菲律宾杜特尔特政府的外交调整、影响及中国的对策研究

朱陆民

摘 要：菲律宾总统杜特尔特上台后，力推与阿基诺三世不同的“独立外交”。杜特尔特的外交调整旨在维护菲律宾的国家利益和自身的统治合法性，是其基于个人因素与对菲律宾国家实力、国际环境认知和判断所采取的应对策略和措施。杜特尔特政府对外交的大幅调整产生了重大影响：缓和了南海局势，促进中菲关系的全面恢复和发展；菲美军事关系遭到伤害并削弱了菲美政治信任；产生一系列溢出效应。杜特尔特政府外交调整的前景是实行大国再平衡政策和南海局势暂时缓解。杜特尔特政府的外交调整也面临着一系列限制因素，存在不确定性。中国要抓住此次利好战略机遇期，采取有力的应对措施：增强与美国的战略互信；在南海问题上切实践行“搁置争议、共同开发”的主张；与东南亚地区建立“命运共同体”。

关键词：菲律宾；杜特尔特；外交调整；大国再平衡

中图分类号：D871 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）01-0091-22

2016年6月30日，杜特尔特当选菲律宾新一届总统。从某种程度上来说，由地方官直接当选为总统的杜特尔特为菲律宾后马科斯民主时代画上了一个句号，创造了独特的“杜特尔特现象”[ ]。杜特尔特表示，将根据菲律宾的国家利益追求一条“不依赖美国”的独立外交路线。杜特尔特在不同时间和场合一再重申这一外交趋向，甚至言辞夸张：“要求美军从菲律賓撤走”“不排除与美国分手的可能”“停止与美国在南海的军演”“与中俄结成盟友”等。这些言论不仅受到了菲律宾广大普通民众的关注，而且使一些国家的政治精英焦虑、紧张。2016年10月18—21日，杜特尔特成功访华并取得重大成果。这标志着中菲传统友好关系得到全面恢复和继续发展，标志着其“独立外交”迈出了坚实的一步。然而，到目前为止，人们对杜特尔特政府推行“独立外交”的动因及趋向仍然众说纷纭。杜特尔特政府的外交调整幅度大、内容多，引起这种调整的原因也是多种多样。更为重要的是，菲律宾新一届政府的外交调整不仅会对菲美关系、菲中关系的未来趋势产生直接影响，而且将对南海局势及整个东南亚格局带来重要影响，更对我国处理中菲关系及中国与东南亚地区关系具有重要的导向作用。本文将系统梳理杜特尔特政府外交调整的具体内容，尝试从外交决策主体——杜特尔特总统的个人因素及他对国际环境和菲律宾国家实力的判断和认识角度，对菲律宾杜特尔特政府“独立外交”的动因和影响进行解读，对其前景进行预测，提出中国的应对措施。

一、杜特尔特政府外交调整的内容

谋求独立外交是菲律宾杜特尔特政府外交调整的核心。杜特尔特甚至一度声称“要与美国在军事和经济方面分手”[ ]。但值得特别注意的是，相对于阿基诺三世政府实行“向美国一边倒”的外交政策，杜特尔特政府虽然进行了大规模的调整，但也没有达到“伤筋动骨”“改头换面”的程度。

（一）调整“外交向美一边倒”政策

阿基诺三世时期，菲律宾采取“向美一边倒”的外交政策，唯美国马首是瞻，成为美国亚太再平衡战略的最重要支撑和美国在南海问题上对抗中国的急先锋。然而，阿基诺三世政府这种完全将自身捆绑于美国亚太战略的外交政策并未使菲律宾获益多少，而是使菲律宾成为美国牟利的棋子，与中国的关系严重恶化。阿基诺三世政府执行的“亲美损中”外交政策导致菲律宾的战略安全、经济发展等国家利益遭受严重损害。因而，杜特尔特政府重新审视美菲关系，倾向于采取适当远离美国、谋求独立的外交政策。

1.要求撤走驻菲美军。据CNN报道，杜特尔特曾公开声称：希望外国军队撤走，除本国士兵外，在菲国领土上他不想再见到他国军人；如果两年内美军还没有撤走，他甚至会重修或废除《加强防卫合作协议》[ ]。

2.宣称停止与美国的军事演习及南海武装巡航。2012年中菲黄岩岛对峙事件发生后，美菲军事演习频率提高，规模扩大。2016年10月4日，菲律宾与美国举行例行“菲布莱克斯”两栖登陆演习。与往年不同的是，此次演习只有1100余名美军人员和约500名菲军人员参演，演习规模大为缩小。杜特尔特表示“这将是美菲最后一次联合军演”，并称菲律宾不会参加南海联合巡航[ ]。

3.继续保持与美国的军事同盟关系。虽然杜特尔特频繁表示要撤走美军、停止与美国的联合军演等，但是他明白菲律宾不可能真正断绝与美国的军事联系、离开美国对菲律宾内外安全的保护。因此，保持与美国的军事同盟是其不可能突破的底线。他表示，只是要摆脱美国对菲律宾外交的影响，而非终结与美国的军事盟友关系[ ]。

4.拒绝美国干涉菲律宾的内政外交。杜特尔特表示要追求独立的外交政策。对于美国对强硬禁毒的指责和批评，杜特尔特愤怒地表示：“我是一个主权国家的总统，除了菲律宾人民，我不需要对任何人负责。”[ ]在老挝举行的第29届东盟峰会上，杜特尔特声称：菲律宾将坚持追求独立的外交政策——主权平等、不干涉内政、承诺用和平方式解决争端[ ]。此外，他指出美军曾在20世纪初杀害数百名菲律宾原住民，但“他们甚至没有向菲律宾人民道歉”[ ]，以此反击美国在人权问题上搞双重标准。

总之，在对美外交上，杜特尔特政府在追求安全保障的前提下最大限度地争取外交独立。正如菲律宾外长亚赛在美国著名智库——战略与国际问题中心演讲时指出的：美国仍将是菲律宾长期可信赖的盟国，但同时，菲律宾也将追求独立的外交政策[ ]。值得注意的是，以上菲律宾对美外交调整只是停留在杜特尔特的口头上，并未付诸实际行动，到底能否付诸行动以及付诸何种程度的行动都有待继续观察。白宫发言人欧内斯特表示：美国方面没有收到任何来自杜特尔特本人或其他菲律宾官员关于调整双边合作的正式请求，迄今两国保持着畅通的外交沟通渠道[ ]。

（二）大幅度调整与中国的外交关系

菲律宾杜特尔特政府外交调整中最引人注目的就是对华外交，调整幅度很大，调整内容很多。

1.任命新任驻华大使和委任菲律宾总统中国事务特使。杜特尔特上台后不久就任命罗马那为新任驻华大使。他曾任美国广播公司北京分社社长二十余年，是菲律宾著名的中国问题专家。此外，杜特尔特委任菲律宾著名华商、上好佳集团董事长施恭旗为“菲律宾总统中国事务特使”。杜特尔特以此释放改善与中国关系的信号。

2.首访中国。追求独立外交是杜特尔特政府的既定目标。在东南亚国家之外，他将中国作为首访之地是其政府外交调整的重要亮点，更是其追求独立外交的重要体现。杜特尔特认为，菲律宾不能完全依赖与美国的盟友关系，需要加强与其他国家尤其是改善与中国的关系。

3.表达对中国的好感。他注重拉近与中国的传统、血缘、文化联系，强调对中国的认同感，以增强双方开展对话和消除威胁、对抗和武力的信心和决心，为改善与中国各方面的关系奠定良好的基础。他强调同为亚洲国家的中菲两国文化相通、理念相近，高度评价中国对其他国家发展的真诚帮助及对他国的友好、尊重。他把发展对华关系作为对外政策的重点之一，推动两国关系沿着正确的方向发展。

4.实行和平、双边谈判的南海政策。杜特尔特上台后在南海问题上有过强硬表态。他曾经表示在南海仲裁结果出来后会维护并推动菲律宾的南海主权声索，要求中国尊重菲律宾的专属经济区，已为保卫菲律宾“领土”做好牺牲准备[ ]；要把美日等国拉进来，采用多边谈判方式来解决南海问题。实际上，他对通过国际仲裁解决南海问题不抱希望，多次强调不会与中国发生战争，愿意与中国通过合资的方式共同开发南海油气资源，并欢迎中国帮助菲律宾改善基础设施[ ]。杜特尔特对南海政策有过摇摆，但随着时间的推移，最终将回归理性，通过和平、双边谈判方式寻求與中国在南海问题上的和解。

