农业项目需通过多渠道增加投资——农业PPP如何扎根“希望的田野”

乔金亮

农业项目需通过多渠道增加投资
——农业PPP如何扎根“希望的田野”

乔金亮

农业PPP投资是我国农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果。由于农业项目周期长、投资回收慢，因而加快完善农业生产经营保险、探索开展特色优势农产品价格指数保险以及贷款保证保险和信用保险等业务势在必行——

敏锐的市场观察人士发现，越来越多的社会资本正加速投入农业，其中既包括互联网巨头下乡，也有工商资本跨界，还有土生土长的农业龙头企业。在诸多投资形式中，政府和社会资本合作（PPP）占有一定的比例。日前，国家发改委、农业部下发了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《意见》），提出大力推进农业领域政府和社会资本合作，提升农业投资整体效率与效益。这是农业领域首个PPP指导文件。

2016年10月25日，工作人员在检查蛋鸡饲养车间的污粪处理设备。当日，浙江省慈溪正大蛋业有限公司最后一间万羽蛋鸡场以及污粪处理间通过设备电力调试。摄影/新华社记者 徐昱

农业PPP投资是我国农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、政策红利等共同导致的现象。专家认为，在国家PPP新政的支持下，农业PPP投资将迎来新的机遇，此前一系列困扰农业PPP投资的“痛点”有望缓解。

公私合营为哪般

“政府对农业农村的投资和支持形式很多，有的看得见，有的看不见。但仅靠加大财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。”农业部产业政策与法规司副司长郭永田说，农业是投资数额很大且回收周期长、见效比较慢的行业，要想成功吸引社会资本通常是比较困难的。但PPP是引导社会资本增加农业投入的重要手段。

PPP的本质在于通过政府和社会资本合作，提高公共产品和服务的供给质量和效率，这需要各级政府全方位提高治理能力，转变政府对农业的投入方式。加快从农业领域公共产品的直接“提供者”，向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。通过政府投入与社会资本的有机结合，增强农业农村基础设施和公共服务供给能力。

哪些领域适合农业PPP进入？《意见》提出，重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务；引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目；鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

郭永田分析，从上述重点领域可以看出，一些成功的PPP项目应具备如下特征：一是准公益性。农业领域一些项目的成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础实行全程合作。二是有持续的收入。农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，收益需要通过10年、20年甚至更长时间合作获得。三是资金投入量大，需要政府投入一部分，社会资本融资一部分，共同注资开展经营。

资本下乡有“痛点”

近几年，社会资本加快进军农业，投资规模逐年增长，虽然有的规模不大，不能算是真正的PPP模式，但不少已具雏形。调查时发现，PPP项目库中属于农业的PPP项目还不多。财政部PPP中心数据显示，截至2016年9月底，全国PPP项目库属于农业PPP项目共有109个，仅占1%。与之相吻合的是，目前国内对农业领域PPP的研究还比较少，其中相对成熟的是农业部农村经济研究中心的研究团队。

“农业PPP投资虽有一定发展，但规模和范围都很有限。”农业部农村经济研究中心研究员龙文军表示，原因之一是合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并不是规范合作。政府投资以后，有的经营主体积极性并不高，经营出现年年投资，项目年年难见效，缺乏可持续性，归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定的合作机制。

项目吸引力不大是另一个原因。一方面，农业生产周期长影响投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待未来的资金回报。另一方面，我国农业基础设施薄弱。农业基础设施建设投入较大，首先就把一部分社会资本挡在了外面，即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。

投资环境配套问题也需要正视。郭永田认为，主要有三方面制约。一是用地资源相对紧缺。随着国家土地政策的调整，用地难矛盾突出，特别是农业设施用地紧张，制约了需要较大规模设施用地的农业项目的发展。二是劳动力成本上升。随着农村青壮年劳动力外出，社会资本投入农村劳动密集型产业后面临“用工难”，日益上涨的劳动力成本也影响到其利润空间。三是农业金融服务滞后。由于缺少可抵押物而难以通过银行的贷款审批。

投资风险咋防控

针对农业PPP项目发展的“痛点”，文件提出，建立分工明确的风险防控机制，政府负责防范和化解政策风险，项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险。加快完善农业生产经营保险，探索开展特色优势农产品价格指数保险，以及贷款保证保险和信用保险等业务。

PPP并不是免费的午餐，不可能完全替代其他投融资方式。推进农业PPP也要遵循农业农村经济的发展规律。专家建议，可以首先选择一些条件成熟、基础较好且有过探索实践的地区，作为社会资本投资农业试验区（示范区），探索总结经验后再推广，有序推进。

龙文军建议，由于农业项目周期长、投资回收慢，引进中长期资本需要有充分保障以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。为更好地调动银行贷款的积极性，建议加快设立PPP农业项目担保基金，对因地方政府失信行为而给银行造成不良贷款带来的投资损失，可由基金给予相应的补偿。

郭永田说，要强化社会资本准入资格审查，因地制宜，避免由于社会资本进入农业的盲目性导致资本流失，甚至失去再投入的信心。加强社会资本进入农业的资本审查，尤其是对社会资本流转农户土地发展现代农业前，要对其投资动机、资金情况、经营能力等方面作出评估，对实施情况实行全程监控，做到优胜劣汰。