新形势下食品药品安全领域职务犯罪的特点及预防

王夏玮+郑家明

摘要：随着经济发展和社会的进步，人民群众对保障食品药品安全的呼声越来越高，成为国内关注的一个重点。当前食品药品安全领域的职务犯罪不仅多发，而且样态复杂，惩处难度较大。这就需要检察机关进一步发挥法律监督职能，协同相关行政机关建立监督制约机制，同时还要加大对食药安全领域职务犯罪的惩治和预防工作力度。

关键词：食品药品安全 渎职犯罪 权力寻租 惩治预防

“民以食为天、食以安为先”，食品药品关涉人民群众身体健康和生命安全，事关经济发展和社会稳定大局。然而目前，我国食品药品安全形势依然严峻。近年来，我国相继发生三聚氰胺奶粉、地沟油、瘦肉精、塑化剂、齐二药假药案、毒胶囊、非法疫苗等重大事件，影响恶劣。在这些重大事件的背后，无一例外不折射出食药安全监管存在的严重问题，而造成监管不力的一个重要因素就是行业监管人员的渎职与贪腐。那么，我国食药安全领域职务犯罪到底处于什么状况，具有哪些发案规律和特征等，这是本文重点探讨的话题。

一、食品药品安全领域职务犯罪案件基本情况

据2015年最高人民检察院公报显示，2014年全国检察机关共查办食品药品生产流通和监管执法等领域查办职务犯罪2286人。2014年1月至2015年6月，全国检察机关共立案查办食品安全领域贪污贿赂犯罪案件405件486人，渎职犯罪案件429件652人。[1]就四川省而言，检察机关AJ2013案件统计系统统计显示，2013年1月至2016年7月，四川省检察机关共查办食品安全领域职务犯罪51件60人。[2]

为弥补案例缺陷，本文以“中国裁判文书网”[3]公布的生效判决为依据，通过输入“食品药品+具体职务犯罪罪名”等关键词索引方式+逐案甄别的方式整理出2013—2016年全国食药安全领域职务犯罪案件共计119件164人（基于行文方面，以下简称“公布案例”）。通过分析上述案例，归纳出我国食药安全领域职务犯罪的八个特点：

（一）食药安全领域职务犯罪案件查处率低，案件分布广

近年来，我国加大对危害食药安全普通刑事犯罪的打击力度，最高人民检察院公报显示，2014年全国检察机关起诉制售有毒有害食品、假药劣药等犯罪16428人，2015年起诉危害食品药品安全犯罪13240人。但是，对于相关执法人员的追究则明显不到位，案件查处率低下，往往是在发生严重食品药品犯罪、被媒体曝光后才不得不对相关人员进行查处。另外，裁判文书网公布案例，涉及全国24个省份（见图表一），分布较广。

（二）触犯罪名多，渎职犯罪表现突出

由于案情复杂，部分案件存在一案数罪或一人数罪的情况，公布案例实际涉及10个类罪名、185个具体罪名（见图表二）。统计显示，贪贿犯罪案件72个，渎职犯罪案件113个，证实食药安全领域渎职犯罪高发、易发、多发。

（三）受贿、渎职双料犯罪并存

从立案情况看，被告人同时触犯受贿罪和渎职犯罪的案件有16件。如深圳市观澜动植物防疫检疫中心原主任何某某受贿、食品监管渎职案，[4]何某某多次收受屠宰场承包人、生猪批发经营者徐某的贿赂款人民币118.5万元，不认真履行职责，严重不负责任，导致大量未经检验检疫的生猪以及屠宰场内的死猪流向市场。另外，基于权钱交易的本质属性，受贿和渎职往往具有伴生性，故实践中没有数罪并罚，不代表不存在数罪。如汉中市食品药品检验检测中心原副所长蔡某某受贿案，[5]蔡某某在接受委派、代表陕西省药监局全省十二家药品生产企业进行GMP认证检查验收期间，先后收受咸阳鸿玖药业有限公司等七家企业好处费3.5万元，帮助上述存在问题的七家企业通过企业认证检查，虽未宣告渎职犯罪，但蔡某某的渎职行为非常明显。