其一，派遣特使与中国磋商，释放缓和南海紧张局势的信号。2016年7月，国际仲裁法庭作出了明显偏袒菲律宾的裁定。杜特尔特并未利用此裁决对抗中国，而是暂时搁置裁决，并派遣前总统拉莫斯作为总统特使前往香港与中国有关方面“为缓和紧张关系和构筑信赖关系进行对话”[ ]。

其二，防范中菲因南海问题走向战争，寻求南海问题的“软着陆”。杜特尔特清楚地认识到菲律宾军事的落后及与中国军事实力的巨大差距，一旦与中国因南海争端发生冲突或对抗，菲律宾无疑是最大的受害者。杜特尔特虽曾表示要寻求多边解决途径，但他更倾向于与中国进行直接双边谈判。他多次表示：“在处理南海问题时，菲律宾不会依赖与美国的防务同盟关系”“要通过和中国进行双边谈判来寻求南海问题的软着陆”[ ]。

其三，谋求与中国合作开采南海油气资源。杜特尔特认为在一定条件下务实地与中国在南海地区加强经济联系，增强能源合作水平，是最符合菲律宾国家利益的选择。正如菲律宾政治与选举改革研究所常务主任卡赛普尔所说：“与阿基诺总统不一样，他（指杜特尔特）会跟中国谈判”“他愿意探索菲中关系的其他领域、经济合作和共同发展”[ ]。

其四，争取菲律宾渔民在黄岩岛海域的捕鱼权。对于菲律宾渔民在黄岩岛海域的捕鱼权，他声称要与中国进行探讨。实际情况是，杜特尔特与中国的探讨卓有成效。就在他访华结束一周后，菲律宾渔民就能够在黄岩岛及其附近海域进行捕捞作业。

其五，承认但暂时搁置南海仲裁结果。杜特尔特虽然表示承认并遵守南海仲裁结果，但是他很清楚南海仲裁结果几乎不存在真正执行力。“我和中国有同样的观点，我不认为国际法庭能解决争端。”[ ]他意识到：与其拿南海问题与中国对抗，冲在美国遏制中国的最前线，还不如对仲裁结果做低调处理，暂时将其搁置，寻求与中国的双边和平谈判，这才最符合菲律宾的国家利益。

5.全面加强与中国的经贸合作。中国不仅谋求自身的经济发展，而且逐渐开始把中国经济发展的红利扩散到周边甚至世界其他国家和地区。对于注重提高菲律宾经济发展与民众生活水平的杜特尔特而言，经贸合作及基础设施建设是其调整与中国关系的重要方面。阿基诺三世时期，菲律宾经济发展的速度虽然很快，但基础设施极为落后，引起民众强烈不满。对此，杜特尔特承诺将把基础设施建设作为施政的重要领域之一，宣称将2016年的基础设施建设投资比例提升到国内生产总值的7%[ ]。菲律宾地处“一带一路”的覆盖范围，其国内落后的基础设施及广大民众较低的生活水平都促使杜特尔特加强与中国的经贸合作。正如菲律宾和平、暴力与恐怖主义研究所以及菲律宾大学情报与国家安全研究中心主任班乐义指出的：中国是发展速度最快的崛起中大国，也是世界最大外汇储备国，有能力给菲律宾带来包括加强基础设施建设、增加就业、增加双边贸易、减少贫困等方面前所未有的巨大发展机遇[ ]。杜特尔特访华期间，中菲两国在经贸、投资、产能、农业、金融、基础设施建设等领域签署了十多个双边合作文件，涉及资金达135亿美元。

6.欢迎并推动中国在东南亚地区及东盟合作中扮演更重要的角色。2017年，菲律宾担任东盟轮值主席国。杜特尔特表示欢迎中方领导人出席2017年东亚合作领导人系列会议。他多次表示愿推动中国-东盟关系更好发展，密切在国际、地区事务中的协调合作。

（三）加强与日本的合作

杜特尔特声称“日本是值得信赖的朋友，希望与日本能够长久维持特殊的友谊”。在对日外交方面，杜特尔特采取了如下措施。

1.加强与日本的经贸合作。菲律宾一直将日本视为重要的经济合作伙伴。日本是菲律宾的第一大贸易伙伴，也是菲律宾的主要援助国之一。杜特尔特在访日时努力寻求日本的贷款和投资。安倍在会谈中向杜特尔特承诺提供约50亿日元的农业发展贷款。

2.保持与日本的防务合作。杜特尔特访问日本时强调与日本开展军事安保合作，并签订军事协议。协议规定：日本为菲律宾提供约2.1亿美元的贷款，提供两艘大型海岸巡逻舰。这是日本首次向其他国家提供90米级别巡逻舰[ ]。杜特尔特表示，菲律宾可能与日本举行联合演习。安倍则表示，日本将帮助菲律宾训练海军飞行员和改善相关基础设施；向菲律宾提供高速船只及相关设施，帮助菲律宾提高安保及沿岸警备能力，帮助菲律宾提高打击恐怖主义的能力。

3.强化双方对南海争端的共识。日本对于杜特尔特的亲华外交有强烈的担忧。为阻止菲律宾倒向中国一方，日本外相岸田文雄于2016年8月11日访问菲律宾，与杜特尔特进行了会谈，旨在与菲律宾确认南海仲裁案中法治的重要性。杜特尔特则表示：“强烈认同并尊重仲裁庭的裁决，愿与日本共同努力基于法治和平解决纷争。”[13]

（四）加强与东盟国家的合作

菲律宾是东盟的重要成员，而且是2017年东盟轮值主席国。积极加强与其他东盟国家的合作，推动东盟进一步发展成为杜特尔特政府外交的重要内容。杜特尔特表示将对更多东盟国家进行访问，增进各国之间的了解，与东南亚邻居加强联系。2016年9月8日，杜特尔特对印尼进行正式访问，双方就维护海上安全和打击毒品等话题进行了讨论。随后，杜特尔特陆续对越南、文莱、泰国、马来西亚等多个东盟国家进行了访问，并与它们的元首或首脑举行了会谈，就各领域加强合作达成一致认识。

二、杜特尔特政府外交调整的动因探析

导致一国外交调整的因素众多。吉尔平认为，从某种程度上来说，国家间关系就是追求财富和权力的动态的互动关系[ ]。主权国家的逻辑是控制经济发展和资本积累的过程，力图增加本国的权力和经济福利[ ]。因而，分析一国外交调整及国家间关系变化时，有必要更加关注该国获得自身利益的经济和政治手段[ ]。从长远来看，追求财富和追求权力两者之间存在互补性；但从短期来看，两者之间存在一个权衡问题[22]22。在另一些学者看来，一国外交政策调整的依据是国家利益。然而，国家利益的影响因素众多。阎学通认为，判断国家利益的依据主要有国际环境、自身实力、科技水平和认识水平[ ]；“人们对国家利益的判断不仅仅是依据外部世界的客观存在，同时也受到自身主观认识水平的深刻影响”[23]。还有一些学者认为，国家并非是一个单一的理性行为体，一国外交调整受到众多国内政治因素的显著影响。在菲律宾这种总统制国家，作为外交决策重要主体的总统深刻影响着外交政策的制定和实施。目前，菲律宾外交调整主要是杜特尔特为维护菲律賓的国家利益和自身的统治合法性，基于其个人因素与对菲律宾国家实力、国际环境认知和判断所采取的应对策略和措施。

（一）杜特尔特的个人因素深刻影响外交调整

在国际政治认知心理学看来，个体是外交决策和国家行为的重要行为者[ ]。沃尔兹也认为，人性在国际政治中扮演了重要角色，他把战争的最重要根源归结于人性和人类行为[ ]。杜特尔特所采取的特色鲜明的外交政策与其独特的个人因素有重大关联。杜特尔特的个性特征、偏好倾向、个人经历等都深刻影响着外交调整。

1.杜特尔特追求独立的个性使他反思并调整阿基诺三世的对外政策。杜特尔特个性鲜明，追求独立，这促使他对阿基诺三世政府对美“一边倒”、对华“一根筋”的外交政策进行深刻反思。在安全上，杜特尔特对美国是否会出手相助表示怀疑。杜特尔特在达沃市举行的一场商务论坛上表示，美菲《共同防务条约》不一定是美国为菲律宾提供帮助的保证。此外，菲律宾家族政治传统使新上任者都有清算前任政治遗产的习俗，这也为杜特尔特进行外交调整提供了条件。

