论创新构建统一战线法律体系

摘 要：长期以来，中国共产党以政策方式创建并发展统一战线，但现有统一战线法规体系存在诸多缺憾：宪法规定过于原则抽象，党内法规单腿走路，国家法律基本缺位。全面推进依法治国迫切要求法治化开展统一战线工作，主动制定国家层面的统一战线法律，初步形成符合法治技术标准的统一战线法律体系。创新构建统一战线法律体系主要涉及宏观架构设置、微观规则设计、法治性衡量标准三大方面。在创新构建统一战线法律体系之后，应当及时创建国家行政机构来执行统一战线法律，真正实现“大统战”的最高层级目标。

关键词：统一战线法律体系；统一战线法；统一战线国家工作机构；依法统战

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）01-0055-11

长期以来，中国共产党以党内政策方式创建并发展统一战线。全面依法治国迫切要求法治化开展统一战线工作，创新统一战线法律体系，按照法治思维推进统一战线工作。这种要求具有非常深刻的法治背景和动因。统一战线工作法治化是依法治国在统一战线领域的具体体现，要实现由主要依靠政策向主要依靠法治的根本转变[1]。创新发展和优化统一战线工作，既要在依法治党的环境中紧密跟进，又要在依法治国的宏观状态下扎实推进，还要主动制定国家层面的统一战线法律，确立符合法治技术标准的统一战线法律体系。统一战线法律体系由国家法律和党内法规双重组成，体现了“依法治国”与“依法治党”的高度统一。

一、统一战线法律体系的历史基础

统一战线源远流长且具有显著的中国特色，既由中国共产党创建、发展和完善，还由中华人民共和国“密切配合”。这为构建统一战线法律体系提供了前提基础。

（一）新中国成立前的统一战线

新中国成立前，特定的历史状况造就了统一战线的复杂多样，统一战线处于特殊性最大和特色最明显的历史阶段。新中国成立前的统一战线既为新时代统一战线提供了难得的历史经验，又直接为创新构建新时代统一战线准备了历史材料，还为统一战线法律体系提前夯实了历史基础。

1.抗日战争时期的统一战线。抗日战争时期的统一战线既有通用属性，又有特殊历史内涵，还有特殊属性内涵。例如，为着动员和统一中国人民一切抗日力量，彻底消灭日本侵略者，并建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国，中国人民、中国共产党和一切抗日的民主党派，迫切地需要一个互相同意的共同纲领[2]。可见，抗日战争时期统一战线的“操作主体”是中国人民、中国共产党和一切抗日的民主党派，直接目标是“抗日”和追求建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国。这为统一战线法律体系提供了早期历史准备。

2.新民主主义时期的统一战线。经过抗日战争时期的发展壮大，统一战线的主体范围急剧扩大，从有限范围发展为广泛范围。例如，中国的革命是全民族人民大众的革命，除了帝国主义者、封建主义者、官僚资产阶级分子、国民党反动派及其帮凶外，其余一切人都是我们的朋友，我们有一个广大的和巩固的革命统一战线，包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级[3]。可见，新民主主义时期的统一战线具有鲜明的时代特色，具有新民主主义革命性质。其“操作主體”为除特定对象之外的所有人，范围非常广泛，成员包括工人、农民和资产阶级，契合当代统一战线以“工农联盟为基础”的规定。这为创新构建统一战线法律体系丰富了历史素材。

（二）新中国成立后的统一战线

新中国成立后的统一战线具有鲜明的时代特征。新中国成立初期属于历史探索时期，统一战线的理论与实践相对于新中国成立前变化不大。而改革开放后，统一战线逐渐发展成熟，达到比较完善的状态。

1.20世纪80年代的统一战线。党的十一届三中全会以来，邓小平开创性领导了中国的改革开放，创新发展了统一战线理论，构建了新时期统一战线的基本轮廓，奠定了社会主义统一战线的历史基础。这一时期统一战线的主要内涵或特征有：（1）抛弃阶级联盟的提法，发展为政治联盟；（2）由工人阶级领导；（3）以工农联盟为事实基础；（4）以社会主义为基本属性，以拥护祖国统一为补充属性；（5）基本主体包括劳动者和爱国者。爱国统一战线源于中国革命探索时期，发展成熟于改革开放年代，基本构成当前统一战线的“理论大局”。这为创新构建统一战线法律体系丰富了历史材料。

