法分析[J].求实，2013(2).

[3]郐艳丽，刘 尧.当代城管执法的问题与对策建议[J].城市管理，2014(8).

[4] 陈柏峰.城管执法冲突的社会情境——以《城管来了》为文本展开[J].法学家， 2013(6).

[5] 张彩霞.城管执法问题及对策分析[J].人民论坛，2014(7).

[6]章有国，冯淑萍.城管执法问题初探[J].山西师大学报：社会科学版，2014(54).

[7]张宪威，罗时平.城管困局破解[J].求实，2012(7).

[8]陈碧红.论城管行政自由裁量权的控制对策[J].广西社会科学，2014(3).

[9]张宪威，罗时平.城管困局破解[J].求实，2012(7).

StudyontheLegalRegulationsofOurCountry’sUrbanManagementLawEnforcement

FU Cheng-wei

(School of Law ,Zhengzhou University, Zhengzhou 450000,China)

At present, in China’s law enforcement teams, the most questioned one is urban management team. Urban management is too broad border in law enforcement, the legitimacy of the main is doubted, the social image was “demonized”.The reasons for this situation are mainly the restriction of national conditions, the imperfect legislation and the deviation of law enforcement goals. To improve the status quo, we must improve legislation, restrain urban management law enforcement activities, and strengthen supervision, but also pay attention to improving the quality of urban management team.

urban management; legal regulation; supervision

D922.1

A

2095-0292(2017)05-0062-04

2017-08-09

付承为，郑州大学法学院硕士研究生，研究方向：法学理论。

[责任编辑孙兰瑛]