2.杜特尔特强硬直爽、嫉恶如仇的性格深深影响着他的对美外交。杜特尔特从小就性格强悍。美国《时代周刊》对小时候的杜特尔特这样评价：虽然长相瘦弱，但却充满着天不怕地不怕的精神，也从来不会在打架中或者母亲的棍棒下退让[ ]。在大学期间，他曾开枪射击辱骂他的同学[ ]。杜特尔特曾担任22年的达沃市市长，将曾经充满犯罪、毒品、黑帮的达沃市治理得井井有条。杜特尔特在达沃的强硬执政作风随着他当选总统而再次彰显，最典型的体现就是他推行强势禁毒政策。截至2016年8月底，有近70万毒贩自首[ ]。杜特尔特的强硬个性和嫉恶如仇使他对毒品犯罪采取零容忍的态度。铁腕禁毒政策使他遭到美国和欧盟、联合国等国家、国际组织的谴责。杜特尔特曾强硬回击“要退出联合国”。针对奥巴马的指责，他毫不客气地予以回应，美国因此取消了与他在东盟峰会期间的会谈计划[ ]。杜特尔特的这种个性使他上台后采取的一些措施具有某种程度的极端性，招致美国的批评和指责，从而使他对美国不满，谋求改变对美国过度依赖和亲密的状况。

3.杜特尔特与美国的不愉快经历促使其调整“对美一边倒”的外交政策。一方面，在杜特尔特担任达沃市长期间，美国人不仅在当地垄断采矿业，而且掌控了菲律宾全国多地的矿业，对菲律宾带来严重消极影响。另一方面，美国曾以反恐为名插手达沃市的治安事务。另外，杜特尔特去巴西过境美国时曾遭到美国海关人员反复的、不友好的盘问，进一步影响了他对美国的好感。他表示“从不真心喜欢美国人”[ ]，“这一生再也不会去美国了”[ ]。

4.杜特尔特的务实和民族主义风格促使他改善中菲关系。一方面，杜特尔特的上台得益于中下层选民的支持。杜特尔特延续了达沃期间务实的执政风格，兢兢业业为选民服务，以此增强统治合法性。担任达沃市市长期间，杜特尔特取得了很大政绩。除了严厉打击犯罪分子，他还颁布了一系列反种族歧视法令，促进了民族平等；颁布了菲律宾国内首部女性权利法案，促进女性权益保护[ ]。担任总统后，杜特尔特力图把达沃模式推广到菲律宾全国，在经济、社会治理、外交等领域采取了一系列措施。另一方面，杜特尔特是一个民族主义者[ ]，他对历史上美国对菲律宾的殖民主义政策非常不满，维护本民族和本国的利益成为其最基本、最重要的目标。杜特尔特上台后所采取的一系列政策中很大一部分需要与中国合作才能达成目标。中国是菲律宾极其重要的经济伙伴，是菲律宾潜在的投资者。杜特尔特作为一个务实的统治者，在对美政策方面不会过度亲近美国，在对中国政策方面谋求改善与中国的关系。但是，杜特尔特不会真正切断与美国的盟友关系，也不会过度依赖中国[33]。

（二）杜特尔特对菲律宾国家实力的判断和认知影响外交调整

菲律宾是东南亚最有活力的国家，也是东盟的第二大国家，是东盟至关重要的一员。然而，菲律宾的国家实力并不强，只是一个小国。在无政府状态的国际体系中，小国与大国相比具有天然的脆弱性，这种脆弱性主要体现在安全上无法自助、经济上对外依存度较高[ ]。

1.菲律宾军事实力较弱，无法实现安全自助。对菲律宾军事实力的评估，可以参考世界军事权威排名网站——“全球火力”对全球大部分国家军事实力的统计排名。2012年，在“全球火力”网对世界55个国家军事力量的排名中，美国第1，俄罗斯第2，中国第3，菲律宾第23。2016年1月28日，在“全球火力”对各国军事力量的新一轮排名中，菲律宾在126个国家中排第40位[ ]。2016年11月10日，该网站显示菲律宾的排名已降至第51位[35]。一方面，菲律宾的武器装备极其落后。在2016年“全球火力”网站对菲律宾军事实力的各项统计指标中，菲律宾每个系统指标中都有几项子指标的值为0[35]。菲律宾缺乏现代化的大型装备：陆军缺乏坦克、炮弹，海军缺少大型舰艇，空军缺少先进战机和导弹[ ]。菲律宾空军前参谋长德芬索尔曾慨叹：“空军再也没有能力全面保卫菲律宾的天空，也无法为领空下面的海洋和陆地提供有效的安全保障。”[ ]另一方面，菲律宾军事在历史上长期受制于美国，现阶段只有继续依靠美国的支持和援助。美国在对菲律宾进行殖民统治期间，接管了菲律宾军队。美国虽然在一定程度上帮助了菲律宾军队，但更多的是限制菲律宾军事的发展。菲律宾独立后，美菲军事同盟成立，菲律宾在军事上仍长期受制于美军。由于缺少发展资金，菲律宾军队的发展几近停滞[ ]。菲律宾在安全和军事上的落后造成其在国内外安全事务中无法自助，唯有依赖军事盟友美国。这是菲律宾历届领导人需要面对的事实，但关键不在于事实本身，而在于作为外交决策主体的总统如何判断和认知这一事实。杜特尔特的执政重点不在军事领域，这从他的竞选承诺及上台后采取的一系列改善民生的措施可以看出，因而他不会过于强调与美国的军事盟友关系。但菲律宾在安全上完全依赖美国，杜特尔特并不能真正做到如他所说的“与美国在军事领域分手”。

2.菲律宾经济上有增长但无发展，发展红利没有惠及人民大众。据亚洲发展银行的统计，2010年至2015年，菲律宾的经济增长率依次为 7.6%、3.7%、6.7%、7.1%、6.2%、5.9%；2016年第一季度为6.8%，第二季度高达7%；2016年全年预计增长率为6.4%，预计2017年为6.2%[ ]。这远高于东盟国家的平均增长率。然而，自20世纪90年代以来，菲律宾的经济增长主要依赖庞大的海外劳工汇款所带动的国内消费，而不是依靠急需扩大的基础设施建设投资。投资在GDP中所占比重过低是阻碍菲律宾经济发展的拦路虎[ ]。高速增长的经济没有改变菲律宾政府低下的行政效率、破败落后的基础设施、几近停滞的制造业、居高不下的失业率，菲律宾经济增长严重缺乏动力和后发力。菲律宾全国1亿多人口中仍有四分之一在贫困线下艰难挣扎，没有实现2015年将贫困率降至16.6%的目标。根据菲律宾教育部门2012年8月31日公布的学生营养情况报告，公立幼儿园和小学中有56.23万人严重营养不良[ ]。2013年6月，菲律宾著名民间调查机构“社会气象站”的调查显示：49%的受访者认为自己生活贫困，40%的受访者表示缺少食物[41]。菲律宾的失业率也很高。根据菲律宾国家统计局的统计，2012年，菲律宾的失业率达到7%[ ]。2015年第四季度失业率为6.5%，2016年第二季度为6.1%。从1994年到2016年，菲律宾的平均失业率是8.69%[ ]。在吸引外商投资方面，根据“聚焦经济”的统计，2011年至2015年，菲律宾的投资增长率分别为-1.9%、10.8%、12.2%、6.8%和14%[ ]。2000年至2012年，菲律宾年吸收外商直接投资额仅为15.5亿美元，不及印尼、马来西亚、泰国等国家的四分之一[ ]。此外，菲律宾国内社会问题众多。一是腐败严重，菲律宾是东南亚最腐败的国家。二是毒品泛滥。在2016年8月21日召开的记者会上，杜特尔特称菲律宾有300万名吸毒者[ ]。三是反政府势力强大。菲律宾国内有多支反政府势力，如有4个伊斯兰极端组织[ ]。