2.20世纪90年代的统一战线。党的第三代中央领导集体在世界格局剧烈转型阶段坚持和发展中国特色社会主义，继续发展统一战线理论，强调：实现社会主义现代化建设第三步战略目标、发展社会主义民主政治、繁荣有中国特色社会主义文化、实现祖国完全统一都离不开统一战线。这既发展了传统统一战线理论，又构筑了统一战线法治化的前期基础，为构建统一战线法律体系继续补充了历史素材。

3.21世纪初的统一战线。胡锦涛创新发展统一战线理论：（1）将和谐社会建设理论融合于统一战线理论实践之中；（2）从政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系强调统一战线的特殊优势；（3）完善中国共产党领导的多党派合作制度，巩固中国共产党执政、多党派参政的多党合作政治格局。这继续为创新构建统一战线法律体系提供时代材料。

4.党的十八大以来的统一战线。以习近平同志为核心的党中央既坚持统一战线的传统立场，又根据时代环境创新发展统一战线理论。习近平总书记统一战线重要思想具有鲜明的时代特征和个人印记：（1）继续高举爱国主义和社会主义旗帜，以道路自信、理论自信、制度自信和文化自信引领统一战线；（2）以大团结大联合的主题促进政党、民族、宗教、阶层和海内外同胞关系和谐；（3）以“四个全面”战略布局谋划统一战线工作；（4）把实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦作为统一战线的奋斗目标。这为创新构建统一战线法律体系提供现实理论支持。

可见，中国共产党领导的统一战线从相对粗糙的状态起步，经过革命、建设和改革时期的实践逐步发展成熟。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》为创新构建统一战线法律体系打开了学术性的实践窗口。

二、统一战线法律体系的传统缺憾

统一战线一直是中国共产党的重要政策。所有与统一战线有关的政策规则都是“党的主张”，既有鲜明的中国特色，又有党领导统一战线的内在意蕴。但是，现有的统一战线法律体系存在诸多缺憾，这为创新构建统一战线法律体系提供了理论空间。

（一）宪法：过于原则抽象

1.宪法条款中的统一战线。统一战线在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中有所体现，在“序言”中有重要位置。《宪法》宣称：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”《宪法》条款中的“统一战线”来源于党的政策，基本上将党的统一战线概念复述于此，即以宪法条文形式宣示于外并确立宪法地位。但是，《宪法》中有关统一战线的条款过于原则抽象，可操作性、针对性不强。

2.宪法观念中的统一战线。《宪法》是国家的总章程，既不是纸面上的总章程，又不是口号上的总章程，也不是操作工具上的总章程，而是法治观念上的总章程。总章程的观念使《宪法》成为包罗万象的政治宣言[4]。目前，《宪法》还没有非常深刻地体现统一战线的宪法观念。这既有现实原因，也有历史原因，还有长期形成的习惯传统。因而，形成强有力的统一战线宪法观念还有难度，既需要时间积累，又需要经验总结，还需要彻底转变宪法法治观念。

3.自然法思维中的统一战线。自然法是实在法律的法律，既是自我法则，又是其他法则的原始根据，还是法律的价值精神。“自然法”是自然理性告诉我们必须要做的事情，人们无须反思，因为理性是认识自然法的基础[5]。自然法还是社会性的法律，它教导人们如何为人，做一个人类社会中有用的成员[6]。自然法属于社会性的自然法则，指引人们如何行为、追求理性的价值目标。但是，统一战线在宪法观念相对缺位的前提下，向前推导还相应缺乏自然法思维根据。我国统一战线在宪法层面存有立法障碍或不足，与长期缺失自然法思维有密切关系。这为创新构建统一战线法律体系准备了现实“空间”。

