政党法律规范及其价值分析

2017-02-20张伟

上海党史与党建 2017年2期

张伟

[摘要]

政党政治是当今世界各国政治形式的普遍现象，政党政治既是一种顺应民主潮流的政治方式，也是需要不断完善的政治实践。政党政治的有效运行离不开一系列制度规范的保障，政党法律规范即是一种重要的制度保障。本文着重以对政党法律规范的价值进行分析，并以世界第一部政党法——德国《政党法》为例，分析法律规范在政党政治运行背后的价值和意义。

[关键词]

法律规范；政党法律规范；政党法

[中图分类号] D912.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）02-0057-04

作为当今世界的普遍现象，政党政治既是一种顺应民主潮流的政治形式，也是需要不断完善的政治实践。政党政治的有效运行离不开一系列制度规范的保障，政党法律规范即是一种重要的制度保障。

一、政黨法律规范：内涵与构成

对政党法律规范价值的分析，首先要明确政党法律规范的涵义。法律规范是指通过国家的立法机关制定或者认可的，用以指导、约束人们行为规范的一种。法律规范是一般的行为规则；它所针对的不是个别的、特定的事或人，而是适用于大量同类的事或人；不是适用一次就完结，而是多次适用的一般规则。政党法律法规则是一个综合性很强的概念，既有民主与法制、权利与义务等丰富的制度意蕴，又有融汇法律至上、权利保障、权力制约、依法执政等诸多的价值取向。[1]一般认为，政党法律规范即是指由国家立法机关制定或认可的，并由国家权力机关保证实施的用以指导、约束政党活动的规范体系。这里，需要把握以下两组关系：一是政党法律规范不同于国家法律规范。一方面，在适用范围上，政党法律规范适用于政党，国家法律规范则适用于包括政党在内的全体社会公众。政党法律规范对其成员的要求是高于国家法律规范对其要求的，而社会成员并未被强制要求遵守政党法律规范。另一方面，“在价值功能上，政党法律所要维护和实现的是政党主权，国家所要维护和实现的是包括政党在内的人民主权”。[2]二是政党法律规范也不同于政党内部规范。政党法律规范是由国家权力机关制定的，以强制力为保障实施的，强制性是它的首要特征。而作为政党内部规范的各种规章、制度、条例等都是一个政党进行内部自我约束与调整，它更具有直接性和现实性，一般严于由国家制定的政党法律规范。

关于政党法律规范的类型，不同的学者从各种角度进行了划分。郑贤君认为，除宪法以外，政党形式法律规范主要可分为政党基本法、专项政党立法、以相当法律规范政党活动。[3]有的学者认为政党立法有五种形式：即宪法型规定、基本法规定、专项法律规定、选举法律规定、宪法惯例。[4]周淑真认为，“政党法律规范主要有以下四种表现形式：一是宪法规定，二是基本法律规定（主要是政党基本法或政党法），三是专项法律规定，四是选举法律规定”。[5]刘红凛认为，“从世界有关国家政党法律规范的情况，概括来说，政党法律规范主要有四种形式（或形态），即宪法规范、《政党法》规范、选举法等相关法律、专项政党立法四种形式”。[6]从政党法律运用的实践来看，本文认为政党法律规范可以主要归类为两大类：一是相关法律规定，即在宪法、法律条文和法规条例等文件中对政党做了规范性规定。如法国、伊朗、亚美尼亚等国的宪法和法律。二是政党法，是对所有政党做出的一般性规定。如德国《政党法》、土耳其《政党法》（1983年）、俄罗斯《政党法》（2001年）等等。三是专门法律规定，如美国《共产党管制法》、印度尼西亚《关于政党和专业集团的法令》、墨西哥《政党组织和选举程序法》等等。

德国的政党法作为最早的政党法律规范，在规范政党活动和行为上具有开创性意义，本文主要以其为例，分析讨论政党法律规范的政治价值。

二、德国《政党法》的形成背景

1967年制定并通过的联邦德国《政党法》是世界上第一部专门规范政党活动的单项法典。它于1967年7月24日首次公布，其后经过了多次修订，最后一次是2011年。《政党法》的制定与修订，都是立足于当时的现实政治社会环境的，都是服务于现实的政治社会需要的。

