国家审计推动完善国家治理路径研究综述——基于“免疫系统”视角

天津工业大学 刘晓晖 中共江西省委党校 温焜 天津商业大学 王砚

国家审计推动完善国家治理路径研究综述
——基于“免疫系统”视角

天津工业大学 刘晓晖 中共江西省委党校 温焜 天津商业大学 王砚

本文以国家审计的本质是国家治理系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”为出发点，从加强各专业审计、治理腐败、促进经济发展方式转变以及文化建设和提升政治信任等方面和角度对在国内主流期刊上已经发表的国家审计推动完善国家治理的实现路径进行了综述。本文不仅对于丰富和完善与国家审计相关的理论研究，而且对于指导国家审计的具体实践都有重要的意义。

国家审计 国家治理 “免疫系统” “五位一体”

一、国家审计与国家治理

在审计工作刚刚恢复的上世纪八十年代，国家审计的主要任务是专门机构使用专业方法对单位和个人进行经济监督，国家审计的本质被认为是对受托经济责任进行评价，这属于国家审计的经济监督职能。其后，国家审计被认为是巩固阶级专政的有利手段，例如前审计长李金华提出现代国家审计的本质是民主法治的工具，这属于国家审计的政治职能。审计长刘家义（2012）认为国家审计的本质是国家治理系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。这是从国家治理视角对不同国家审计本质观的融合与升华，明确了国家审计在整个经济社会全局中所具有的重要地位与作用，体现了对国家审计本质认识的最新发展，最终实现了将国家审计的经济监督职能和政治职能的相统一（赵永红，2013；翟熙贵，2008）。

国家治理，实际上是党领导人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务、管理社会事务、管理经济和文化事业。一般认为，国家治理由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五大体系构成。国家审计与国家治理间具有紧密的内在联系，国家审计是国家治理的产物，是国家治理必不可少的一种制度安排；同时国家审计是国家治理的重要基础，是国家治理的自我评价机制，国家审计有助于完善国家治理机制。随着国家审计“免疫系统”论的提出，学术界对于国家审计如何推动完善国家治理这一本质问题进行了广泛而又深入的研究，形成了较为丰富的认识与理解。然而，到目前为止关于国家审计推动完善国家治理路径的相关研究都是独立的、相互分割的、没有考虑国家治理体系是一个相互交织、互为推动的统一大系统。只有将国家治理看做是一个具有内在关联性的系统，才能对国家审计如何完善这一系统有更全面、完整和平衡的认识。因此，本文拟以国家治理“五位一体”的治理体系为逻辑框架，对国内主流文献上发表的关于国家审计推动国家治理的路径相关研究进行梳理、汇总与剖析，以期望能为改进的国家审计工作以及完善国家治理体系提供新的帮助，为未来相关领域的研究提供新思路与新方向。具体“五位一体”的国家治理体系如图1所示。

图1 国家审计与“五位一体”国家治理间逻辑关系图

二、国家审计推动国家建设的路径

（一）经济建设路径

（1）通过转变经济发展方式，实现可持续发展。转变经济发展方式，本质上是通过加快经济结构战略性调整，以及推动产业结构优化升级，实现经济的全面协调可持续化发展。国家审计通过“免疫系统”功能的运行将有助于对经济发展中存在的问题和风险进行及时的揭示与反馈，对转变经济发展方式宏观调控措施的落实情况进行全面的评价和监督，因此国家审计可以在这一战略中发挥重要作用。张金辉（2014）指出国家审计在促进经济发展方式转变上的路径包括：对国家宏观经济政策制定的科学性及执行的有效性开展监督审计；腐败治理；对科技政策执行情况进行审计监督，同时开展技术创新审计；环境审计以及促进对政府绩效的管理。王耘农、李歆和陈永康（2011）立足于重庆市“十二五”战略规划期间转变经济发展方式的实践，分析研究了重庆审计工作在转变经济发展上的实现路径与内容。其将重庆市国家审计工作在促进经济发展方式转变上的实现路径归纳为是紧紧围绕促进转变经济发展方式、“五个重庆”建设和10大民生工程作为科学制定全年审计项目规划和安排审计工作的出发点，具体内容包括民生工程审计、国企审计以及环境审计。