（二）党内法规：单腿走路

1.《党章》中的统一战线。统一战线不仅有宪法地位，而且还有党章位置。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）作为党内根本大法，在总纲中明确宣称：“中国共产党同全国各民族工人、农民、知识分子团结在一起，同各民主党派、无党派人士、各民族的爱国力量团结在一起，进一步发展和壮大由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线。”可见，《党章》和《宪法》对于统一战线的描述既有重合，又有一定差异。《党章》对统一战线的描述，尚未完全契合《宪法》关于统一战线的阐释，事实上留下了“分歧”的空间，这成为党内法规体系的缺憾之一。

2.党内条例中的统一战线。长期以来，中国共产党更加重视统一战线的“事实建设”，相对忽视统一战线的制度规则建设。这在一定程度上导致统一战线党内法规建设滞后于统一战线工作实践，既不符合全面依法治国和依规治党的法治进程，也不符合現代法治政党建设的基本要求。党关于统一战线工作的第一部党内法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》尽管还不是正式条例，但实现了党内统一战线规范的“零突破”。统一战线党内条例规范性建设刚刚起步，仍需经历长期的发展完善过程，既要在党内法规领域自我提升完善，又要在国家法律体系中丰富发展。

（三）国家法律：基本缺位

1.统一战线的法律雏形。我国第一部具有国家性质要素内涵的规范性文件（非完全意义上的国家法律）是新中国成立初期由中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》。《中国人民政治协商会议组织法》规定：“中国人民政治协商会议（以下简称中国人民政协）为全中国人民民主统一战线的组织，旨在经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族……以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。”该法作为统一战线法律雏形，当时发挥了非常重要的历史作用。但是，它既不是现代严格意义上的国家法律，又不是纯正的统一战线法律，而是依托于政协会议组织制定的“法律”，只初步涉及统一战线法律内容，与现代统一战线国家法律还有一定差距。这表明统一战线国家法律体系还处于缺位状态。

2.法律信仰标准。统一战线国家立法缺位是客观现状，除此之外还存在法律信仰缺失的深层次困难。这不是自带的个别问题，而是带有普遍性的难题，缺失法律信仰成为构建统一战线法律体系面临的重要难题。法律信仰是特定主体与法律之间关系的心理产物，其核心是一种笃信与敬畏的确定性心理状态[7]。事实上，我国长期以来国家法律信仰缺失的状况非常自然地体现于统一战线国家立法之中。目前，统一战线国家立法缺位或质量不高，与法律信仰的客观缺失紧密关联。这为构建统一战线法律体系增加了现实难度。

3.法律技术标准。国家法律缺位还会反映在具体立法技术上。统一战线国家立法缺位既造成事实上无“法”可行使或被借鉴，又造成没有成形法律作为“参考标准”和技术标准。至于统一战线国家立法的技术标准，可以借鉴“依法行政”理论。依法行政既有“行政”本质，又有“依法”的外观特征，还有受法治规范的内在特征[8]。由于没有类似于政府依法行政方面的技术标准，统一战线国家立法起步艰难，完善过程会更加困难。因此，要允许“试错”，努力进行国家立法：既丰富统一战线的法治内涵，又提供统一战线的实践根据，还要发挥统一战线的国家法治功能。

可见，统一战线法律体系存在严重缺位，既有长期形成的传统习惯原因，又有现实客观原因，还有法律观念、法治思维和法治方法相结合、融合不彻底的技术原因。这些都为创新构建统一战线法律体系提供了“现实时空”。统一战线法律体系不应是凭空想象的法治空间，而应是客观实在的法治范畴。创新构建统一战线法律体系，既有现实的迫切要求，又有法治的精神动力，还有法治创新的根据。

三、统一战线法律体系的理论根据

统一战线不应仅是党内政策事项，而且应延伸到国家社会并成为国家法律“项目”。要构建符合法治社会和法治国家标准的统一战线法律体系，开启统一战线国家立法征程。这有赖于相对隐形的理论根据。

