山东省生态保护红线划定实践与管理策略

李 玄 史会剑 胡欣欣 袁 琦(山东省环境规划研究院，山东 济南 250101)

山东省生态保护红线划定实践与管理策略

李 玄 史会剑 胡欣欣 袁 琦
(山东省环境规划研究院，山东 济南 250101)

生态保护红线的划定是山东省推进生态文明建设的重要举措。文中介绍了山东省生态保护红线划定的背景、组织形式、划定原则、划定范围和方法以及划定结果，分析了生态保护红线划定之后的管理策略，总结了生态保护红线划定经验，提出了生态保护红线制度体系构建建议，为其他省市生态保护红线划定提供参考和借鉴。

生态环境；生态保护红线；生态功能区

1 引言

近年来，山东省委省政府高度重视生态保护与建设，先后推动实施了“绿色山东”“生态山东”“生态省”等重大战略，取得了显著成效[1]。然而山东省生态区域总体规划不到位，缺乏整体性保护。部分生态服务功能重要或较为敏感和脆弱的区域尚未纳入重点保护对象；部分已划定的保护区边界不明确或保护区域过小，未能真正发挥保护作用；部分区域则未从生态环境保护需求出发将保护区域划得过大，为后续经济发展又不得不调减保护区范围，甚至撤销已建立的保护区。已建各类保护区空间上存在交叉重叠，布局不够合理，同一区域被划定为不同级别、不同生态服务类型的现象较为普遍，难以进行整体性、系统性的保护，导致生态保护效率不高。除了存在各类生态保护地在规划建设不合理现象之外，山东生态建设还存在以下几方面的问题。

1.1 森林覆盖率低且结构单一

2015年底全省森林覆盖率为25%，人均森林蓄积0.92m3，只相当于全国平均水平(11.13m3)的8%[1]。森林类型主要以人工林为主，天然林、次生林比例低，呈现出人工纯林多、混交林少，单层林多、复层林少，中幼林多、成熟林少等现象。各种针叶林和速生林占绝对优势，导致森林生态系统稳定性差，病虫害容易爆发，森林的水源涵养、土壤保持、调节气候等生态服务功能较低。

1.2 湿地生态系统退化未得到根本遏制

全省湿地资源退化趋势尚未得到根本性遏制，部分湿地类型退化趋势加剧。与第一次湿地调查时相比，天然湿地面积已削减37.9%；80%的蓄滞洪区湿地和67%的天然湖泊湿地呈现严重退化。由于面积减少和结构、功能等的退化，导致湿地生态系统在涵养水源、调蓄洪水、净化污水等方面的生态服务功能明显下降。

1.3 物种和遗传多样性受到威胁

赤松、栎树、槭树等作为森林建群种的本地种类被外来的黑松、刺槐、火炬树、欧美杨等所取代。野大豆、野生玫瑰、中华结缕草等野生种质资源和传统农作物等种质资源的数量和分布范围减少，遗传多样性受到威胁。美国白蛾、互花米草、水花生等动植物的入侵以及转基因生物的引入都对山东省生态安全构成潜在威胁。

1.4 局部地区水土流失面积大且强度高，水源涵养能力不强

山东省是全国水土流失较为严重的省份之一，年土壤流失量达9000万t以上，水土流失强度相对较大，以鲁中南石灰岩(青石山)低山丘陵区最为突出。全省目前仍有超过2万km2的水土流失面积亟待治理，治理任务非常艰巨。水土流失的加剧，也给山区和平原的水源涵养带来困难。一方面地表径流的加大减少了地下径流，造成山洪暴发，带来洪涝灾害，另一方面使相当一部分河流成为源短流急、长期干涸的季节性河流。