（2）通过金融审计防范金融风险与经济风险。在市场经济条件下，市场体系分为产品市场以及提供生产条件保障产品生产的要素市场。金融市场属于要素市场。金融市场为市场体系中的交易活动提供可流通的货币以及可运动的资金，金融市场的发展对于整个市场体系发挥着至关全局的作用。从狭义方面讲，金融审计关乎货币、资本、金融衍生品、外汇等金融市场的系统性风险，对于金融市场的健康发展与运营以及国家主体的金融安全具有至关重要的作用。从广义而言，金融审计还涉及对经济权力与行政权力的监督与制约。金融审计不仅属于经济治理的一部分，也属于国家治理的一部分。吕劲松（2012）指出金融审计作为国家审计的重要组成部分，主要从政府治理、市场治理、公司治理三个层面推动和服务国家治理。具体而言，金融审计服务政府治理的途径有二个方面：一是加强对金融监管部门领导者的经济责任审计，二是加强对金融监管部门财政预算的管理与监督。金融审计服务市场治理的途径有三个：一是密切关注金融市场系统性风险；二是严格国家宏观金融调控政策跟踪审计；三是实行商业银行信贷投向跟踪审计。金融审计服务公司治理的路径有四个方面：一是实行金融机构资产负债损益审计；二是审计和调研商业银行改革成效；三是揭露和查处各类重大经济违法案件；四是建立商业银行审计数据平台。刘铮（2013）从国家金融审计对于双重属性公共权力的监督角度出发，提出金融审计服务金融治理和国家治理的路径分为：对金融监管体制尚不健全的领域实施监督；对金融与其他产业的结合带进行监督以及对经济与社会发展全局进行监督。

（3）通过国有企业审计夯实国民经济发展基础。国有经济是国民经济的命脉，在落实国家宏观调控以及其他重大战略性政策过程中都发挥着重要的作用。国有企业审计作为国有经济发展的“免疫系统”，决定了国家企业审计在推动完善国家治理上也应具有重要的地位和作用。陈希晖和夏明东（2010）认为国有企业服务国家治理的路径包括三个方面：一是高度关注国家安全尤其是国家经济安全；二是注重对重大违法违规问题、重大决策失误等事件的揭露；三是建立健全与市场经济相适应的制度体系。

（二）政治建设路径（1）通过经济责任审计加强对政治权力的制约。经济责任审计，是指依照法律与规章对党政主要领导者和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督和评价的行为。经济责任审计对于强化对权力的监督和制约、健全政府问责制、推动深化改革、促进依法行政和实现依法治国都具有重要意义，经济责任审计是国家审计参与国家治理的最优入口。钱水祥和閤晓林（2015）提出经济责任审计服务国家治理的路径有：推行权力清单制度；完善经济责任审计结果公告制度；创新平等互动的审计模式以及促进政府建设从传统权力本位向责任本位转变，建设责任型政府。（2）通过绩效审计监督对公共资源的利用。绩效审计，是指审计机关依据法律法规对政府履行公共管理责任以及使用和管理公共资源的经济性与效果性进行审查、分析和评价的行为。绩效审计既是民主政治的产物，也是推动民主发展的不竭动力。绩效审计有利于监督公共资源的有效利用，有利于制约公共管理权力，有利于推动民主法制建设，有利于促进建设高效、廉洁的政府，有利于维护国家经济安全，因此绩效审计是国家治理中的重要组成部分。李凤雏、王永梅和赵刘中（2012）认为绩效审计完善我国国家治理的途径包括：实现绩效审计与财务收支审计结合；开展宏观政策的贯彻落实情况绩效审计；开展影响我国经济社会协调与可持续发展的重大问题的绩效审计；培养绩效审计人才；完善绩效审计的法律和法规建设；积极促进绩效审计与其他审计项目的配合。李曼和陆贵龙（2012）认为对公共政策进行绩效审计的作用表现检验政策执行效果、评估未来政策走向及促进政府公共政策制定的科学化三个方面。（3）腐败治理。腐败是指滥用公共权力以谋取私人利益的行为，是对公权的异化，腐败是国家治理中最大威胁之一。国家审计在腐败治理中可以而且应当发挥积极的作用。国家审计在腐败治理中具有自身的优势，一是审计具有持续、动态、及时和主动发现腐败线索的能力，二是腐败行为具有隐蔽性的特点，而审计人员具有查找案件线索的专业优势。彭华彰、刘晓靖和黄波（2013）认为国家审计在腐败治理中可以发挥的作用包括：通过审计的威慑效应预防腐败；通过审计的开展揭露腐败；通过审计的结果运用抵御腐败。阚京华和周友梅（2015）认为国家审计在腐败治理中的功能包括：充当促导者的角色预防腐败；充当监督者的角色惩治腐败；充当主导者的角色侦办腐败；充当辅助者的角色协助查实腐败。