（一）中共领导：国家法律体系的法治保障核心

1.中共中央：领导核心。中共中央是构建统一战线法律体系的领导核心：提出宏观指导政策，并由国家立法机关负责落实。这是必须坚持的重大原则立场，既反映法治要素内涵，又契合国家法治步伐。

2.中共领导：法治核心思维。立法技术是构建统一战线法律体系的后续操作程序，其实质是法治核心思维。由中国共产党领导统一战线既有助于提升党建法治品质，又有助于丰富国家法治内涵，还有助于凸显“中共领导”在统一战线法律体系中的核心地位。

（二）祖国统一和民族复兴：国家法律体系的法治目标

1.社会主义旗帜和爱国主义情感。中国共产党领导的统一战线具有社会主义性质。国家立法体系要满足社会主义标准，构建具有社会主义特色的统一战线法律体系。社会主义性质的统一战线还要高举“爱国”旗帜。因此，“爱国”是统一战线法律体系需要重点关注的因素和法治目标。

2.祖国统一目标和民族复兴目标。统一战线以“社会主义”和“爱国主义”为旗帜，不是为了简单实现统战目标，而是为了追求统一目标，即追求祖国的完整统一。祖国统一是长期以来的“历史传统”，而民族复兴是党的十八大以来提出的目标，两者相辅相成、共同促进。统一战线既追求祖国统一，又追求中华民族的伟大复兴；既追求中华人民共和国的完整统一，还追求构建统一战线法律体系。

（三）统一战线法律体系：国家治理的国家法律根据

1.政党善治：国家治理的精神内核。良心是善治的道德基础，是每个人的自我道德评价[9]。政党如何在现代性社会的善治中发挥积极作用，是“善”的现代性制度必须正视的重要问题之一[10]。统一战线是中国共产党道德良心的现实反馈，既是政党善治的积极结果，又是善良制度规则的载体，能够成为国家治理的精神内核要素。政党善治的特殊功能为统一战线国家立法体系创新提供可能性，构筑国家治理的法治精神内核。

2.统一战线的国家治理创新。国家治理体系和治理能力现代化是现代国家治理的发展趋势，是国家治理法律体系的创新基础。国家治理现代化的一种理想状态是国家和社会的善治，即公共利益最大化的治理活动和治理过程[11]。统一战线同国家治理紧密关联。统一战线的实践路径是国家治理的优化路径，国家治理的实践路径是统一战线的巩固路径[12]。国家对统一战线进行立法，既能提供法治治理规则保障，又能提高国家治理质量。

可见，为统一战线创新构建国家法律体系，既有现实的迫切要求，又有法治精神动力，还有法治创新的理论根据。这有助于夯实统一战线法律体系的理论基础，构建统一战线的宏观和微观国家法律体系。

四、统一战线法律体系的宏观架构

统一战线不仅是党内事务和党内政策，而且需要延伸到国家社会，完成从政党社会向国家社会的“扩容”任务。统一战线既要有党内法规的初步引領，更要有国家社会的立法行动，形成符合法治社会和法治国家标准的统一战线法律体系，开启统一战线法律体系建设的“新航程”。统一战线法律体系应符合现代法治发展方向，突破单纯的党内立法传统，创新国家立法思维，主动融合现代法治精神。

（一）国家立法：法律体系的国家设置

1.国家制度：宏观设置。统一战线国家立法既是党内立法的突破创新，又是国家立法的外延拓展。这要求进行相应的国家制度设置：从国家制度规则层面对统一战线进行立法，以国家“法律”身份表达统一战线的规范体系。创新构建统一战线法律体系既源于党内立法，又提升了党内立法，有利于创建宏观的统一战线国家制度。这是因为：国家制度是国家最根本最能够代表国家整体的属性[13]。从国家制度层面宏观设置统一战线的国家制度，能够为将来的统一战线国家立法准备国家制度前提、确立国家层面的“法律地位”。