1.5 土壤污染、贫瘠化、沙化和盐渍化持续

由于化肥、农药的过量使用，土壤面源污染的趋势仍未得到根本控制。土地种植系数增加、无休耕轮作、有机肥料使用减少、水土流失加剧等，导致了土地贫瘠化，土壤不同程度的缺氮、磷、钾和微量元素已很普遍。另外，在黄河故道、黄泛平原、黄河三角洲和沿海砂岸地区，土地沙化、盐渍化也呈扩张趋势，全省沙化土地的面积约6818km2，盐渍化土地的面积约7092km2。

2 生态保护红线划定

2.1 组织形式

山东省生态保护红线划定工作采取自下而上和自上而下相结合的方式，以市级层面为主进行生态保护红线的划定，省级层面负责汇总并审核各市划定结果，形成省级生态保护红线方案[2]。

2.2 划定原则

为构建科学合理的区域生态安全和经济社会协调发展的空间格局，山东省在生态保护红线划定过程中主要把握以下三个原则。

科学性原则：生态保护红线的划定应遵循自然规律、生态规律和经济社会发展规律，通过科学的方法识别、评估、明确维系区域生态系统结构和功能的关键区域，并结合地方实际与管理可行性，科学确定生态保护红线方案。

统筹性原则：生态保护红线的划定应统筹经济社会发展要求与生态环境保护需要，与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用规划等相协调，预留适当的发展空间和环境容量空间，既要避免划得过大，也要防止划得不足。

强制性原则：生态保护红线一经划定，必须实行严格保护，确保性质不转换、功能不降低、面积不减少、责任不改变，做到不越雷池半步。

2.3 划定范围与方法

2.3.1 禁止开发区

自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园等各类禁止开发区[3]是山东省具有代表性自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地。这些保护区的划定按照现有分区及管理严格程度进行生态保护红线划定。

表1 禁止开发区域生态保护红线划定方法

注：地方政府如果认为市级自然保护区、市级风景名胜区等对于当地的生态保护具有重要作用，也可自主纳入生态保护红线范围内。

2.3.2 生态功能重要及敏感/脆弱区

利用GIS技术，在全省范围内开展水源涵养、生物多样性维护、土壤保持、防风固沙等生态系统服务功能重要性及水土流失、土地沙化敏感性评价与等级划分[4]，将极重要、极敏感区域全部纳入生态保护红线。其中，与禁止开发区相重叠的极重要极敏感区域按照禁止开发区划分标准进行红线划分，其余部分直接纳入Ⅱ类生态保护红线。

2.4 划定结果

山东省陆域共划定生态保护红线区块533个，总面积20847.9km2，占全省陆域面积的13.2%。其中，Ⅰ类红线区陆域面积为3370.9km2，占全省陆域面积的2.1%(见图1)。主要分布在胶东半岛、鲁中南山地、黄河三角洲、南四湖等区域。区内主要以森林、湿地、草地等生态系统类型为主，其中森林生态系统面积为6390.5km2，占30.7%；湿地生态系统面积为3635.2km2，占17.4%；草地生态系统面积为2297.7km2，占11.0%。

3 生态保护红线管理策略

3.1 生态保护红线区实行分类管控

生态保护红线划定之后的管理和保护是保障生态安全格局的关键。山东省依据生态系统服务功能保护的重要程度及保护和管理的严格程度，以及保护和管理的严格程度，将生态保护红线区域划分为I类和II类红线区。然而，生态保护红线并不全是新的生态保护用地[5]，因此在I类红线区和II类红线区内的自然保护区、风景名胜区、森林公园等各类生态保护用地，依然按照现有各类保护区相关法律法规严格控制开发建设活动。各类生态保护用地之外的红线区域按照生物多样性维护、水源涵养、土壤保持和防风固沙等主导生态功能，实行负面清单管理制度，严禁有损主导生态系统服务功能的开发建设项目。