（四）发案主体多元化、实权化

从被告人身份而言，厅级以上4人，处级29人，科级干部119人占主导，无身份人员12人（见图表三）。 其中，单位一把手犯罪案件17人，占全部案件的10.4%，其他犯罪主体虽然级别较低，但多为关键岗位一线工作人员，在食品药品监管方面具有“绝对权力”。如：某屠宰场协检员赵某某，[6]负责生猪检疫工作，明知是注水猪，为让屯屠宰场获利，未按规定程序检疫，并未按规定履行通知检疫向主管部门通报的职责，直接下达准宰通知书、检疫合格通知书，致使约2000余头注水生猪经屠宰后销售。甚至，个别案件出现家庭式腐败现象，如：被告人邓某[7]伙同其丈夫农某甲，利用农某甲担任靖西县卫生局局长的职务便利，索取他人财物5万元，为他人谋取利益。

（五）“50岁+”犯罪现象较为明显

一般认为，行政执法领域的职务犯罪存在作案年龄年轻化的特征，行为人发案年龄集中在30-50岁之间。[8]然而，公布案例显示，被告人30岁（不含）以下0人，30-39岁14人，40-49岁23人，50-59岁27人，60以上2人，未知年龄98人。[9]从已知年龄的情况看，50岁以上执法人员发案率高达44%。侧面反映出，不少执法者都抱有“权力不用过期作废”和“退休前捞一把”的想法。

（六）窝案、串案比率较高

食药安全领域职务犯罪涉案单位广，牵扯环节多，在很多案件中，涉案人员具有连带性，多为上下级、同事或朋友，有时交叉作案，有时相互勾结共同作案。从公布案例看，食药安全领域职务犯罪窝串案高达40%。如河南省民权县食药局副局长杨某某、药品稽查大队长段某某、检验员王某某共同共同骗取举报奖5万元并予以私分。[10]另外，2015年最高人民检察院通报了江西高安病死猪渎职系列案件，[11]高安市畜牧水产局正副局长、丰城市畜牧水产局党组成員、商务局副局长等16人被“一锅端”。

（七）发案环节和犯罪形式多元化

食药安全领域的职务犯罪主要发生在相关职能部门食药监督过程中，但作为普通行政单位同样存在其他类型的职务犯罪。通过对119个案件的分析，职务犯罪分布情况为：食药监督84件，工程建设15件，财务管理14件，人事管理6件。

仅就食药监督过程的职务犯罪而言，因执法主体[12]和具体权限的差别，犯罪形式具有较大差异。

1.工商系统的职务犯罪多发生在食品流通和药品、保健食品广告活动监督检查环节。如：桃源县工商局舒某某[13]对应当依法取缔的雪松精炼油厂没有及时调查监管、立案查处，且在立案查处时处罚措施不当，致使该厂持续无证无照生产多年，导致利用“地沟油”生产加工的955吨食用油流入市场；高碑店市工商局蔡某、杨某[14]未认真履行监督管理职责，致使高碑店市电视台长期违法发布药品、医疗广告的行为得到制止，给国家造成经济损失110.21万元。

2.质检系统职务犯罪多发生在行政审批和食品生产、加工环节质量监督环节。如：自贡市质监局赵某某[15]为泸州市江阳区分水文明酒厂违规办理白酒生产许可证，收受该厂负责人牟某甲送给的12万元现金；菏泽市质监督局李某、范某[16]明知某食品公司将其食品生产许可证出租、出借给他人而不予制止和处罚、对送检的亚峰牌腐竹的检验报告不认真查看、对抽检的腐竹不知道检验结果，致使147万余元不合格腐竹流入市场。

3.商务系统职务犯罪多发生在病害生猪无害化处理监督环节。如：涟源市商务局原副局长梁某甲、党组书记刘某甲、综合执法大队大队长助理周某甲等人，[17]先后滥用对病害猪无害化处理的监管及无害化处理数据的审核报送职责，安排涟源市定点屠宰场的被告人廖某甲等人制作虚假的病害猪无害化处理专项补贴资金共计248.61万元，并非法分配和截留使用。

4.食药监系统职务犯罪发案点较为分散，犯罪形式更加多样。如：眉山市东坡区食药监局原局长陈某[18]协助某医药公司落户，收取贿赂30万元；吉林省食品药品监督管理局行政审批办公室原副主任王某某[19]为某医药公司办理《药品经营许可证》变更等事项提供帮助，收取好处费5万元；金华市药局原副局长盛某某[20]在医疗器械产品注册审批、医疗器械出口销售证明审批和日常监管等事项中给予某医药公司关照，先后六次收受该公司法定代表人吴某所送的共计价值人民币382700元的财物。