德国《政党法》制定的一个重要背景就是对二战中民族社会主义德国工人党（即纳粹党）的反思。纳粹党兴起的一个重要原因就是缺乏有效的法律规范制约，所以当时的政党最终成为权力斗争与危害社会的工具。希特勒当权后，在司法系统内大力推行纳粹一体化，首先对法官队伍进行了整肃。在纳粹未当政时的魏玛共和国时期，德国法官是独立的，只受法律的管辖，不会被任意撤职。然而根据纳粹当局1933年颁布的公务员法，不仅司法界中的犹太人很快被清除，而且那些被认为对纳粹的信仰有问题的人也被清除了。有些有异议的法官虽然没被清除，但却受到了警告。到1937年，纳粹当局又规定要撤换一切“政治上不可靠”的官员，法官也包括在内。与此同时，所有法官都被迫加入了纳粹控制下的德国民族社会主义法律工作者联合会。

纳粹党对德国社会与法律的破坏是相当深刻的。战后，德国人民对政党的信任感可以说降到了极低的程度。但是，此时政党政治已成为世界政治的历史潮流，德国也不可能完全摒弃。伴随着战后禁党令的解除，联邦德国开始重建政党，出现了500多个组织要求建立政党，最终有150多个获得了政党身份，并逐渐形成了两大政党阵营，即以联盟党（基民盟/基社盟）为一方的右翼和以社民党为另一方的左翼。这种左右对立的局面，使得刚组建的联邦政府不能更有效地发挥作用。[7]但是，一部法律的出台往往牵涉较多的利益博弈，《政党法》的出台也经历了一个漫长的过程。直到1966年，由于社会民主党的崛起，联盟党失去在联邦议院的绝对优势地位，联盟党开始寻求与社民党的联合。于是，联邦德国的政治格局出现了重大改变，最终形成了二元政治格局。这样一来，一个大联合的政府出现了，这就为《政党法》的出台做了程序上的准备。加之，当时联邦德国处于东西方冷战的前线，联盟党与社民党都主张限制共产党的活动，这也是加快出台这部法律的一大原因。

1967年，联邦德国《政党法》颁布，共7章41条。第1章为总则，规定政党在宪法上的地位和任务、政党的定义、政党的原告被告资格、政党的名称以及政党的同等待遇原则；第2章规定党章及党纲、编制、机关、党员大会和党员代表大会、党员的权利、政党理事会、一般政党委员会、党员代表大会的召集、政党的仲裁法庭、机关的意志形成、针对地区党部的措施；第3章规定候选人的提名；第4章规定政党补贴的原则及范围、补贴办法、支付方式、联邦资金的筹备、政党内部财务平衡；第5章规定公开呈交财务报告的义务、违法捐款、财务报告、捐款、收入的定义、个别收入的种类、做账目的义务、财务报告的审核、审查报告和审查意见、审查员；第6章为违宪政党的禁止，涉及强制执行、禁止替代组织；第7章规定所得税法的变更、法人所得税法的变更、税法规定的适用、民法规定的不适用性、联邦选举负责人的强制方法、最后规定、过渡规定、实施。[8]

三、德国《政党法》的政治价值

（一）维护秩序稳定。政治制度的直接目的在于秩序，良好的政治秩序也是政党政治规范的第一价值追求。“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模与制度化的程度。”[9]从内容上可以看出，德国《政党法》是一部规则较为明细和全面的政府专门法律规范，如第一章关于政党同等地位的规定、第三章关于政党仲裁法庭的规定以及第四、五、七章关于政党财务的规定。所以，它的出台可以使政党活动限制在有序的范围内，不仅联盟党、社民党，还有后来的绿党，以及德国共产党等左翼政党都在此范围内展开政治活动，这样就避免了政党选举、执政等方面的失序。从而也可以带动全社会去熟悉和参与现代民主政治，这能够为整个社会秩序的规范打下良好的法律基础。例如，德国《政党法》第1条第一款规定，政党是自由、民主的基本秩序在宪法法上的一个必要组成部分；第15条第三款规定，提案权必须这样设置，以至于能确保民主的意志形成过程，尤其是要能确保少数派提出的提议也能得到充分讨论。所以德国政治学家沃尔夫冈·鲁茨欧认为，“检验政党的标准是看它与自由民主体制基本秩序之间的关系。德国共产党在1956年不是因为它的经济社会目标，而是因为其向独裁制度发展的导向而被禁止”。[10]