面对安全上不能自助、经济上落后、社会问题众多的现实，最大化维护菲律宾的国家利益成为杜特尔特的最重要目标。正如斯奈德和戴辛所指出的：“任何希望参与公共行动的政治家都要保持或者增加自身权力、权威或者影响力。”[ ]这对统治者来说尤为重要，因为他必须巩固自身的统治地位。研究表明，选民会通过对国家状况的回顾性经济评估来惩罚或者支持当政者[ ]。这就迫使行政机构不能仅仅考虑取悦自己支持者的政策，也要考虑有利于整体经济的政策[ ]。普通民众是杜特尔特的主要支持者，是其权力合法性的主要来源。他要巩固自身统治，就必须采取有利于整体经济发展、惠及广大普通民众的经济政策。对于菲律宾来说，安全上绝不能与美国分离，但在整治菲律宾南部的极端反政府武装时又不能太依赖美国。“在杜特尔特看来，‘一边倒地与美合作不仅导致与中国关系的紧张，还会引起菲律宾南部伊斯兰极端主义的不满。”[ ]因此，菲律宾与美国的关系决不能太疏远，但太过紧密也不合时宜。因而，杜特尔特既要维持与美国的同盟关系，又要缓解和改善与中国的紧张关系，在中美两大国间实行“再平衡”。这样才既能最有利于菲律宾国家利益，又能最大程度地巩固自身统治地位。

（三）杜特尔特对国际环境的判断和认知

当前国际环境整体和平，国际秩序处于调整和变革的关键时期，国际格局仍是一超多强，但多极化趋势日益明显。世界经济已经从2008年的经济危机中恢复，发展中国家在这次经济复苏中扮演了领头羊角色。在某些年份，发展中国家尤其是新兴市场经济体的经济增长率高出发达国家1倍以上[ ]。根据美国经济局的统计，20世纪90年代到2010年，发展中国家经济占世界经济的比重年均增长近1%，目前已超过30%，其中金砖五国的占比约为15%[ ]。从政治方面来说，大国在国际社会中加速合作与竞争。全球问题强化了大国的合作纽带。大国间在地区影响力、贸易、货币利益、全球治理等领域的矛盾和竞争也日趋激烈。尤其是在作为地缘重镇的东南亚，中美两大国在该地区的竞争呈愈演愈烈之势。大国作为国际关系的主体，它们实力对比所形成的权力结构和相互间的互动行为对国际格局的变化产生深刻影响[ ]。菲律宾是美国的前殖民地、美国亚太再平衡战略的关键国家，又与中国有南海主权之争，中美两国的行为势必深刻影响菲律宾。因而，杜特尔特对国际环境的判断和认知主要就是对中美两国行为的判断和认知。

1.杜特尔特对中国行为的判断和认知。其一，中方秉承“亲诚惠容”理念，对改善中菲关系持热烈欢迎态度。杜特尔特一上台，中国国家主席习近平就发去贺电，表示“中菲关系面临重要发展机遇，愿同总统先生共同努力，推动中菲关系走向改善，实现健康稳定发展”[ ]。杜特尔特到访北京时，中国的高规格接待使其感受到中国的善意。这为杜特尔特改善对华关系奠定了良好基础。

其二，中菲战略契合度高。首先，中菲两国的主要战略目标具有较高一致性。中国和菲律宾都是发展中国家，都面临发展国内经济、改善民生、提高人民生活水平的重大任务。这是双方战略契合的条件和基础，也为双方强化互利合作提供了极大潜力。菲律宾总人口超过1亿，国内市场广阔。然而，菲律宾基础设施极其落后，严重制约了经济发展。基建与发展经济是菲律宾政府的第一要务。这使菲律宾对其他大国尤其是经济迅速发展的中国有强烈的经济诉求。

其三，中菲经贸战略契合度高。中国经过改革开放以来近40年的发展，已经成为全球第一大出口国、第二大进口国和全球最大的对外投资国、最大的外汇储备国。然而，中国目前面临着经济下行压力大、国内产能过剩等问题，“走出去”是中国经济继续强劲发展的重要路径之一。亚洲基础设施投资银行项目及“一带一路”战略正是中国经济战略调整的产物。菲律宾重要的地缘战略地位使其在地缘政治和地缘经济上都成为我国建设“21世纪海上丝绸之路”的一个关键国家。2015年中菲贸易总额为176.46億美元，仅比2006年的82.32亿美元翻了一倍多[ ]。随着杜特尔特上台后中菲关系的改善，中菲经贸关系将迅速发展。菲律宾贸易和工业部长拉蒙·洛佩斯表示：中菲贸易在今后几年中很可能翻倍甚至增加两倍[ ]。同时，中菲在资源禀赋方面具有互补性。就矿产资源来说，菲律宾一度成为世界最大的铜、铬、镍等矿产的储量和生产国之一。中国对镍、铬等矿产品需求大。中菲在矿产资源方面互补性强。就农产品来说，中菲农产品贸易的互补性是中菲贸易合作的重要基础。根据菲律宾贸易和工业部的统计，2002年的中菲双边贸易中，中国出口菲律宾的资源产品及食品占中国出口总额的31.7%，菲律宾出口中国的资源产品和食品则占菲律宾出口总额的18.48%[ ]。就基础设施建设来说，菲律宾基础设施十分落后，成为菲律宾经济发展的重要障碍。中国在基础设施建设方面拥有丰富的技术和经验，对菲律宾的基建事业具有很强的吸引力。

其四，中国取消对菲律宾的进口禁令和旅游提醒，恢复与菲律宾的经贸合作。在杜特尔特访华前夕，中国宣布解除对菲律宾香蕉、菠萝等农、林、水产品长达4年的进口禁令，并进一步考虑解除对菲律宾芒果、螃蟹、火龙果等产品的禁令。就在杜特尔特访华期间，中国宣布取消此前发出的针对菲律宾的旅游提醒，宣布恢复从27家菲律宾企业进口热带水果。

其五，中方始终坚持友好协商，妥善管控分歧。对于两国关系中存在的问题，中方始终坚持友好协商谈判，坚持和平解决争端。习近平在接见杜特尔特时强调：“只要我们坚持友好对话协商，可以就一切问题坦诚交换意见，把分歧管控好，把合作谈起来，一时难以谈拢的可以暂时搁置。”

其六，中国是全球新公共产品——基础设施的主要提供者。美国著名的地缘政治学者康纳表示，在冷战时代，全球最重要的公共产品是安全，美国是提供者。而在当今世界，基础设施才是全球最重要的公共产品，中国则是主要提供者。从冷战至今，地缘政治较量正从领土之争转向互联互通及全球供应链之争[ ]。

总之，中国不断释放的善意及菲律宾对中国经济的强烈依赖，使杜特尔特决定放弃阿基诺三世政府对华一味的对抗政策，与中国加强经济、社会等各方面的合作。这样更符合菲律宾的国家利益，也有利于杜特尔特维护统治。

2.杜特尔特对美国行为的判断和认知。对于美国，杜特尔特有着爱恨交加的复杂情感。他对美国的判断和认知体现在以下几个方面。

其一，美国没有维护菲律宾国家利益的意愿。美国只是利用菲律宾重要的地缘战略价值，在实施亚太再平衡战略中将菲律宾作为对抗中国的棋子。沃尔弗斯指出：“合作意味着牺牲某种程度的国家独立性，以与合作国所希望的政治、军事或者经济政策进行协调、同步以及相互利益补偿。”[ ]菲律宾地处东南亚地缘战略要地，既可作为西进亚洲的战略跳板，又可作为东出太平洋的战略要道。如此重要的地缘战略价值使菲律宾在美国实施亚太再平衡战略中扮演着重要角色。然而，虽然菲律宾对于美国维护霸权利益具有重大价值，但是美国并不愿意因为菲律宾利益而陷入与中国的直接冲突中。杜特尔特坦承：尽管美菲是条约盟友，但美国不会信守对菲律宾的安全承诺[51]。这从美国并未表示《美菲共同防御条约》适用于黄岩岛冲突可见一斑，而美国明确表示《日美安保条约》适用于钓鱼岛争端。

