昌平区人口调控的挑战与对策

张飒

摘 要：为服务于昌平区人口调控工作，推动昌平区转型发展，提升区域的精细化管理水平，确保完成昌平新城对北京中心城区职能的分担任务，有必要进行昌平区人口规模调控问题的研究，本课题在研究昌平区外来人口基本情况的基础上，着重探讨昌平区以“五管”为核心，以“拆违打非”为抓手开展人口调控工作取得的成效及面临的困难与挑战，提出对策性建议。

关键词：人口调控；五管；拆违打非

一、昌平区人口基本现状

2015年末昌平常住人口为196.3万人，其中常住外来人口为102.6万人，常住人口密度为1461人/平方公里，比全市每平方公里多138人，以全市8.23%的地域面积承载了12.47%的常住外来人口。

昌平区作为首都规划建设的城市发展新区之一，外来人口在一定程度上促进了昌平的经济社会发展，但大量外来人口的快速涌入也给区域资源环境、社会管理和公共服务带来了巨大压力。作为全市唯一人口“倒挂区”，如果这种状态持续下去，不但非常不利于昌平区的发展和稳定，也不利于北京建设国际一流和谐宜居之都的目标。当前昌平区正在以敢于担当的精神、壮士断腕的勇气、前所未有的力度开展着人口调控工作，并与市里签订了目标责任书，近几年来取得了一定的成效，也遇到了一些挑战。面对挑战，迎难而上，以切实有效的举措坚决打好人口调控这一仗。

二、昌平区人口调控面对的挑战

（一）政策执行的舆论氛围尚不浓厚

在社会舆论方面，一方面人口调控的话题往往被狭隘地曲解为“北京排斥外地人”，导致舆论氛围的营造受到一定局限。虽然北京日报和昌平报等党报党刊对此项工作有着常态化的宣传报道，也有电视媒体曾介绍过治理群租的经验典型，但从总体上看，受众量较大的社会媒体对人口调控方面的报道仅局限在就医、入学、交通、大气环境等方面给人们带来的生产生活不便等方面，没有站在城市科学发展与和谐宜居的角度宣传北京人口调控的必要性与紧迫性，也就难以形成良好社会舆论氛围，调动人们积极参与的办法不多。另一方面，少数媒体记者为吸引眼球、渲染气氛，对“以人为本”的理念庸俗化的曲解，对“蜗居”在城中村群租的“北漂族”往往站到同情的角度为其在“呐喊鼓劲”，导致眼界狭窄的网民也仅仅从表象看问题，对一些调控措施以调侃的语气发帖，在一定程度上抵消了人口调控工作的声势。

（二）过低的生活成本与总体环境不相称，易聚集外来人口

昌平区在得益于首都特殊资源环境优势的同时，其近年来的经济社会发展和地理位置、自然环境、人文科教资源等方面的优势是吸引外来人口的重要原因。

第一，房租低。虽然北京的商品房屋买卖价格很高，但昌平城乡结合部的农民出租屋和地下、半地下室的房租由于被分割成多间，建筑成本低导致了租房成本相对于工资收入非常划算。

第二，与中心城区之间的通勤成本低。由于北京长期实行低票价的公交和地铁，住在昌平的外来人口只需很小的成本就足以走遍全市主要核心功能区，远远低于周边大中城市日常通行的成本，成为在中心城区工作的低端人口的理想居住地。

第三，水电燃气等价格低。水电燃气这三项与生活密切相关的公用事业价格均较低，没有体现出与副省城市的级差，这导致了北京对这些省份的低端人口吸引力比这些省份的副省级城市更大，而路途却不远，这些省份的低端人口也就更倾向于选择到北京谋生。

（三）承接北京市人口和产业疏解功能，给低端要素带来空间

昌平的人口激增有着源于首都特殊资源环境和近年来经济社会快速发展所带来的新一轮外来人口增長等共性原因，但昌平人口十多年来增速排在了首位并成为全市唯一的人口“倒挂区”，也有着昌平自身特殊的原因与背景，一方面昌平南部的东小口、回龙观等地区开发建设的高密度、大户型的大型居民社区承接了首都核心区转移来的本市外区户籍人口，他们很多人拥有多套住房，且经过多年的市场置换，给外来人口提供了大量价格便宜、通勤便利、易于改造的群租房来源。尽管近几年拆除了大量的群租房，但由于供需两旺，天通苑附近反弹和新生的群租房不可避免。 再者，近十年来北京市的民办教育过度膨胀，昌平作为民办高校的主要聚集地之一，吸纳了数以万计的外地学生，在就业形势严峻的情况下，有相当比例地外来大学生不可避免地滞留在了昌平。

（四）工作过程中的阻力与困难有待于进一步破解

一些主体考虑短期和局部利益较多，当自己利益受到影响时，必然给相关方带来一些不理解。在昌平区人口调控的政策措施制定、具体执行中都遇到了一些阻力与困难。

一是有些基层相关利益链错综复杂。在违法小产权房建设、不规范的集体经济合同、城乡结合部的瓦片经济和以黑中介机构为主的二房东等方面，长期以来形成的各种利益链条治理难度极大。

二是与维护地区社会稳定压力相交织。信息社会的发展将人们维权意识不断唤醒和强化，维权方式的不可预知性和多样性导致的一些群体性事件也时有发生，在当前环境下极易与外来人口带来的矛盾相交织，处理不好也会使矛盾激化。