2.法律制度：中观设置。统一战线法律体系应以法治为价值基础，体现法治的属性特征。这要求统一战线法律体系作为国家制度设置，应通过中观的法律制度得到具体操作落实。创新构建统一战线法律体系，要在确立统一战线国家制度的前提下进行中观法律制度设置，以区别于传统的统一战线党内法规制度。这要求既坚持法治标准，又要发挥国家宏观设置和立法技术微观设置的“枢纽”功能。

3.立法技术：微观设置。国家在宏观层面进行统一战线立法，既要设置前述宏观国家制度和中观层面的法律制度，还要开创微观的立法步骤。而立法技术规则属于微观层面设置，属于构建统一战线法律体系的最后步骤。具体来说，要设置微观、可操作的立法技术规则。目前，统一战线国家立法最直接的技术规则依据为《中华人民共和国立法法》，要依此制定具体的法律操作运行规则。

（二）依法治国：国家法治的宏观方向

1.法治思维：规则路径。法治思维是一种规则思维、程序思维，以严守规则为基本要求，强调法律的底线不能逾越、法律的红线不能触碰，凡事必须在既定的程序及法定权限内运行[14]。统一战线法律体系需要遵循法治规则思维，主动遵循法治程序，既在权力边界范围内用权，更强调坚持规则路径。法治思维是现代法治国家的基本治国思路，在治党领域有可参考的“技术参数”[15]。创新构建统一战线法律体系要遵循法治思维和法治程序，并在内心主动遵循法治规则路径。

2.依法治国：法治方向。依法治国既强调国家建设的法治方向，又强调党的建设的法治方向，这对统一战线提出了法治要求。全面依法治国要求统一战线牢牢把握社会主义法治国家建设方向，牢固树立法治思维，积极服务法治国家建设[16]。依法治国为创新构建统一战线法律体系提供宏观法治方向，有利于推进依法统战，有利于在国家治理体系中彰显统战价值。依法治国既保证国家立法不偏离宏观大方向，又保证不偏离依法统战目标，还保证不偏离国家治理范畴。

（三）依法治党：党内法治宏观方向

1.法治化：发展方向。国家治理向法治化方向发展，党内治理也要向法治化方向发展，统一战线同样要向法治化方向发展。统一战线的巩固发展既依托于国家法律体系，又依存于更为抽象的法治发展方向。提升统一战线工作法治化水平是依法治国的应有之义，也是中国共产党依法执政的必然要求[17]。构建统一战线法律体系既要依托国家法律体系，又要顺应法治发展方向，逐渐引领至国家系统立法。

2.依法治党：党内法治宏观方向。依法治国是统一战线法律体系创新构建的宏观前提，而依法治党则为党内法治确立宏观方向。根据现代法治原理，党内法规应当符合国家法治的总体部署，彼此之间应尽量保持一致，尽可能避免内在冲突，以为党内专业立法准备条件。因此，在国家系统中构建统一战线法律体系的同时，不能忽略统一战线党内法规体系建设。

（四）党内立法：专业设置

1.党内规则：制度权威。统一战线法律体系既应以党内规则系统为源头，又要創新突破形成制度规则性权威。制度既是道德规则，又是道德价值标准，更具有制度性权威[18]。党内规则属于制度性权威范畴，属于道德的大范畴系统，属于有“法律”权威的外观形象。统一战线党内法规既要有党内“法律效力”，又要有党内制度性权威，还应符合现代法治精神的意蕴，逐步升格为国家立法体系中的统一战线法律。

2.党内立法：专业设置。创新构建统一战线法律体系，不能取消或弱化党内统一战线立法，而要根据法治技术标准优化党内统一战线立法，树立更加专业的党内统一战线立法思维。党内统一战线立法要借鉴国家立法模式开展党内立法，完善立法的技术标准，优化立法的设置状态，提升党内统一战线立法的专业水平。

可见，统一战线法律体系属于科学创新，既是有风险的科学尝试，又是没有先例可循的“设想”，目前只能初步构建宏观架构。

五、统一战线法律体系的微观规则

统一战线法律体系的宏观构建相对比较抽象，一般只确立基本的“大政方针”，主要解决统一战线国家立法宏观层面的问题。创新构建统一战线法律体系还需要微观设置指引，确立具有国家法律体系特征的微观规则。