其二，美国实力相对衰落，缺乏维护菲律宾国家利益的足够能力。威斯康星大学麦迪逊分校麦凯恩教授撰文指出，美国将在2025年“崩溃”[ ]。他认为，相对于过去许多帝国终结时的暴力、战火、流血和屠杀，美国的崩溃很可能是随着看不见的经济崩溃或网络战而相对平静地到来。早在2008年，美国国家情报委员会就首次承认美国的全球权力确实处于下降趋势。在《全球趋势2025》报告中，美国国家情报委员会指出：“全球财富和经济实力正从西向东转移”“这在历史上是前所未有的”。中美在东南亚日趋激烈竞争所构建的新的权力格局中，美国相对中国的权力优势也在相应缩小。菲律宾作为国际体系中的小国和美国的军事盟友，对美国具有较高依赖性。但由于实力的相对衰落，美国或是不愿或是根本无力再保护菲律宾的安全和帮助菲律宾维护国家利益。“奥巴马的亚太再平衡战略令许多国家尤其是菲律宾深感失望。野心勃勃的TPP协定也陷入重重困难，面临终止的危险。与这种令人失望的情形相反的是，中国能提供成堆的现金和投资承诺，而且还不需要严苛的谈判及附加条件。”[ ]这势必导致杜特尔特政府调整对美“一边倒”的外交政策。

其三，美国干涉菲律宾内政，给杜特尔特政权合法性带来挑战。承诺严厉禁毒、严打包括毒品犯罪在内的所有犯罪是杜特尔特对广大选民的竞选承诺，是使其获得民众支持并最终登上总统宝座的重要原因，是杜特尔特政府政权合法性的重要基础。而一国政府被批评可能会引发该国政治动荡，美国的批评使杜特尔特面临较大的政治压力。因不满菲律宾国内人权记录，美国取消了向菲律宾出售2.6万支步枪的计划。这使菲律宾无法在打击南部分裂势力和恐怖主义势力中占据优势，更导致了杜特尔特对美国的不满，心生疏远美国之意。

三、杜特尔特政府外交调整的影响及展望

（一）杜特尔特政府外交调整的影响

杜特尔特上台后有意疏远美国，采取务实独立的外交政策。在南海问题上，他停止挑衅中国的强硬做法，转而采取搁置争议、和中国进行双边和平谈判的政策。杜特尔特对外交的大幅调整对中菲关系、菲美关系和南海局势、地区格局具有重大影响。

1.杜特尔特政府外交调整对中菲关系的影响。其一，两国在黄岩岛的紧张局面得到极大缓解。维护菲律宾渔民的利益，使渔民获得在黄岩岛附近海域的捕鱼权是杜特尔特努力达成的目标之一。杜特尔特的对华友好及在南海问题上的低调谨慎使他很快就达到了预定目标。2016年10月底，中国解除黄岩岛封锁，允许菲律宾渔民在黄岩岛海域正常捕鱼作业。对此，菲律宾总统府发言人声称：尽管没有正式书面文件，但与中国就此问题达成“友好协议”[ ]。

其二，促进了中菲关系的全面恢复和继续发展。杜特尔特访华后，两国签署13个双边合作文件，涉及经贸、产能、农业、旅游、禁毒、海警、基础设施建设等多个领域，中国对菲律宾的经贸投资总额达到240亿美元，中菲上述合作将在5年内为菲律宾创造200万个就业岗位。这不仅为两国进一步合作奠定了坚实基础，更标志着两国传统友好关系得到全面恢复和继续发展。

2.杜特尔特政府的外交调整对菲美关系的影响。其一，菲美军事关系受到削弱。首先，美国取消對菲律宾的步枪出售计划，菲律宾则称要从中俄购买武器。对此，菲律宾国防部长洛伦扎纳表示：美国拒绝销售某些武器给菲律宾，而中国和俄罗斯则可以代替美国为其提供[ ]。杜特尔特更是下令菲律宾警方取消与美国关于购买2.6万支步枪的订单，并称“要找其他的军火来源”[ ]。其次，在菲美军事演习方面，演习次数大幅度减少，演习人数缩减，演习规模缩小。一般来说，美菲之间每年举行三场大规模的联合演习——“肩并肩演习”“两栖登陆演习”“海上战备与训练合作”。杜特尔特上台后，重新调整菲美两国军事演习，将后两者停办，仅保留前者。两国都同意缩小演习规模，降低演习频率，减少参演人数；演习将更关注人道主义援助、灾难救援及其他非传统军事演习[ ]。再次，杜特尔特要求驻菲美军全部撤离：“我们不需要任何外国人来训练菲律宾军队，他们自己就是战士。”[ ]

其二，菲美政治信任受到削弱。杜特尔特曾多次表示：要与美国分道扬镳，不仅是经济上，也包括军事上；在意识形态上加入中国阵营；不应对美国言听计从，等等。这些过激的反美言论引起了两国关系一定程度的动荡。白宫发言人欧内斯特称杜特尔特的言论是“个人性的”“无礼的”“令人困惑的”“造成了不必要的不确定性”，并不代表菲律宾国家[5]。针对杜特尔特“要与美国分道扬镳”的言论，美国国务院发言人表示“要求菲律宾方面做出具体解释”，将派遣有关人员紧急访问菲律宾[ ]。

3.杜特尔特政府外交调整的溢出效应。菲律宾重要的国家地位使杜特尔特政府外交调整的影响重大、溢出效应明显。其一，带动东南亚其他国家调整对华外交。这方面表现最明显的就是马来西亚。杜特尔特访华后不久，马来西亚总理纳吉布也访问中国。中马两国在经济、军事装备购买等方面加强了合作。两国签署了14份政府间合作协议和16份企业间合作协议，涉及金额342.5亿美元。此外，越南也谋求改善与中国的关系。西方主流媒体认为，杜特尔特在中美间实行“再平衡”的一个最不利影响就是出现“东南亚背叛美国并如多米诺般倒向中国”的现象[ ]。俄罗斯学者更是一针见血地指出，单极世界已经崩溃，但美国人还在习惯性地对发展中国家和盟国的政治经济和外交指手画脚，这样的政策越来越不具建设性。“马来西亚总理和菲律宾总统都选在北京发表要求独立自主的外交声明就是针对美国在亚洲和世界的影响力找反向平衡……国家不是在意识形态远近上构建关系，而是以自己具有的经济和政治利益为基础。纳吉布和杜特尔特对此很灵敏。其他亚洲国家的领袖也将很快感受到。”[ ]

其二，推动东盟国家不在南海问题上与中国强硬对抗。杜特尔特政府没有大肆炒作南海仲裁结果，而是寻求与中国通过双边谈判解决南海问题。这一举动给东盟其他与中国有南海争议的国家带来良好的示范作用。越南、菲律宾、马来西亚等与中国存在南海争议的东盟国家的领导人相继访问中国，从务实角度和中国加强合作，表现出了在南海问题上不与中国对抗的姿态。2016年东盟峰会所发表的声明没有涉及南海仲裁案。南海局势的缓解与菲律宾态度的改变紧密相关——当申请仲裁的国家大幅度转变对事件本身的态度时，其他任何国家都失去了对该事件继续保持强硬的理由。

其三，推动东南亚国家加强与中国在防务方面的合作。这在一定程度上减轻了中国在东南亚地区的军事和安全压力。菲律宾和马来西亚领导人访华时都将防务作为与中国合作的重要领域。中菲签订的合作协议涉及海警等防务方面的合作。此外，杜特尔特有向中国购买武器装备及和中国开展军事演习的倾向。纳吉布则称，马中两国关系已经进入“特殊阶段”，军事关系达到了一个“新的高度”。2016年10月28日至11月3日，缅甸国防军总司令敏昂莱率领高规格军事代表团访华。此外，泰国政府有意向中国购买3艘潜艇。2016年10月22日，中国军舰首次停靠越南南部的军事要冲金兰湾。

其四，影响美国重返东南亚战略的实施效果。重返东南亚是奥巴馬时期美国亚太战略的重要组成部分。奥巴马政府的东南亚战略就是以美菲同盟为战略支点，以菲律宾为打压中国的急先锋，打压中国在东南亚日益上升的影响力。中菲南海主权争端及所谓仲裁决定，为美国军事重返东南亚提供了借口，使美军回到了重新在菲律宾长期存在的局面。然而，杜特尔特处理中菲南海争端的方式和手段及他对美菲军事关系的重新审视，打破了美国希望在菲律宾加强军事存在的计划，直接影响重返东南亚战略的继续实行和已有效果。对美国而言，杜特尔特领导下的菲律宾将不会继续是美国实行重返东南亚战略的一个言听计从的“棋子”，美国在南海问题上的幕后搅局及重返东南亚战略都将遭遇较大挫折。这将大大减轻中国在东南亚地区面临的战略压力。