（二）规范政党活动。一是规范政党的执政活动。从政党与公权力的互动角度来看，通过政党掌握公共权力对国家和社会进行管理的政党政治已成为当今世界十分普遍的现象。由于政党与公共权力之间存在着密切的关系，政党腐败在世界各国政治中都时有出现。因此，宪法和法律为政党提供保护的同时，也对政党提出了种种限制，以防止政党滥用权力。例如德国《政党法》第32条第1款规定，如果一个政党或一个政党的某一分组织被根据《基本法》第21条第2款宣布为违宪，那么，由各个州政府指定的政府机关在法律框架里采取一切执行联邦宪法法院判决和它可能做出的额外执行规定所必须的措施。州最高政府机关出于此目的对该州负责维护公共安全或秩序的政府机关和办事机构拥有不受限制的命令权。这一条关于违宪政党的禁止执行，就是把基本法的精神具体化，从而对包括执政党在内的所有政党活动起着规范作用。二是规范政党的党内关系。德国《政党法》重点规范了政党的内部关系。它的第二章就是专门规定内部制度的，分别规定了章程和纲领、组织结构、机关、党员全体大会和代表大会、党员的权利、理事会、党的一般委员会、代表大会的组成、党的仲裁庭、在党的各个机关中的意志形成机制、针对地区组织的措施。做出这么详细的规定，主要就是便于国家对政党活动进行监督，把政党活动限制在宪法允许的范围内，使政党运作更加制度化、法制化。只有每个政党内部协调了，才会有国家政党政治的良好运行。三是规范不同政党的关系。德国《政党法》对不同政党的关系有相关的规定。如第5条第1款规定，如果一个公共权力机关向政党提供设施或给予政党其他公共服务，则应对所有的政党一视同仁。给予（服务）的规模可以根据政党的重要性进行分级，最高为达到其目的所必需的最低水平。政党的重要性也主要依据上一次各人民代表机关选举的结果。对于一个在联邦议会中有议会党团的政党，（其获得的）给予的规模必须至少为其他每一个政党获得的给予的一半。这种对不同政党的平等对待，就为保障不同大小政党的活动提供了法律支撑，并且不论是选举期间还是选举之后，都要对政党平等对待。

（三）规范立法行为。议会制国家的一个显著特点就是，立法权与行政权的相互交织，议会扮演着国家立法机关与国家权力中心的双重角色，两种权力往往共生共灭。德国《政党法》第一章规定：在人民的政治意志的形成过程中，政党参与所有领域的公众活动，推动政治意志的形成和加强，通过将其制订的政治目标引入国家意志的形成过程中来影响议会和政府的政治发展，并且致力于保持人民与国家机关之间的持续而精密的联系。[11]在《政党法》的框架里，德国各政党充分挥发其议会党团的作用，通过议会党团来实施和体现政党意志，增强政党的战斗力。《政党法》第15条规定，各个机关以简单多数做出决议，只要法律或章程未规定更高的多数票。这样，只要占全党多数地位的意志形成，那么该党的议会党团党员就需要在议会立法活动中有所反映。另外，政党可以通过它们输送到议会中的政治精英对立法活动施加影响，而获取议会多数席位的执政党对立法进程的影响就更为重大了。在议会中，政党通常按党派组成议会党团，用来协调本党议员的活动，保证议员在议案的审议和通过中与政党保持一致立场。为了保证本党议员在议会活动中与党的意志保持一致，很多政党还规定了严格的党纪党规，并委派了一个政党官员负责监督。对于违反党纪的党员议员，会给予严厉的处罚。