（一）国家法律体系

1.统一战线法。目前，我国还没有统一战线国家立法。统一战线长期处于事实运行状态，后来逐渐出现比较零散的统一战线规范，它们多见于领导人著作或讲话、党的文件之中，远远没有达到党内立法的高度。时至至今，统一战线立法仍是停留在党内法规阶段。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》是党内统一战线立法的标志性成果。目前，国家立法机构主导制定统一战线基本法律还没有“开头”，甚至还没有“想法”。笔者建议，国家立法机关应根据《立法法》程序先制定符合宪法精神的《统一战线法》（暂定名），然后制定《统一战线组织法》等其他配套性法律，真正将统一战线彻底纳入国家法律体系。

2.统一战线法配套规范。完善国家系统的统一战线法律体系，需要制定以《统一战线法》为核心的配套规范体系。国务院应履行制定行政法规的国家职责，及时制定统一战线行政法规；国务院有关部门可根据需要制定配套统一战线行政规章，以丰富完善统一战线法律体系。

3.地方性统一战线法规。统一战线工作既是全国一盘棋行动，又是各地在全国统一行动前提下的差异化行动，各地的统一战线工作往往有不同重点、不同范围和不同情形。这迫切需要根据各地实际情况制定地方性统一战线法规或规章。它们是对全国统一战线法律的发展、补充和优化升级，丰富了统一战线法律体系的内涵。

（二）党内法律体系：政党立法

1.党内立法：独立地位。国家社会构建统一战线法律体系要重点突出国家立法特征，即在国家统一立法前提下，党内统一战线立法一般只规定宏观指导原则或抽象规则，以为国家统一战线立法提供“思想指导”，保持党内统一战线立法的特殊地位。构建统一战线法律体系不否定党内统一战线立法，而是使之处于独立的特殊地位。这有助于提升统一战线法律体系的法治质量，保持统一战线国家立法的完整、协调和稳定。

2.双重立法：国家和党内立法衔接。创新构建统一战线法律体系既不否定党内立法的重要性，又不轻视党内立法的作用，而是继续保留党内立法的基本地位。这种处理方式有利于协调统一战线国家立法和党内立法，构建中国特色的统一战线双重立法体系和立法格局。

（三）国家法律体系的落实措施

1.国家和政党双重立法路径。统一战线不仅是中国共产党的党内事项，而且是全国人民的重要事项，应当由国家和政党同时进行立法，实施双重立法的新路径。创新构建统一战线法律体系，要依托国家和政党同时立法的机制，既走全国人大的立法程序，又走党中央的立法程序，由全国人大和党中央同时制定并对外公布。

2.国家立法和政党立法协调统一。目前，《宪法》、党内法规以及其他规范性文件对统一战线的界定存在差异，可能会造成原理性科学冲突。统一战线国家立法和党内立法应主动避免两者之间的内在矛盾和冲突，在立法过程中既要公开征求意见，又要征求民主党派意见，努力形成体系合理、科学规范、内在协调和精神一致的统一战线法律体系。

3.创新设置国家体系中的统一战线工作机构。任何法律事项落到实处，一般都应有特定的行政机构来保障实施。创新设置国家体系中的统一战线工作机构，有利于让统一战线政策和法律落到实处。目前，统一战线工作机构属于党的工作部门。将来落实统一战线法律体系之后，要求建立统一战线行政工作机构。笔者建议通过“两块牌子、一套班子”的方式，在国家机构体系中设置作为国家行政机构的“统一战线工作部（局、办）”。它既属国务院机构序列，又属党中央机构序列。这种统一战线工作机构设置的好处之一是避免在境外从事统战工作遇到名称“尴尬”。例如，在对海（境）外的主体（对象）开展统战工作时，继续使用“中央统一战线工作部”名义可能会造成现实尴尬，此时最合适的名称为“国务院统一战线工作部”。因此，创新设置国家机构序列中的统一战线工作机构既是现代法治的现实要求，又是落实统一战线法律体系的重要举措，还是科学设置统一战线工作机构的实质步骤。这样既不会增加行政成本，又不会降低行政效率，符合国家法治的使命追求。