图1 山东省生态保护红线区分布图

3.2 将生态保护红线管控纳入政绩考核

当前现有的政绩考核评价体系主要依据经济社会发展，缺乏生态文明建设状况指标，不利于生态保护红线的管理和保护[6]。为加强对生态保护红线规划实施情况的督促检查，山东省将把生态保护红线管控纳入地方政府和领导干部政绩考核体系，并作为党政领导干部生态环境损害责任追究的重要内容。绩效考核坚持系统综合与分区分类相结合、定量考核和定性考核相结合的原则，以红线的空间、质量、功能、管理等指标为重点，结合生态环境日常监管内容，纵向评比各行政区域内生态保护红线管理成效。对任期内突破红线管控要求并造成资源浪费和生态环境破坏的，按照情节轻重，从决策、实施、监管等环节追究有关人员的责任。

3.3 建立生态保护红线生态补偿制度

从长远来看，划定并严守生态保护红线是生态文明建设的关键和必然举措。然而，从眼前和局部来看，生态保护红线的划定在一定程度上影响了当地政府和居民的利益，如不解决，将直接影响当地对生态保护红线区保护的主动性和积极性，生态保护红线就难以守得住[7]。为调动地方政府对生态保护红线区保护的主动性和积极性，山东省将建立生态保护红线生态补偿机制，统筹考虑生态保护红线面积、管控级别、红线类型、管控绩效等因素，整合现有省级各项环境保护和生态建设专项资金，对各市、县(市、区)级人民政府实施生态补偿。

3.4 全面提升红线区预警与执法能力建设

为实现对生态保护红线区内人类干扰活动、生态系统状况、生态环境风险和生态保护成效等方面的及时监测、预警和评估，山东省提出建立生态保护红线天地一体化监管平台，构建全覆盖、全信息、多尺度、多源、多时相的“天-空-地”一体化空间信息数据资源库。同时，建立红线区内重大环境污染事故应急响应机制，同时实施部门间联合执法检查和综合整治，以做到对红线区内重大污染事故的及时应对。

4 生态保护红线划定实践经验

4.1 各级各部门领导高度重视

生态保护红线划定是一项系统工程，划定的速度和质量取决于各级各部门领导的重视程度。山东省自2015年5月全面启动生态保护红线划定工作之时，就建立了统一领导、部门分工协作的目标责任制，充分调动国土、建设、水利、林业、农业等多部门的力量，形成了协调统一、齐抓共管的工作格局。在各级各部门领导的积极带动下，经过一年多的时间完成了全省生态保护红线划定工作。划定工作完成之后，为确保生态保护红线区域保护工作落到实处，进一步明确了红线区域详细勘界及红线管理配套制度体系建设等工作的责任主体及完成时限。

4.2 省市充分对接科学划定生态保护红线

为防止生态保护红线范围划得“不足”，山东省首先借鉴江苏省[8]、湖北省[9]等生态保护红线划定经验，将自然保护区等现有各类生态保护地纳入生态保护红线划定范围。除此之外，还组织在全省范围内开展生态系统服务功能重要性、敏感脆弱性评价，并将极重要区和极敏感区纳入生态保护红线划定范围。为避免生态保护红线范围划得“过大”，山东省采取自上而下和自下而上相结合的方式进行划定。省级层面印发工作方案和技术方案明确生态保护红线划定范围和划定方法，市级层面结合本市实际，形成本市生态保护红线建议方案。省市两级充分对接之后确定生态保护红线划定最终方案。

4.3 妥善处理红线区内“历史遗留问题”

生态保护红线区包含了现有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等各类生态保护地。然而，由于早期各类生态保护地的规划建设不尽合理，导致一些城镇、村庄、农田、甚至部分已开发建成的旅游用地和建设项目进入生态保护地范围内，成为“历史遗留问题”[10]。山东省抓住生态保护红线区的详细勘界工作这个契机，将自然保护区等各类生态保护地的规划修编与管理分区工作列入生态保护红线规划实施的重要任务中，争取早日解决各类生态保护地的“历史遗留问题”。

4.4 注重生态保护红线配套制度体系建设

生态保护红线区配套政策的建设是严守生态保护红线的关键举措。在生态保护红线划定之后，山东省进一步将生态保护红线生态补偿制度、绩效考核办法以及负面清单制度等配套制度体系建设列入生态保护红线规划实施的重要任务，并进行了全面部署和明确的责任分工。