三是调控手段要符合依法行政的要求给干部素质带来挑战。在市场经济已普遍运行、人人平等理念深入人心的今天，户籍制度等行政手段在调控外来人口方面日渐式微，外来人口的流动更主动地受到投资和产业等经济因素的影响。依法治国、依法行政的时代要求决定了我们不可能再像过去用传统的计划和简单的强制措施，而是以充分发挥市场机制作用为主，正确利用行政与法律手段建立符合北京市、昌平区发展定位，进行充分的、合法的、合理的干预与调控。政策措施的制定执行、相关的奖励与处罚、对当事人权利的救济等都必须要遵循法治纹理，避免行政作为不当带来的矛盾集结，这对昌平区行政机关和工作人员的法律素质提出了高标准、严要求。

三、昌平区人口调控的对策

昌平区下一步必须再接再厉，在营造强大的舆论攻势，引导群众充分认识人口无序扩张所带来危害的同时，还要拓宽思路，做实做细工作。

（一）借力大北京区域规划，疏解昌平外来人口

当前，推动京津冀协同发展、加强三地紧密合作已上升为重大国家战略。而昌平作为首都西部发展带上的重要节点，与市中心、周边区县和河北怀来等县市紧密相连，在京津冀协同发展中承担着相关任务，也为人口调控打开了思路，带来可为的空间。昌平要抓住京津冀三地将建设统一开放的商贸流通市场的机遇，在生产制造领域，在将50家三高企业外迁的基础上，下一步还要主动做好北汽福田、三一重工等劳动密集型的生产制造环节外迁。昌平应当在对辖区所有建材、服装、小商品批发市场详细考察、掌握数据的基础上，将不符合昌平发展定位的批发市场迁往天津或河北，并将建材市场所依托的所有生产制造环节迁往河北，仅保留必要的直销点在昌平。注重与怀来等地开展互惠合作，搭建三地电子商务发展平台，供应三地电子商务发展应急服务，携手稳定市场，并在工厂、车间、市场外迁的同时要协助当地开辟新居住区，建设生活服务设施和老年公寓，創新宜居环境，引导人口向外疏解。

（二）加强后续工作推进巩固调控成果，建立长远规划

坚持疏堵结合、区别对待的原则，一是对前期清理出的服务需求及时上报汇总。针对菜市场、再生资源回收等人民群体日常生活的需求，尽快规划建立正规菜市场和高端生活服务区，确保居民的便利不受影响，还能提高生活质量。二是消除存在空间。对前期清退的沙石采挖、“三高”产业、拆违打非、“七黑五小”治理等工作所腾退的空间和土地，要及时组织规划、国土资源等部门进行后期的统一规划，并根据相关规划及时新建停车场、植树造林、土地复耕，不可逆转地消除低端要素存在的空间。三是发改委、工商局等部门研究制定“全区产业发展负面清单”。对粗放式、低效益、吸收低端流动人口较多的产业禁止市场准入。积极培育以高端产业为主体的第三产业，适合的文化、科技以及现代服务业，实现本地剩余劳动力的绿色就业。四是对高端人口优先服务。未来科技城、科技园区、创新基地等园区人员稳定，素质较高，也是居民理想的承租对象，在登记造册的前提下给予一定补贴，既可顺利推进群租房的整治，还掌握的房屋人员信息，帮助居民解决了出租承租的渠道。五是开展必须的帮扶救助。在对违规租赁加大行政处罚的同时，还要对为配合人口调控工作中受到损失的居民以及流动人口中的困难群体进行必要的帮扶救助，要配备专职律师提供法律指导和法律援助，对群众因配合执法工作而带来的经济上的损失，坚决维护当事人的合法权益，取得人民群众对治理措施的理解与支持。最后，还要由法制部门研究解决法律法规、体制机制问题。通过科学立法，在符合法律和市级规章制度的前提下出台违规出租承租、分包转包经济合同等行为的处罚依据，推动治理由突击式向常规式转变，增强法律和制度对人口调控工作的支撑。

（三）进一步创新人口调控的体制机制与管理模式

从昌平区位及周边综合发展情况比较来看，昌平区最有可能成为海淀、朝阳两区疏解人口的目的地，因此建立昌平、海淀、朝阳三区间的信息互通与管理统筹机制，组织三方政府和相关部门建立月份人口调控形势分析会议制度，组织三方对政策执行情况进行评估，互通人口调控工作所清退的人员、企业名单及基本信息，并加大政策制定与执行统筹力度，形成三方协同、信息共享、执行协力、属地落实的工作格局；针对一些基层干部作风难以纠正的问题，在加强对基层干部奖惩考核力度的基础上探索引入独立第三方专职监督机构，对人口调控工作中的关键环节开展外部监督，依托村庄社区化管理，建立由第三方负责的流动人口、群租违建、低端产业网格化监督防控体系，根据监管效果决定对第三方的奖惩和是否续约聘用等事项，以减少人情、选票等因素对农村基层干部的掣肘。建立重大项目的人口评估补偿机制，在昌平区今后制定重大规划、布局重大项目前，应进行科学的人口评估，如经审查确实属于必须引进或上马的项目，则必须安排其它压减相应规模人口的方案给予配套。改革粗放的基层村庄社区管理模式，推进网格化管理与人口调控与管理结合起来，以高标准规范网络硬件软件配置，推进网格化管理的进一步精细、精准、精致。