（八）食药安全领域渎职犯罪判罚过轻

从食药安全领域职务犯罪公布案例看，除去贪贿犯罪和贪贿、渎职交织的案件，单纯渎职犯罪案件有58件97人。从这些案件的处罚结果看，判处免于刑事处罚的79人，占渎职犯罪的81%；判处缓刑的16人，占渎职犯罪的17%；实际执行有期徒刑的仅有2人，仅占渎职犯罪的2%（见图表五）。

二、食药安全领域职务犯罪的成因

（一）市场经济背景下的权力寻租[21]冲动

随着市场经济快速发展，社会经济结构急剧变化，一定程度上为行政执法腐败的发生提供了社会基础。在拜金主义思想的影响下，少数执法人员把执法权当做特权，权力寻租成为一种难以抑制的冲动。而一些经营者看中行政执法者手中的权力，采用各种手段积极对其拉拢腐蚀，少数执法人员经不住诱惑与其一拍即合，在接受好处后为其撑保护伞，出点子、卖面子、通路子，提供各种便利，于是发生共生型腐败。

（二）执法监督机制相对弱化

食药监督执法者在工作的过程中接触面太广，因工作产生联系的人太多，客观上给单位内部监督带来很大困难，执法者如果在监督过程中搞点小动作，是很难被发现的。纵向看，行政机关的监督大多流于形式，上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。横向看，人大监督、法律监督、社会监督等，由于信息严重不对称、各自为阵等因素影响，监督效果比较有限。

（三）自由裁量权没有得到有效控制

由于立法的滞后性和社会关系的复杂多变性，在行政执法过程中，必须赋予行政执法人员一定的自由裁量权，使他们在法律没有规定的情况下按照自己的最佳判断选择最佳时机做出行政行为，以此弥补法律的缺陷。然而，由于行政自由裁量权具有选择性和任意性的特点，在法律规定的范围内，行政机关工作人员可以相对自由地决定作为或不作为。在实际生活中，违法行为与犯罪行为之间并不是十分明显，有的行政执法人员甚至把处罚幅度当成自己的绝对权力，处罚的轻重全凭个人喜好，这些都为其滥用权力提供了便利条件。

三、预防食品药品监管人员职务犯罪的思考

（一）加大惩治和预防食药安全领域职务犯罪工作力度

1.进一步加大惩治力度。食品安全违法成本过低，是导致该领域职务犯罪高发的重要原因。因此，必须从严打击该领域职务犯罪，增加执法者的违法成本。一是加强对食品监管部门的监管，坚持从食品安全犯罪中倒查相关职务犯罪，严厉追责。二是加大对食药安全渎职犯罪的刑事处罚力度，建立起以监禁刑为常态、非监禁刑为例外的处罚机制。

2.强化职务犯罪预防职能。一是在食药安全领域建立预防网络，加强法制宣传和警示教育。二是建立行政执法与刑事执法衔接机制，防止行政执法机关以罚代刑而不移送刑事犯罪案件。三是积极开展检察建议活动，推动发案单位建立健全内部规章制度，防止和减少执法人员职务犯罪的发生。

（二）深化监督制约机制

1.有效强化内部监督。对容易出现钱权交易、容易出现执法不作为问题的岗位和环节进行重点监督，坚持日常监督与专项监督相结合，确立督查督办制度。建议统一开发食品“从农田到餐桌”、药品从研制到使用等全程動态监督管理平台，强化系统性监管。

2.完善政务公开。将食品药品监管部门所涉及的权力公之于众，公开执法依据、执法程序、处罚幅度、执法结果、执法工作总结、举报监督电话等事项，使食品药品监管部门的监管权力有较强的公开性和透明度。

3.积极鼓励社会监督和媒体监督。政府部门应支持公众、媒体第一时间披露食品安全事件，支持媒体对食品安全事件的问责进行监督等。

（三）建立健全行政自由裁量权的规范机制

1.加强行政立法，提高立法的水平和质量。建议取消一些较为模糊、宽泛的规定，严格限定减轻、从轻或免予处罚的适用条件，压缩操作空间。

2.加强程序控制，通过设立更加严格的行政程序规则对执法行为加以控制和限制。

3.建立完善的执法责任追究制度，从执法规范角度实现对行政自由裁量权的控制。违法不究必然导致有法不依，只有实行严格的责任追究制度，做到有错必究，违法必究，才能使行政执法责任制落到实处。