可见，创新构建统一战线法律体系具有可行性，要坚持国家立法和党内立法“两条腿”走路。统一战线法律体系落到实处取决于诸多条件，最突出的设想是创设国家序列的统一战线工作机构。

六、统一战线法律体系的法治标准

（一）公正：法治价值衡量标准

1.制度公正：价值功能。国家法律体系属于国家层面的立法范畴，区别于其他部门、行业、地区或者团体性立法，其最大特色在于追求最真实的制度公正。制度公正最突出的功能在于抑恶扬善[19]。统一战线国家立法居于最公正位置，将发挥制度公正的主体功能，获取制度公正的法治效果，追求制度公正的法治价值目标。

2.准时公正：时间标准。公正的范畴非常广泛，内涵非常丰富，标准相差较远，应重点关注时间方面的公正标准或内涵。非迟到的准时到达的公正为“准时公正”[20]。创新构建统一战线法律体系，应能够在相对有限的期限内制定出较高质量的法律规范，按照准时性标准追求公正价值。

3.完整公正：空間标准。实现准时公正之后，还需要从空间上满足公正要求，做到完整公正。不完整的公正其实也是一种不公正[21]。创新构建统一战线法律体系，既不能有意或无意遗漏重要事项，又不能部分地开展立法事项，还不能制造有头无尾、善始不善终的非完整状态，更不能造成国家立法和党内立法的矛盾冲突。

（二）合法：基本法治标准

法治属于高端层面的价值，自由和平等属于基础性价值。其实，自由和平等是现代文明中两个最重要的价值维度和价值源泉，也是其他价值的来源，甚至可以说是价值的价值[22]。创新构建统一战线法律体系，既要依存于统战对象的自由价值，又要主动遵循平等的价值规则，并且考虑两种价值之间的融合因素。

1.自由：基础性合法。自由既是哲学的价值基础，又是法学的价值原则，还是所有法治事项的基础性价值。自由精神是法治的核心价值，法治是现代文明社会的主流价值[23]。自由能够成为判断合法的基础性标准，确保自由、维护自由和实现自由是创新构建统一战线法律体系的最原始基础追求。这是必须满足的自由性合法的最低基准，也将成为衡量合法的重要标准。

2.平等：规则性合法。自由价值固然重要，但平等价值的重要性不言而喻；平等价值与自由价值之间相互“离不开”。平等与自由孪生而伴，缔造平等的法律地位，制造平等的法律空气，形成平等的法治观念[24]。平等是制度规则的核心灵魂[25]。创新构建统一战线法律体系必须依托自由价值并主动遵循平等规则，必须自带平等观念并维护平等地位，必须以统战成员的平等尊严为出发点，逐渐形成平等的规则性合法标准。

3.主动遵循：法治精神合法。法治的精髓在于主动遵守，这又取决于法的神圣精神。法的至高神圣性让人们愿意主动遵守法规则、遵从法精神和追求法价值目标。法的神圣精神源于以个性和理性为核心的现代文化，个性和理性在现代文化中的至高地位和神圣性质赋予法神圣性质[26]。事实上，法治的精髓在于规则，规则的效力主要来源于主动遵守，它的威望在于法的神圣精神[27]。统一战线法律体系要在宏观上体现法治精神的合法形象，在法治思维上以规则为先，在意愿上以主动为动力，以真心自愿统战为核心要领，引导统战成员追求共同目标，以符合主动遵循的法治合法标准。

（三）善良：道德法治标准

1.诚信：道德善良基础。诚信是诚实和信用的综合体，既要成为善待他人的规则，又要有善待他者的内心意愿，还要主动遵循诚信的道德要求。诚信是现代法治的核心衡量标准。诚信要成为统一战线国家立法的价值取向。构建统一战线法律体系，既要从诚信出发，又要以诚信为基本规则，还要主动倡导“诚信统战”，以诚信促进统战。这些将都成为诚信价值精神，成为符合现代法治标准的道德善良基础。

