行政事业单位内部控制基础性评价探讨

陈明　国莹莹

[提要] 开展行政事业单位内部控制基础性评价工作，通过“以评促建”方式，以量化评价为导向，为实际实施效率效果提出评价方案。本文在分析行政事业单位内部控制评价背景下，探究行政事业单位内部控制基础性评价的基础实施工作，得出行政事业单位内部控制评价的重要作用，以推进行政事业单位内部控制建设。

关键词：行政事业单位；内部控制；基础性评价

基金项目：河北地质大学十三届学生科技基金科研项目（编号：KAG201612）

中图分类号：F27 文献标识码：A

原标题：行政事业单位内部控制基础性评价及发展研究

收录日期：2016年11月4日

引言

在行政事业单位范围内全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要改革举措。为进一步推动单位开展内部控制的建立与实施工作，财政部印发《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，决定于2016年下半年开展单位内部控制基础性评价工作，通过“以评促建”的方式，以量化评价为导向，组织开展单位内部控制基础性评价工作。行政事业单位内部控制基础性评价工作的实行要达到以下目标：第一，通过内部控制基础性评价工作，明确工作要求，突出重点内容，使得单位内部控制能够目标明确，围绕工作重心开展内部控制体系建设；第二，根据内部控制基础性评价工作，发现本单位内部控制与其他单位之间的差距，弥补不足，有针对性地开展本单位的内部控制体系建设，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。

一、行政事业单位内部控制基础性评价具体实施

（一）评价前期。评价前期包括：评价前提和前期准备。评价前提的主要内容是确定单位内部控制工作是否存在重大缺陷，当被评价单位存在审计及财政监督检查重大财务错弊问题、内部控制环境薄弱、内部控制形同虚设、高层管理人员舞弊、经纪检察部门认定内部控制关键岗位经济违法行为等一项或多项重大内部控制缺陷，则不再进行评价。前期准备主要包括三个阶段：第一阶段建立评价小组；第二阶段制订评价方案；第三阶段进行评价培训。（1）建立评价小组。根据评价任务由内部控制管理相关领导和相关职能部门业务骨干组成，制订实施方案等一系列工作；（2）制订评价方案。根据评价小组的建议，确定内部控制评价的起始点，选取具体的评价单位作为评价对象，明确评价工作目标、工作内容、工作方式、实施步骤、完成时间、评价工作时间进度、评价费用预算，并进行职责分工。报送分管领导审定、领导班子批准后实施。

（二）评价中期。评价中期在行政事业单位内部控制中处于关键阶段。评价实施阶段工作主要是现场评价打分，内部控制评价小组按照评价计划，通过审阅、访谈、抽样检查、详细检查、观察等方式方法进行现场评价工作，最终评价单位内部控制体系的完整性和执行力。一是与相关人员进行访谈并审阅文件，充分了解部门（单位）基本情况，包括各部门的管理制度、责任书、文件及细则等，对照单位内部控制评价指标相关要求，判断单位是否存在重大内部控制缺陷，评估相关文件是否满足控制要求、在多大程度上满足相关要求；二是通过一系列方法（例如实地观察法、抽样检查、实地检验法），在充分了解被评价部门（单位）基本情况后，评价小组应根据掌握的情况，确定评价工作的范围、重点，同时确定评价的重点。根据第一阶段评价工作中建立的评价小组的原则，对单位层面和业务层面控制指标进行一一评价，并结合实际情况，采用量化计算的指标，按公式计算并得出最终评价结果。评价人员在完成相关测试后，应当填制“评价工作底稿”，逐条列明发现的所有重要问题，初步认定存在的控制设计缺陷，以便为撰写内部控制评价报告奠定基础。

（三）评价后期。评价后期就是根据评价结果，进行一系列的分析总结，对行政事业单位内部控制有一个直观的反映。各个部门各个单位在完成基础性的内部控制评价工作后，针对评价过程中的内容向主管部门进行汇报，汇报内容主要有：评价得分、扣分情况，然后，主管部门根据汇报情况，进行汇总分析，分析缺陷原因、表现形式、风险程度等，安排下一步工作任务。为了达到对行政事业内部控制的效果，各单位还可以采取横向对比的方法，将本单位的内部控制基础性评价得分与同类型的单位进行比较，发现其他单位的优点和长处，取长补短，针对性地对单位内部控制进行查漏补缺，进一步提高本单位的内部控制水平和效果。