（三）文化建设路径党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，要求各级党委和各级政府把文化建设摆在全局工作重要位置，这表明文化建设已成为当前国家治理的重要目标。陈献东（2012）认为国家审计所具有的广泛性、全面性和系统性的特点，使得国家审计在文化建设中有所作为成为可能。郭强（2012）认为国家审计在社会主义文化建设中要发挥的作用包括：一是深刻认识新形势下推进文化改革发展的重要性、战略性和紧迫性；二是在推动社会主义廉政文化建设、社会主义法治文化建设、维护国家文化安全中发挥审计监督作用；三是在创造健康向上的文化发展环境、促进全社会诚信建设和公共道德建设以及推动文化体制改革中发挥服务作用；四是推进审计文化建设。

（四）社会建设的路径随着经济总量的不断发展和人民生活需求的不断提高，民生问题的重要性日益凸显。对民生项目的财政投入也不断增加。国家审计有责任也有义务在公共服务、收入、就业、医疗、住房等惠民政策的落实上展开审计工作，有效维护民生利益，实现社会公平。刘伟（2012）研究了国家审计在基本保障性住房建设资金筹集中的作用。其提出国家审计应重点关注财政性资金、住房公积金贷款以及地方政府保障性住房投融平台在保障性廉租住房和公共租赁住房建设资金支持中的作用。

（五）生态文明建设路径当前，我国生态环境形势日益严峻，已成为严重制约和阻碍中国社会安全、生活安全与经济安全的掣肘。国家审计所具有经济行为监督者角色决定了必须要将环境、资源纳入到审计范围中来，为促进我国早日建成资源节约型和环境友好型社会而努力。温志鹏（2013）指出国家审计促进生态文明建设的切入点包括：开展政策执行审计、开展环保专项资金审计、开展资源环境项目审计、开展资源环境绩效审计以及开展资源环境责任履行审计。刘西友和李莎莎（2015）提出的国家审计完善生态文明建设的路径包括：开展领导干部自然资源离任审计、开展专项审计调查以及建立信息和资源共享机制，优化审计资源配置等等。具体内容如表1所示。

表1 “五位一体”视角下国家治理与国家审计研究综述

三、国家审计完善国家治理的实际效果

还有相当一部分学者利用国家审计署每年公布的反映我国审计工作总体情况的《中国审计年鉴》等相关数据，从不同角度对国家审计完善国家治理的经济后果进行实证分析，这对于明确国家审计的实际执行效果、进一步理清国家审计在国家治理中的作用与功能、指导国家审计在未来更好的服务于国家治理都将具有重要的意义。朱荣（2014）研究了国家审计在提高政府透明度方面的治理效应。树成琳和宋达（2015）检验了国家审计对于市场化进行的促进作用以及政府行为在国家审计效果促进市场化进程中的中介作用。李明和聂召（2014）则考察了国家审计在促进地方经济发展中的真实效果及路径。李明和聂召（2015）进一步发现，国家审计能够有效的提高地区经济水平，减少政府行政管理费率，抑制腐败、提高政府信息透明性。李明（2015）实证考察了地方国家审计机关在提升地方政府治理效率中的作用。宋达和郑石桥（2014）的数据分析表明，预算执行审计非但没有抑制预算违规，反而诱导了预算违规。张立民、邢春玉和温菊英（2015）的研究表明，提高政府审计质量可以改善国有企业生存环境，优化资源的配置，促进企业的健康发展。具体内容如表2所示。

表2 国家审计完善国家治理相关实证研究文献

四、总结与展望

综上所述，国内学者分别从“五位一体”国家治理，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的角度出发，对国家审计推动完善国家治理的路径进行了丰富的研究。但国家治理作为一套具有系统性、整体性与协同性的治理格局和治理体系，国家审计在其中要发挥更大作用和做出更大贡献，就必须要具有整体性思维，而不应具有各自为政、部门化的思维，各项专业审计间也应该做到相互协调、相互渗透、相互关联。因此，未来研究应该更多的从国家治理全局出发，探讨国家审计对于推动国家治理的作用。除此之外，从已有文献数量中可以看出，目前关于国家审计推动国家治理的路径研究较偏重于经济建设与政治建设模块，对于文化建设、生态文明建设尤其是社会建设等方面的探讨则明显不足，而这三项内容又是与广大人民的日常生活最为密切，因此也非常有必要进行深入的探讨与分析。

［1］张金辉：《国家审计促进转变经济发展方式的路径探析》，《审计研究》2014年第3期。

（编辑 周谦）