5 建 议

随着人们对生态保护红线认识的提高，生态保护红线已经成为公众眼中的生态保护的“高压线”“警戒线”“底线”，是经济建设不可触碰的“铁线”[5]。然而要实现生态保护红线区“性质不转变、功能不降低、面积不减少”的保护目标，还需在以下几个方面进行探索研究。

5.1 开展生态保护红线区生态环境问题调查评估

山东省生态保护红线规划将自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等现有法定生态保护地纳入生态保护红线，然而这些区域中依然存在一些旅游开发、矿山开采、居民村庄等“历史遗留问题”。有必要针对这些现存问题进行调查评估并提出相应的治理对策，以实现生态保护红线区域的严格管理。

5.2 制定生态保护红线界碑、界桩和边界标识设置技术要求

为实现生态保护红线区域的规范化建设和统一管理，需在生态保护红线区域边界设置界碑、界桩和边界标识，有必要针对界碑、界桩和边界标识的规格、样式、内容等进行研究，制定生态保护红线界碑、界桩和边界标识设置技术要求。

5.3 开展生态保护红线立法研究

生态保护红线区块是依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界。为确保生态保护红线规划的实施真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有必要针对生态保护红线区域管理和保护开展立法研究。

6 结 语

山东省陆域生态保护红线划定的完成意味着山东省形成了陆海全域自然生态空间红线管控格局。然而，生态保护红线要真正成为维护生态安全的“生命线”，还需逐步构建完善的配套管理制度体系。山东省继《山东省生态保护红线规划(2016—2020年)》印发之后，不仅对生态保护红线的管理策略进行了明确，同时对生态保护红线配套管理制度建设进行了全面部署，以使生态保护红线真正成为山东省生态安全格局的保护线。

[1]山东省政府.山东省生态保护与建设规划(2014-2020年)[Z].2015.

[2]山东省环境保护厅.山东省生态保护红线划定工作方案[Z].2015.

[3]山东省政府.山东省主体功能区规划[Z].2013.

[4]环境保护部.生态保护红线划定技术指南[Z].2015.

[5]高吉喜，邹长新，郑好.推进生态保护红线落地，保障生态文明制度建设[J].环境保护，2015(43)：26-29.

[6]王灿发和江钦辉.论生态保护红线的法律制度保障[J].环境保护，2014(42)：30-33.

[7]闻乃余.关于划定和落实生态保护红线的思考[J].污染防治技术.2015(28)2：72-74.

[8]巫勇.湖北：划定生态保护红线守护青山绿水[J].环境保护，2014，Z1：34-36.

[9]燕守广，林乃峰，沈渭涛.江苏省生态保护红线区域划分与保护[J].生态与农村环境学报，2014，30(3)：294-299.

[10]徐网谷，秦卫华，刘晓曼等.中国国家级自然保护区人类活动分布现状[J].生态与农村环境学报，2015，31(6)：802-807.

The Delineation and Management of Ecological Protection Red Line in Shandong Province

LI Xuan SHI Huijian HU Xinxin YUAN Qi
(Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China)

The delineation of ecological protection red line is an important move towards the construction of ecological civilization in Shandong Province.The study first introduced the background and objectives of ecological protection red line with elaboration on the principles，scope，methods and the results of the delineation. In addition，this paper proposed and analyzed the future environmental management strategy based on the delineation of ecological protection red line. Lastly，this paper suggested an institutional system of the delineation of ecological protection red line based on the experiences obtained from the process of the delineation of ecological protection red line to provide reference for other provinces.

The ecological environment；Ecological protection red line；Ecological function area

李玄，博士，工程师，主要从事环境标准、政策等方面的研究

X21

A

1673-288X(2017)01-0050-04

引用文献格式：李 玄 等.山东省生态保护红线划定实践与管理策略[J].环境与可持续发展，2017，42(1)：50-53.