（四）规范政党财政。在民主政治中有众所周知的游戏规则：谁向一个政党提供经费，谁就可以影响该党的政策。正是意识到规范政党财务问题的重要性，德国《政党法》很大的篇幅、很多的条款规定了政党的财务制度，包括如何获得国家资助、如何接受捐赠、如何计算收支、如何提交财务报告、如何检查政党财务以及对违规行为进行处罚等。“有人甚至认为，德国政党法基本上是一部政党财政法，德国政党法第23条、第25条分别对政治捐款、非法获得捐款作了详细规定。”[12]并且第23条还细化为两大部分：第23a条是关于财务报告的审核，第23b条是关于财务报告中不实之处的通报义务。第25条是专门规定捐款的部分，其第1款规定，捐款在1000欧元以下可以以现金形式进行；第3款有着更为细致的规定，给予一个政党或某一个地区组织或多个地区组织的捐款和议员缴费，若其总金额在一年里（会计年）超过了1万欧元，必须在财务报告中注明，并给出捐款人的姓名和联系地址以及捐款总额。每笔超过5万欧元的捐款必须立刻向联邦议会议长通报。由联邦议会议长在注明捐赠人的情况下及时地作为联邦议会印刷品公布。《政党法》不仅对政党财务有严格的规定，而且在执行方面也十分严格。2001年的基民盟献金案，就是因为原总理科尔没按《政党法》要求登记入账，而是把账存入不同的秘密账号上。结果事情败露，给基民盟造成了极大的损失。因为，德国《政党法》规定，政党经费一方面来自国家拨款，另一方面来自党费与捐款。政党若获得1马克的捐款，国家会相应地补助0.5马克，但同时规定政党可以接受什么样的捐款和一年内捐款总额在两万马克以上的捐款人要登记姓名和住址。对于违反者，《政党法》会严厉打击，除上交非法收入作为惩罚以外，政党还必须缴纳两倍于非法所得的罚款。这样，科尔所在的基民盟不仅政治声譽一落千丈，而且还必须缴纳700万马克的巨额罚款。

四、启示

（一）政党法律法规是现代政治体制的有机组成部分。作为代议制民主，一般必备的基本法律制度包括了宪法、选举法和政党法律规范。只有良好的宪政体制，而没有对政党的规范和约束，就很难称得上是完整的体制。这也就很好地理解了为什么魏玛共和国那么民主法治，尤其是拥有“在德国历史上具有重要进步意义”的1919年《德意志国宪法》，却还是带来了纳粹德国和纳粹统治。尤其是二战后，政党在政治生活中的主导性作用日益明显，因此，如何既赋予政党活动合法性，同时又保证其各项活动有序规范，就成了政党法律规范的内在要求和制定逻辑。政党法律规范是政党法治的重要措施，而“政党法治既是衡量政党现代化状态的重要标尺，也是提升政党政治文明的必由之路”。[13]

（二）要重视规范政党活动的制度建设。制度建设具有根本性、稳定性、长期性和全局性的特点，要对制度建设的重要性有着敏锐的直觉。政治制度是连接宏观层面的政治思想、政治文化与微观层面的政治实践、政治技能的中观因素，政治制度的科学有效对一个国家民主政治建设起到至关重要的作用。政党制度建设是具体的政治制度建设内容，又因为政党政治的普遍性与重要性，所以政党制度建设同时又是居于十分核心的政治制度建设内容。从德国《政党法》的制定与实践中，我们可以发现有几点对中国法治建设很有启发：首先，要确立政党的法治信仰，这是政党法治化的重要文化环境，没有全体党员的法治信仰就无从谈起政党法治和依法执政；其次，要突出民主与平等的价值取向，这是政党法律规范实质正義与程序正义的必然要求，具体到中国共产党就是要大力发展党内民主；最后，政党法律规范的内容不是一劳永逸的，要依据时代和现实的需要，深刻把握政党法治建设的规律，从制度和文化的双重层面对其进行完善。

（三）要高度重视政党法律规范和国家法律法规的衔接和互动。政党法律是高度专业化和技术性的法律，从德国政党法的内容及其作用来看，它对不同政党的行为的规范，事实上是跟整个国家的基本法的精神、与选举法的相关精神高度吻合的。联邦德国《基本法》在第21条中对政党做出规定，把“试图破坏或废除自由民主的基本秩序或危害德联邦共和国的存在”[14]的政党，确定为违宪，并规定对政党违宪认定只能由宪法法院按法定程序进行裁决。这些规定实际上把政党置于宪法和法律的保护之下，确保政党的活动和权利不受侵犯。这就为制约政党活动，为社会秩序的稳定提供了法制保障。因而我们可以这样说，围绕政党立法所形成的是一个法律体系，在这个法律体系中，政党法律规范由于其专业和直接针对性，而更加有分析的价值。政党法律规范必须要适应整个政治体制的结构和制度安排。对于中国共产党来说，没有专门的政党法律规范，但是有大量的党内法规，而党内法规同样也要跟国家法律有一个衔接和协调的问题，尤其是政党规范过剩与不足，即各类规范的重复交叉、重要素而轻体系、可操作性差等问题还较为突出，这些都是今后党的法制建设亟需解决的问题。

参考文献

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