2.善良：道德导向价值。道德属于“客观存在”，既是社会制定或认可的非成文规则，又是所有人应当普遍遵循的良心规则，还是所有事项的道德基础。道德价值的原则是善良，核心也是善良。善良意志是道德的外观表现。道德正向追求善良，通常不特定说明解释即表明道德善良，用来衡量特定事项[28]。道德引导个人价值向道德标准靠拢，向道德看齐，向道德聚集，形成道德源流，成为社会的主流价值[29]。据此，统一战线法律体系在整体上必须充分满足道德善良标准，发挥道德善良导向功能，符合道德导向的源流方向，显现道德善良的法治价值观。

3.自律：道德动力源泉。道德原则上属于主动范畴，自律是其主要行为方式，而“主动性要求是自律的核心特征”[30]；自律是主动性追求，在主动积极性下促进自律[31]。只有出于自由意志的自律，才能成为道德法则[32]。自律应当成为统一战线法律体系的核心主旋律，既用主动性意愿促进之，又用自律性行为落实之。因此，统一战线法律体系既要坚守道德自律主线，又要显示主动自律特征，还要以自律为主要行为手段，形成中国特色的统一战线法律体系。

（四）依法：程序法治标准

1.程序原则：依法总开关。法治是现代社会的总规则，程序是法治的重要内涵、重要价值和重要原则。其实，法治原则主要属于一种程序性原则，使它与法治观念区分开来[33]。“依法”是统一战线法律体系构建程序的总开关。统一战线法律体系要主动遵循程序原则，自觉融入程序观念、理念和规则，从国家法律体系中发现程序基因，凸显程序原则特征。

2.依法行政：程序技术标准。程序事项是多方面的，但最为熟悉的事项是“依法行政”。依法行政是依法治国的重要方面和重要途径，是依法执政的具体措施和依法治理社会的主导方式。依法行政是程序的外观形象，表面上是“依法”行政，实质上是依“程序”行政，这将构成程序的法定技术标准。统一战线法律体系应借鉴依法行政的程序技术标准，努力提高立法的质量和品质。

3.依法办事：程序步骤规范。依法行政的外观表现为依法“办事”。另外，依法办事还有反向规则。例如，站在法律主人翁的立场看待和对待法律，不但自己自觉情愿地依法办事，而且敢于与违法活动坚持斗争[34]。依法办事既要正向地“依法”和“依程序”，又要抵制非法行为。统一战线法律体系的创新构建要通过立法坚决反对有损于统一战线团结联合的任何行为、情形。

4.程序保障：法治护栏。程序是法治的重要范畴，既是法治的程序规则，又是法治的程序指引，还是法治的程序精神，更是法治的物理护栏。程序是法治的“保障力量”，法治是程序的运行环境。程序对法治发挥护栏作用，能够反馈给具体事项。这既要求程序为统一战线法律体系提供保障，又要求程序成为国家立法的规则步骤，更要求在国家立法程序和结果方面突出程序保障功能。反过来说，统一战线法律体系成为国家立法，依赖于特定程序规则，离不开程序的保障。

可见，应当回归到国家社会创新构建统一战线法律体系，将其纳入国家法律体系范畴，而不再仅局限于党内法规。这既扩大统一战线法律的效力范围，又提升统一战线法律的效力档次，真正体现现代法治精神。

七、结 语

统一战线法律体系属于创新事物。要主动适应形势发展变化，主动遵循现代法治规则，全面落实统一战线的国家立法措施，将统一战线逐渐引领到国家社会领域，将统一战线党内立法逐渐升级为国家专门机关立法。创新构建统一战线法律体系工作启动之后，应当及时设置国家统一战线工作行政机构，以真正升级统一战线的法治结构，真正实现“大统战”的最高层级目标。

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责任编辑：林华山