（二）杜特尔特政府外交调整展望

1.杜特尔特政府外交调整的前景。其一，实行大国再平衡政策。就目前来看，杜特尔特独立外交的前景不甚明朗。但可以肯定的是，杜特尔特在改善与中国关系的同时，与美国的分道扬镳注定不会走得太远。杜特尔特的反美言论多次遭到菲律宾内阁其他官员或他自己的“中和”。这表明他的外交调整在很大程度上只是战术上的变更，而非战略上的根本改变。对于杜特尔特在中菲经贸合作论坛上声称“在军事和经济上与美国分道扬镳”的过激言论，菲律宾财长多明格斯和菲律宾国家经济和发展机构总干事佩尔尼亚就在同一天发布了一份声明：总统优先访问东盟国家及中国等亚洲国家，以及在中菲经贸合作论坛上的讲话都是为了促进区域经济一体化，菲律宾将在继续保持与西方联系的同时加强与亚洲邻居们的关系[ ]。杜特尔特在回国后就立刻澄清与美国“分道扬镳”并不是要与美国断交，而是在外交上不再受美国摆布。菲律宾贸易与工业部部长洛佩兹也表示不会终止与美国之间的贸易和投资[5]。此后，杜特尔特还在多种场合多次强化不与美国断交的表态，表示美国是菲律宾的伙伴和盟友，会尊重和美国的防卫协议，会与美国保持合作[67]。这说明杜特尔特与美国分道扬镳的言论仅仅是策略上的，在战略上美菲仍然是坚定的盟友关系。与中国建立良好关系，同时也与其他国家建立良好关系——这既是东盟的战略，也是每个东南亚国家的战略。班乐义指出，杜特尔特最后将采取对冲战略：在加强与美国安全联盟的同时提升与中国的经济与政治合作[18]。菲律宾德拉萨大学副教授海德林认为：“类似于拉莫斯政府和阿罗约政府，杜特尔特政府可能对中美采取一种等距离的平衡战略，从议题和菲律宾的国家利益出发同时与两大国合作。”[ ]实际上，这种外交政策就是大国再平衡政策。

其二，南海局势暂时缓和。虽然杜特尔特在南海问题上暂时保持低调，南海紧张局势出现缓和的可能，但是这绝非中菲南海主权争端的真正解决。菲律宾并未放弃对有关岛礁与海域的主权声索，也没有宣布放弃南海主权仲裁结果。杜特尔特上台后曾出访越南，与越南领导人举行了会谈。两国声称要共同维持南海和平及航行与飞越安全与自由。这表明南海争端仅仅只是缓和，离真正解决还差得远。

2.杜特尔特政府外交调整的限制。其一，菲美之间千丝万缕的联系不利于杜特尔特实施独立外交。美国曾是菲律宾近半个世纪的宗主国，美国的文化、价值观念和意识形态、民主政治制度深入菲律宾国家、社会的各阶层、各领域，甚至有部分菲律宾民众呼吁菲律宾作为一个州直接并入美国[ ]。军事上，菲律宾独立后成为美国的军事盟友，长期依靠美国的保护。经济上，菲律宾也对美国依赖严重。在人员往来方面，菲美两国人员往来密切。菲律宾人是美国外来移民的重要组成部分，约有400万。在菲律宾生活的美国人约有30万，每年前往菲律宾的美国人达到60万[ ]。当前在美出生的外裔美军人口中，以菲裔美国人数量最多，2010年约有8.7万[ ]。希拉里在菲律宾演讲时指出：两国分享共同的价值观，共同致力于推动民主与法治、充满活力的经济关系、强有力的人员交流，这将确保双方未来关系是充满活力的[ ]。

其二，杜特尔特面临菲律宾国内反对势力的制衡。一方面是以阿基诺三世为代表的国内政治反对势力对杜特尔特政府及其采取的各项政策不满，给其政策调整施加压力。阿基诺三世政府一直试图压缩新政府在南海问题上的政策选择空间。阿基诺三世在接受《时代周刊》采访时称：“任何菲律宾总统都不能放弃领土主权，否则将无异于政治自杀。”[ ]菲律宾前外长罗萨里奥在接受采访时指出，菲律宾不能无条件地与中国恢复双边对话，强调要等到仲裁结果出来之再考虑与中国恢复对话[ ]。菲律宾最高法院法官卡皮奥更是赤裸裸地强调“若仲裁结果否定了中国南海主张并赋予我们专属经济区权利，我不愿看到我们的下任总统（把这些权利）拱手让人”[ ]，并威胁将弹劾试图与中国共享南海的总统[ ]。

另一方面，菲律宾国内政治反对势力如果通过弹劾或政变的方式使杜特尔特下台，其外交政策调整亦即中断。菲律宾前总统马科斯之子小马科斯透露，自由党正蓄谋一项“B计划”，即弹劾或发动政变推翻杜特尔特，然后由该党推举的副总统莱妮·罗布雷多继任，夺回总统大权[ ]。这在菲律宾政坛并非没有先例，曾任副总统的阿罗约夫人就是凭借推翻总统埃斯特拉达而最终上位的。

再一方面就是极端反对势力宣称对杜特尔特发动刺杀行动。杜特尔特的铁腕“禁毒”和南部“反恐”使其遭遇频繁的人身安全威胁。2016年8月，菲律宾警方破获一起武器走私案，称或牵涉暗杀杜特尔特的阴谋[ ]。菲律宾内阁秘书伊瓦斯科则称，推翻杜特尔特的政变威胁来自该国毒品贸易获益者或反对弱化美菲关系的派系。2016年11月29日，在杜特尔特计划前往南部省市视察时，总统府卫队车队遭到炸弹恐怖袭击。有报道称，此前遭到菲律宾军队围剿的恐怖组织马巫德集团嫌疑最大[ ]。

其三，杜特尔特面临美国等西方势力的反对。一是美国可能在东南亚操纵“颜色革命”，迫使其外交调整中断。菲律宾前总统埃斯特拉达认为，自己提前被逼下台就是由美国一手策划的。俄罗斯科学院东方学所专家认为，纳吉布和杜特尔特的忧虑在于担心西方国家在东南亚搞“颜色革命”[70]。一旦美国对杜特尔特采取此种方法，其统治很可能无法继续。二是美日等国对杜特尔特采取刚柔并济的政策，拉拢杜特尔特为其所用，阻碍外交调整。早在杜特尔特正式执政前，奥巴马就告知杜特爾特在南海仲裁结果出来前不要与中国接触。通话后，杜特尔特对媒体透露，他向奥巴马保证将维持美菲军事同盟关系[ ]。安倍则派出特别顾问河井克行赴菲，特意向杜特尔特强调日本对菲律宾南海仲裁案的支持[ ]。美日等国先使用柔性手段拉拢杜特尔特，一旦杜特尔特实施的政策不符合美日利益，美日则很可能推翻杜特尔特。维基解密有关资料显示，美国政府不仅拥有杜特尔特在达沃市进行法外杀戮等的“确凿罪证”，还曾私下敦促菲律宾政府将杜特尔特绳之以法[ ]。杜特尔特需要面对的现实是，菲律宾是美国的正式盟友，美菲同盟仍然是菲律宾与其他国家关系的主要决定性因素之一[18]。

其四，美国新政府的东南亚政策、美菲政策尚不明朗。在特朗普赢得美国大选后，杜特尔特在马来西亚对菲律宾侨民的演说中称：“希望和美国新政府保持沟通及合作。”在被问到能否和美国新总统相处好时，杜特尔特表示“特朗普并未以人权为由批评我的反毒措施”“能与任何领导人成为朋友”[ ]。美国特朗普新政府的外交政策将深刻影响菲律宾的外交调整。随着特朗普当选为美国新一任总统，美国的外交政策将进入一个模糊阶段。特朗普是否会继续实行奥巴马的亚太再平衡战略，在南海问题上是“对中国以强硬态度加强干预”还是“采取孤立主义、减少干预”，都有待观察。美国的对华政策、南海政策、东南亚政策都将深刻影响菲律宾的对华政策及南海政策。因而，美国新总统的外交政策才是真正检验杜特尔特政府外交调整的标准。

四、中国的应对措施

改革开放以来，中国发展迅速，已经成为世界第二大经济体，在地区和世界舞台上扮演着日益重要的角色，与美国的差距日益缩小。美国虽处于相对衰弱期，但毫无疑问，美国在相当长时间内仍然是世界的唯一“霸主”。在东南亚地区，中国的影响力与日俱增，客观上对美国在该地区的领导地位和塑造的既有秩序形成强大挑战。随着美国新总统特朗普的上台，奥巴马时期美国的亚太再平衡战略很可能有新的调整，美国新政府的东南亚政策趋向于收缩。目前，杜特尔特政府正谋求全方位改善与中国的关系，带动东南亚部分国家加强与深化同中国的合作。中国要抓住此次战略机遇期，采取有力的应对措施。