注释：

[1]新华网：《最高检：严查食品安全领域的职务犯罪》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-08/05/c_128096

295.htm，访问日期：2016年11月25日。

[2]需要指出的是，统计结果并不代表真实的数据。经过抽查，个别案件存在基本信息录入错误的情况，有的案件作案人是国有食品企业高管，有的案件实际属于其他领域犯罪。因此，实际发生在食品安全领域的职务犯罪数量较少。由于检察机关AJ2013案件统计系统功能上的缺陷，无法对全省药品安全领域的职务犯罪进行统计。另外，因为案管系统较为混乱，加上部分案件尚未办结，案例收集比较困难。

[3]“中国裁判文书网”于2013年7月正式开通，作为生效裁判文书的官方发布平台，其案例、数据具有权威性和真實性。但是，裁判文书的公开有一个逐步推进的过程，公布的案例仅仅是其中的部分案例。

[4]参见（2013）深宝法龙刑初字第572号刑事判决书。

[5]参见（2014）雁刑初字第00697号刑事判决书。

[6]参见（2014）经开刑初字第00281号刑事判决书。

[7]参见（2015）百刑终字第306号刑事判决书。

[8]参见吕晓蓓：《行政执法领域职务犯罪情况调查》，载《山东大学学报》2012年第4期。

[9]根据最高人民法院《关于在互联网公布裁判文书的规定》，人民法院在互联网公布裁判文书时，应当删除自然人家庭住址、身份证号码等个人信息。有的法院在裁判文书上网公开时甚至隐去了被告人年龄，所以根据公布判决书，无法核实98名被告人发案年龄。

[10]参见（2014）民刑初字第184号刑事判决书。

[11]人民网：《最高检通报11起危害食品安全犯罪典型案例6起为渎职》，http：//legal.people.com.cn/n/2015/0805/c42510-27414852.html，访问日期：2016年11月28日。

[12]从国务院食品安全委员会（2010年成立）的组成部门来看，食品安全的管理涉及多个部门。如国务院食安办负责食品监管工作的协调、监督、指导；卫生部门承担食品安全综合协调；工商部门监管流通环节；农业部监管初级农产品生产环节；商务部门主管食品流通行业；食药监管局监管消费环节；质检总局监管生产加工和进出口活动；工信部管理食品工业行业；公安机关打击食品安全犯罪等。2013年3月，国家食药监局改名为“国家食药监总局”，食品安全过去分段管理的“九龙治水”局面结束，部分地区将工商、质监、食药监等部门的职能进行整合，实行“三合一”监管模式。但目前食药安全领域的改革还存在较大阻力，仍有许多地方对原有机构、职能进行了保留。从公布案案例看，尚没有发现新成立的“市场监督管理局”工作人员在履行监督职责过程中发生职务犯罪的情况。案例呈现的还是食药监系统、工商系统、质监系统等单位工作人员职务犯罪的情形，故本课题对常见的食药监、工商、质监、商务等系统职务犯罪情况进行了归纳。

[13]参见（2013）桃刑初字第216号刑事判决书。

[14]参见（2015）定刑初字第90号刑事判决书。

[15]参见（2015）自刑二终字第8号刑事判决书。

[16]参见（2015）菏开刑二初字第14号刑事判决书。

[17]参见（2014）涟刑初字第15号刑事判决书。

[18]参见（2015）眉刑终字第87号刑事判决书。

[19]参见（2013）吉刑经终字第18号刑事判决书。

[20]参见（2013）浙金刑二终字第9号刑事判决书。

[21]寻租理论是20世纪中叶以来西方经济学界的热门话题。寻租行为，在经济学上是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，它是市场经济国家和转轨国家普遍存在的一种现象。一方面，政府官员行使各种政府行为，对资源进行调控；另一方面，政府官员本身又是经济角度的人，如果客观上缺乏对政府官员的有效监督和管理，主观上政府官员缺乏职业道德和崇高的社会责任心，那么，此时缺乏约束的政府官员就可能渐渐丧失理性，利用政府赋予的权力换取金钱以满足其个人私利。