二、行政事业单位内部控制基础性评价的作用

（一）完善内部控制机制。完善内控的运行机制就要先对当前单位的内部控制进行评价，即评价内部控制的设计和运行情况，这个过程不是即时性，而是持续性的。一旦发现问题，要立即分析并改正，从而实现内部控制流程的优化，这样有助于帮助单位通过自加压力、自我完善的倒逼机制发现自身的管理缺陷和不足之处，进而有针对性地完善内部控制、加强管理。行政事业单位在执行内部控制时，应该严格按照要求，做到职责分工，严格做到不兼容岗位相分离。只有各个环节做到相互牵制、相互制约，才能避免一些权力滥用事件的发生。如果一套行之有效的内部控制制度被严格遵守，各项业务的处理就会很顺利，并且自然的保证了真实可靠。

（二）具体化内控评价方法。随着单位内部控制规范体系在我国的普遍实施，内部控制评价理论和方法也要相应地从综合性主观判断模式逐步转变为流程化定量评价及风险导向模式。我们主要针对内部控制的单位层面以及业务层面进行系统的分析，从而找出影响内部控制水平的因素。构建全面动态循环评价模型和评价指标体系，能够有效地解决内控制评价的量化问题及对重点风险领域预警问题，具有一定的预见性和前瞻性，能够适应未来的经济和环境变化。

（三）推动内部控制有效实施。由于行政管理改革思维固化的传统原因、内部控制规范体系建设任务复杂艰巨的客观原因和单位内部专业力量不足的现实原因，实施过程中遇到很多阻碍。通过对行政事业单位内部控制有效性进行本单位自我评价和财政、審计、纪检监察等监管部门外部评价，对内部控制建设的完整性和运行的有效性进行全面综合评价，查找内部控制缺陷并对缺陷整改情况进行动态循环优化改进跟踪监管，从而为行政事业单位提高内控规范管理水平、单位主管部门加强廉政风险防控监督及外部监管部门推动区域内反腐败体系下的行政事业单位重要核心制度体系建设提供了一条行之有效的“可持续发展”路径。

三、行政事业单位内部控制有效性评价的完善建议

（一）加强监督检查和经验交流。财政、审计、纪检监察等监管部门对各单位内部控制实施情况进行综合评价，当外部评价与自我评价结果存在差异时写出具体评价意见，并且按照评价后的得分情况总结出存在的问题，还应该针对相应的问题写出解决措施和建议。对于具体单位存在的问题，我们不能徇私枉法，要主动去纠正其错误，监督他去改正，并要做到后续的检查以保证确实改正而没有打马虎眼。凡是在评价过程中以虚假资料和情况上报的，应严肃的追究相关单位和人员责任。应秉着战胜一切困难的态度去实施，充分利用互联网相关资源，进行多层次、全方位的宣传，提高事业单位对内部控制评价的认知水平。适时地组织相关单位开展经验交流会，树立模范典型，提高各单位参与积极性。

（二）加强评价的客观性。对每一个评价指标从内控设计的完整性和执行的有效性进行整体化考虑，对指标内容按实施情况进行分层划段打分，关于计算得分的方法有按照完成程度百分比和既定的公式两种方法。对于标准的确认方面，事业单位应对评价人员进行系统专业的培训以保证评价的科学性。在今后的研究中应进一步完善指标的客观性，同时要求在相关监管部门进行外部评价工作中采取必要措施力避不客观结果的发生，可以选择分工的方式，即不同的人员负责不同的评分部分，但是非同一单位的相同的评价部分由同一个人来完成，以保证评价结果的公平、客观、可比。

（三）重视核心业务的内部控制。经济活动并不是行政事业单位的核心业务活动，行政事业单位的核心业务活动是履行行政管理职能、提供公共管理服务。因此，为了维护公权力、提高履职效率和效果，行政事业单位内部控制不应局限于现有的经济活动控制，还应将控制客体范围扩展至其核心业务活动。行政事业单位的内部控制要做到防治、惩戒违规行为，优化行政程序和行政人员的思维，着重培养积极向上的行政文化和社会责任感，做到为人民服务。

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