（一）增强与美国的战略互信

中美分别被视为崛起大国和守成大国，中美关系是世界上最重要的双边关系，也是国际事务中的最大问题[ ]。在战略地位极其重要的东南亚地区，中国的影响力日益上升。该地区是美国实施全球战略的重要地区，该地区各国的对外政策或多或少都会受到美国的影响，从而导致中美在东南亚的竞争日趋激烈。这种格局显著影响菲律宾的对外政策。卡斯特罗曾指出，菲律宾针对中国的对冲战略很大程度上取决于中美竞争程度，随着中美竞争加剧，继续推行这种战略将更加困难，不仅成本高昂，而且不确定性增大[ ]。“美国逐渐将致力于反恐的美菲联盟转为对冲中国崛起的前锋，通过强化和深化与菲律宾的安全关系，美国致力于抵消中国在菲律宾不断增强的政治和军事影响力。”[ ]中国在与东南亚国家尤其是美国在该地区的盟友交往时，在一定程度上也就是在与美国打交道。因此，中国发展与东南亚各国的关系首先要增强与美国的战略互信。

1.寻求超越地区层面的共同利益。中美在东南亚日趋激烈的竞争态势需要借助其他层面的合作来减弱。全球性大国合作共赢的一个重要体现就是它们在全球性问题上的合作。全球性问题上的合作能使大国找到互利共赢的交集，能使大国之间增强互信。全球性问题关乎全人类的切身和长远利益，其应对和治理需要各国尤其是大国放下分歧和矛盾、通力合作。因此，中美应在全球性问题上谋求和增大共同利益[ ]。虽然中美无法解决世界所有问题，但是如果没有中美合作，就很难解决任何问题[ ]。中美在众多国际问题上相互协调，以更广阔的全球视野共同领导更广泛的全球合作，成为两国在战略领域合作的新增长点。中国要深化改革，在国际体系中提升国际责任，通过在全球性问题上的合作来压缩中美在东南亚地区的冲突空间，增强中美间的信任感。如基辛格所言：中美两国应建立基于“共同进化”基础的“功能性伙伴”关系——在面对复杂多样的全球挑战时，中美两国既分享国际权力，又共同承担国际责任，不仅对两国，而且对世界做出更大贡献[ ]。

2.保持战略意图的清晰透明。在部分美国人眼中，中国是意图改变现状的崛起大国[ ]。事实上，中国尚不具备挑战美国领导地位的能力，更不追求代替美国在东南亚的领导地位。这是中国在对外政策中向世界尤其要向美国坚决表明的内容。中美在经济、军事、政治各方面的实力差距较大。中国国内正处于改革转型的关键时期，正面临着经济、社会转型等巨大压力。同时，中国面临着复杂严峻的周边安全环境。不管如何，中国必须始终把保持国内的平稳快速发展摆在第一位，推动中国政治、经济、军事、文化等各方面实力的不断提升。美国学者兰普顿对中国以发展为重和如何处理中美关系提出建议。他认为，未来20年仍是美国占据支配地位，中国的首要任务就是处理好与美国的关系，同时坚持不懈地建设国家的军事、经济和观念实力[ ]。中国在推动国内经济、军事、文化快速增长的同时，要确保战略意图的清晰和透明。在《国家安全战略报告》《中国军力报告》等美国官方报告中，美国多次称“中国军事能力的增长和战略决策缺乏透明度”[ ]，多次敦促“中国应做出更多的说明，解释其军事投入、决定这些军事投入的战略与意图”[96]13。因此，中国需要明确战略意图，不寻求意识形态扩张，坚决表明决不谋求霸权和颠覆现有国际秩序，坚持互利共赢。

3.提高中华文明和西方文明的契合度。首先，降低文明的冲突。中美两国分属截然不同的两大文明——中华文明和西方文明，不同文明的冲突使中美两国的不信任感较历史上的其他大国更为严重[ ]。中国要发挥自身包容性文化的优势，使美国相信：中国尊重其作为现行秩序领导者的地位，中国不是现行秩序和现行制度的挑战者和破坏者，而是遵守者和修补者；中国的“一带一路”战略、亚洲基础设施投资银行、金砖银行等不是要另起炉灶，也不是排他性的，而是作为补充制度弥补现存制度的不足。应保持制度的开放性和透明性，尽可能和现存体制对接。其次，要提升中国特色价值体系与西方价值体系的契合度。在外交上，文明的冲突集中表现为不同文明属性下价值体系的矛盾和分歧，中美两国不同的价值体系是两国战略互信赤字产生的重要因素。美国价值体系在其外交政策中的体现就是推广民主，“让民主安存于世界”已成为美国外交的“核心使命”[ ]。而在美国眼中，中国是一个共产党执政的威权式国家，在国际问题的处理中缺乏价值观的指导。美国前国务卿赖斯认为“在迅速迈向繁荣的国度里，时间不在威权主义一边”[ ]。这足见美国对其他价值体系或意识形态的偏见之重。然而实际情况是，中国的外交战略中存在着丰富而明确的价值体系和价值资源。中国最先倡导的和平共处五项原则成为世界很多国家处理对外政策的指导原则。中国一直提倡的国际和平、国际正义、主权平等也是中国价值体系的重要组成部分。此外，中国历史悠久的传统文化也为现代价值体系构建提供了丰富资源。“仁、义、礼、智、信”和“亲、诚、惠、容”以及“和谐世界”“人类命运共同体”等价值观念深深影响着中国外交。因此，中国必须把自身的价值体系更好地传播到西方，形成共通价值，减少矛盾，增强信任。

（二）在南海问题上切实践行“搁置争议、共同开发”的主张

南海问题是影响东南亚国家与中国关系的重要因素，极其复杂，无法在短期内解决。目前对我国最有利的解决方案就是切实践行“搁置争议、共同开发”的主张。而且，我国应更加重视“共同开发”。在国际关系中，经济具有基础性地位和作用，国家间的经济互动不仅能为领土边界问题的最终和平解决积累经验，还能创造适宜的氛围和有利的条件。因而，在南海地区，我国要大力推行“共同开发”的主张。然而，由于目前我国进行南海地区大开发的各项条件还不成熟，南海周边各声索国实行的是抢先开发策略。我国要加速采取各项措施，争取早日加入共同开发的队伍中，并在其中争当领头者的角色。

要长期坚持在南海地区宣示中国的存在。“存在”是最好的主权宣示。宣示存在有多种方式。首先，国家要加强海事力量建设，整合渔政、海监等執法力量，形成完整、系统、健全的海上防御体系，长期派遣有关力量在南海巡航，宣示中国的军事存在。强大的海事力量是维护我国海洋权益的最有效工具。其次，在南海岛屿岛礁设立市、区、县、乡各级行政区，选派行政官员进行管理，公开登岛巡视，以示主权。再次，鼓励民间力量长期去南海地区生产作业。国家提高对到南海区域作业渔民、渔船的补贴，吸引更多的中国渔民去南海作业，用捕鱼作业宣示中国的南海存在。

2.加强对南海的基础研究。开发的前提是对该地区有充分的考察和研究。我国应该成立海洋科学研究、环保、安全、救助等专门委员会，充分调查海洋环境、交通航运、资源分布状况、海洋生态等，深化海洋基础研究，强化海洋高技术领域研究，尤其要推进海洋经济转型过程中急需的核心技术和关键共性技术的研究开发[ ]。有研究才有最直接的认识，才能根据实际情况制定相应的发展战略。

3.大力发展海洋立体产业。从横向来说，要加速推动海洋产业转型，优化近海产业布局，拓展外海产业结构，促进远洋海洋产业发展，深化海洋各层次产业生产链条，壮大、优化我国海洋经济规模。从纵向来说，一是建立健全南海开发各项基础设施，打造系统、整体的南海资源开发和服务支点。如建立专门的行政管理部门、技术部门、法律执行部门等，协调统筹南海开发各项事宜。健全的基础设施能为我国大力发展海洋立体产业奠定良好的基础。二是制定完善的海洋法律。综合性的海洋事务法律能够规范海洋经济活动以及保障我国海洋权益。中国政府应从法理、历史等角度全面完善在南海海域的划界主张，制定和完善针对南海资源开发的法律文件，既为将来与其他国家共同开发南海奠定良好基础，也为我国政府机构和民间各类企业在南海进行管理和资源开发提供必要的法律支持和保障。三是推动海洋石油、天然气等能源产业开发。我国海洋油气资源开发相对滞后，起步迟、技术落后，基础建设远不能满足需求，需加大投入、迎头赶上。我国应加速设立更多更大规模的钻井平台，建立南海油气资源开发基地，实现对南海资源的有效开发、有效管辖[ ]。四是巩固提升南海捕捞业。海洋捕捞业是南海周边各声索国的重要海洋产业。我国要大力鼓励和推动民间力量到南海地区进行捕捞作业，同时开展渔场、网箱等辅助捕捞作业，使之成为我国海洋经济活动的重要补充。五是确保海洋运输的自由通畅。只有保持南海航行自由和安全，才能保障海洋运输业的发展。六是大力发展南海旅游业。要充分利用大型游轮到南海海岛海礁去发展旅游项目。

4.加速迈入共同开发行列。在采取以上措施后，中国已经具备基本的海洋开发能力，中国需采取措施推动共同开发。一是鉴于我国现有深海油气勘探、钻井技术和设备相对落后，我国应大力吸引外资和技术、设备，促进我国海洋油气开发。二是在南海地区的航行安全、搜救、反毒、海洋捕捞、海洋科学、海床探测、海洋资源和环境等调查研究方面，与他国进行合作。三是与他国合作大力发展现代海洋工业，如海洋生物加工、矿产开发、油气钻探、海洋化工等。

（三）与东南亚地区建立“命运共同体”

面对菲律宾和东南亚地区寻求改善与中国关系的关键时机和美国新政府有望调整东南亚政策的契机，中国应抓住机遇并创造更有利的条件。这就是与东南亚地区构建荣辱与共、生死相依、互利共赢的“命运共同体”。2012年，中国向世界宣布共建“人类命运共同体”。在推进建设“你中有我、我中有你”的“人类命运共同体”进程中，中国应首先与周边如东南亚地区建立“命运共同体”。2013年，习近平在访问印尼的演讲中指出：中国愿同印尼和其他东盟国家共同努力，携手建设更为紧密的“中国-东盟命运共同体”。

1.增强自身实力，为建立“命运共同体”夯实基础。国家只有自身强大起来才能推动进步的理念和秩序。物质基础是建立命运共同体的根本保障。“战略的永恒之力在于自己的利益和力量。”[ ]不管是维护自身的利益还是与东南亚地区建立“命运共同体”，中国都需要增强自身的实力，运用物质力量来推动。

2.加强与东南亚地区的经济合作，建立荣辱与共的“利益共同体”。利益共同体是“命运共同体”的基础。在与东南亚地区建立利益共同体的过程中，要使东南亚地区最先、最多、最好地享受到中国经济快速发展带来的红利。要通过“一带一路”战略、亚投行计划，为东南亚地区的铁路、城市轨道交通、公路、港口等基础设施建设带去丰富的资金支持和先进的技术帮助，将自身的经济增长体系转化为区域增长体系，让自身的经济增长惠及周边、造福当地民众。一是促进中国与菲律宾等东南亚国家的双边经济合作。要加强同这些国家的双边经贸往来，拓展贸易领域和范围。二是积极为东南亚国家提供经济援助。大部分东南亚国家国小民弱，贫困人口众多，基础设施落后，对援助的需求很大。近年来，发达国家对该地区的援助逐渐减少，中国应抓住机遇加大对东南亚国家的援助，增强中国与东南亚国家的双边关系。对于中国来说，有些国家利益的获取是军事和外交手段所不能完成的，唯有对外援助才是最佳途径[ ]。三是要加强中国-东盟层面的经贸往来，积极参与由东盟主导的“区域全面经济合作伙伴关系协定”（RCEP）。

3.加强与东南亚地区的安全合作，建立生死相依的“安全共同体”。安全共同体是“命运共同体”的保障。一是加强和扩展中国与东南亚地区在安全和军事领域的合作。如，中国与菲律宾、马来西亚、越南等国进行武器交易；军方互访；军事演习；加大对东南亚国家的军事援助等。二是提供更多安全公共产品，维护中国和东南亚地区的共同安全。中国外交需要从以往以利用战略机遇为主向主动创造战略机遇为主转变，需要从“乘势”向“做势”转变[ ]，把中国不断增长的经济实力转化为提供公共产品的能力。中国不仅应该向东南亚地区和国家提供基础设施等经济公共产品，而且应该提供更多的安全公共产品，朝着向东南亚地区提供经济公共产品和安全公共产品并重的轨道前行，着力推动周边国家从“经济上依靠中国、安全上依靠美国”的局面向“经济上靠中国、安全上也依靠甚至更依靠中国”的格局转变。而且，美国新总统特朗普很可能削减对东南亚盟友的援助，要求盟友承担更多。中国应趁机加强与菲律宾等东南亚国家的军事合作，为东南亚地区提供更多安全公共产品。三是与东南亚地区国家大力发展“战略性伙伴关系”，探索除“同盟安全”以外的新安全模式。中国要尽量争取与东南亚各个国家建立“战略性伙伴关系”，在此基础上再谋求建立多边的“战略性伙伴关系”，形成中国的东南亚战略性伙伴关系网络。“战略性伙伴关系”不同于结盟，它不针对具体对象，不具有排他性，而是在相互平等和相互尊重的基础上，通过协商合作的方式，追求包括安全在内的共同国家利益。总之，中国应与东南亚国家通过建立“战略性伙伴关系”，通过多边合作维护共同安全，并谋求最终建立公平有效的共同安全机制和地区安全结构。

4.加强与东南亚地区的文化交往，建立和谐共生的“文化共同体”。一是与东南亚地区加强文化交流，建立“和谐共生”的共通文化。东南亚地区是多种文化的汇合地，不同文化多姿多彩、交相辉映。中国应在包容互鉴的基础上加强与它们的交流对话，追求不同文化的和谐共生。二是着力扩大人员往来。人是文化的载体，文化的交融就是在人的迁移往来过程中发生的。因此，要大力促进中国与东南亚国家的人员往来。要扩大留学生交流计划，培养地区研究人才和文化学者，大力促进东南亚国家学生来华留学和中国学生到东南亚国家留学；加大两地大学间的相互交流与合作，鼓励学者、媒体和志愿者深入各亚洲国家与当地民众交流，加强两地教育、新闻、文化、媒体等领域的交流，多方面、多形式地促进人员交往和文化交往，为建立“文化共同體”奠定基础。

5.加强与东南亚地区的政治交往，建立心心相印的“理念共同体”。中国提倡的“命运共同体”特别重视理念，或者说其本质就是一种共生理念[ ]。“命运共同体”理念实际上是由中华优秀传统文化滋养孕育的。我们在与东南亚地区加强政治交往时，要严格遵循和大力传承中国优秀传统文化中的诸多政治原则和理念。一是坚持正确的“义利观”。坚持正确的“义利观”就是要义利并举，不能重利轻义，要在追求本国利益的同时兼顾道义原则。中国在与东南亚地区交往时正确处理“义”“利”关系，就是要尊重不同国家的国情与发展道路，将道义责任与互利共赢完美结合。二是中国坚持走和平发展道路，坚持与邻为善、以邻为伴的睦邻友好政策。党的十八大明确提出坚持与邻为善、以邻为伴的指导思想，坚持睦邻、安邻、富邻的大政方针。三是要用大国的宽容豁达心态包容小国。不管是从地域面积、人口数量等地理因素来看，还是从经济总量来衡量，中国相对于大多数周边国家来说都是无可争议的大国。中国古语有云：“海纳百川，有容乃大”，“唯仁者能以大事小”。这给现代中国与周边国家互动提供了宝贵智慧，中国必须有大国的宽容胸襟，以仁义之道、包容之心对待周边国家，实行充满道义的平衡战略。中国要保持强大的战略包容，放弃武力威胁，少用经济制裁等强势和激进手段来处理与周边国家的关系。四是继续坚持“亲诚惠容”理念。中国在东南亚地区要促进形成“各美其美、美人之美、美美与共、天下大同”的局面。

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责任编辑：林华山