世界经济衰退背景下提升国家治理效能的政策审计探讨

世界经济处于衰退阶段时，国际竞争更为激烈，资本流动过程更为复杂。为了应对复杂的世界政治经济形势带来的挑战以及充分利用全球化时代的资本流动带来的巨大机遇，更加需要提升国家治理效能。中国共产党十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化。同时也指出，要发挥市场配置资源的基础性作用和更好发挥政府作用。本文拟探讨政策审计提升国家治理效能的路径，主要理论观点在于：通过将政策审计的预防功能与跟踪审计相结合、揭示功能与问责约束相结合、抵御功能与智库建设相结合，从政策的执行力度、利益目标、优化调整等方面保障政策的有效供给，更好发挥政府作用，进一步完善社会主义市场经济体制，促进以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，从而提升以财政汲取能力和再分配能力为核心的国家治理效能。

一、世界经济衰退背景下提升国家治理效能的意义

2008年以来，由于美国次贷危机的不断发酵与蔓延，世界经济仍处于衰退阶段，并伴随着英国脱欧、美国加息、国际恐怖主义抬头等复杂的政治经济态势。国际货币基金组织2016年7月19日出版的《世界经济展望》预测今明两年世界经济增速分别3.1%和3.4%；发达经济体预计今明两年经济增速均为1.8%，而新兴经济体和发展中国家预计今明两年经济增长分别为4.1%和4.6%。全球资本主义体系仍面临生产相对过剩与盈利能力危机。在新的产业革命尚未产生的条件下，国际资本竞争主要表现为零和博弈，国家之间对资本的争夺日益加剧，世界资本的流动过程更为复杂；在世界政治层面则是以美国为主导的旧秩序正遭遇新的挑战。为了维护美元霸权，美国制定了亚太再平衡战略，并不断挑起地缘政治冲突。

在上述背景下，国际金融市场波动、政治事件冲击等因素均对中国的资本和技术要素流动产生巨大影响，国内资本市场波动、人民币汇率波动就是典型的反映。并且，中国经济发展原先依靠外部需求消化国内过剩产能的途径已不复存在：制造业逐步失去比较成本优势，越来越多新兴经济体则发挥劳动力成本优势，并与国际上先进制造技术相结合，进入到我国具有传统竞争优势的劳动密集型产品出口市场，对我国传统出口贸易增长构成了不可忽视的竞争。而发达国家依靠资本、技术的优势在全球范围内整合资源，建立专业化分工与贸易体系，对我国高附加值产品的出口构成挑战。

在投资方面，城镇化进程中的高房价侵蚀产业利润并进一步抑制产业创新活动与能力；商业银行信贷的所有制偏好导致民营企业面临较强的融资约束。上述问题对投资活动的影响集中体现在2016年以来固定资产投资增速下滑，特别是民间投资增速的急剧下滑。因此，构建大国经济下的国内统一市场，利用本地市场规模效应，进一步协调区域间的分工与专业化，摆脱外部需求依赖，是修复经济内生动力的必然选择。在此过程中，坚持和完善基本经济制度，实现以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，特别是激活民间投资尤为重要。因此，提升国家治理效能，形成国内投资主体的稳定预期，通过持续投资活动构建面向全球的产业价值创造与分享的能力基础，是应对世界经济衰退的客观要求。

二、提升国家治理效能的途径在于更好发挥政府作用

从国际经验看，发达资本主义国家应对经济衰退普遍采用凯恩斯主义宏观调控方式，通过财政政策和货币政策加强政府对经济增长、就业率、物价总水平、进出口总量等总量指标的干预。凯恩斯主义属于大规模国家干预理论，依托市场经济基础对宏观经济总量进行调控，以成熟的市场环境为隐含假设条件，即要素自由流动、竞争相对充分，资源流向边际收益最高的地方等。1978年以来，我国开启了渐进式的增量改革，在改革过程中，产品市场与要素市场改革不同步、竞争性行业与行政性垄断行业发展不均衡，采用凯恩斯主义总量的宏观调控政策面临着不完善的市场化条件，即便能在一定程度上应对经济面临的负面冲击和下行压力，但却无法解决甚至加剧经济结构的不均衡。例如，我国的货币政策传导高度依赖商业银行信贷与国有经济渠道，货币政策过于宽松、实施方式相对粗放，容易强化国有企业和地方政府投资的软预算约束，从而加剧我国经济发展中的产能过剩与债务风险等问题。

在当前“三期叠加”的经济新常态下，特别是在世界经济处于衰退阶段时，政府对经济的干预应着眼于国家治理效能的提升，兼顾“保增长” “调结构”与“促转型”等多重治理目标。国家治理效能主要体现为基础性国家能力，包括强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳整合能力（王绍光，2014）。在现代国家治理过程中，汲取能力和再分配能力尤为重要，只有通过更好发挥政府作用，才能够从经济发展中汲取足够的财政资源，并且通过有效的再分配，形成“政府-市场-社会”的良性互动，才能够为其他基础性能力的培育提供条件。

在国家汲取财政能力方面，政府可以通过改善国内投资制度环境建设，维护国内的交易秩序与安全，消除不同区域的进入壁垒，建立指导经济主体交易互动的规则，降低投资活动的交易费用，推动商品货币关系的普遍化。“要想形成特定商品的统一市场，就需要有普遍的规则存在。毫无疑问，世界上贸易水平最高的区域是西欧。欧盟已经开始通过消除贸易壁垒和设定使用欧洲范围内的指导企业的新规则，来创建统一市场。”弗雷格斯坦：《市场的结构》，上海：上海人民出版社，2008年，第91页。统一的市场可以形成正确的价格信号，从而形成优化资源配置的机制，引导各种生产要素在时间、空间、质量和数量上进行最优组合。当更多的人进入社会分工网络，基于商品货币关系的市场交易量必然扩大，从而政府通过征收交易税就有了更宽广的税基。“货币化强有力地影响了一个国家通过税收手段而不是直接从其国民处夺取战争手段达到在财政上支持其战争努力的效率。”查尔斯·蒂利：《强制、资本与欧洲国家：公元990—1992年》，上海：上海人民出版社，2007年，第98页。“市场参与者已经通过价格和交易的记录做了大量必要的监督。完全社会化的市民开始把道德价值和税收的交纳联系在一起；他们自我监督和相互监督，谴责逃税者为免费搭车者。因此，对流通、固定资产，特别是对收入征收的税收对相应的收税努力产生了很高的回报，而且比贡赋或者租金更容易適应国家政策的改变。”查尔斯·蒂利：《强制、资本与欧洲国家：公元990—1992年》，上海：上海人民出版社，2007年，第98页。

市场交易量越大，分工网络越扩展，政府提供某一固定公共服务的平均成本就越低，此时，政府可以在维持财政收入不变的条件下通过降低税率，进一步促进投资活动。随着国家汲取财政能力的提高，政府收入的增加又可以为各种再分配政策的制定与实施提供基础，国家的再分配能力逐步形成，并通过更好地维护社会的公平正义，有效缓解利益冲突并在政治领域赢得广泛支持，实现政府治理与社会治理的协同。乔纳森·H.特纳认为政府需要：“（1）将国内的区域和市场组合成一个统一的交易系统；（2）通过它自己的地缘政治活动鼓励国内生产和市场分配系统与超国界的地区相联系；（3）抵制为了它自己狭隘的政治需求、利益和特权去获取大部分剩余资本的倾向。”乔纳森·H.特纳：《社会宏观动力学》，北京：北京大学出版社，2006年，第40页。

综上分析，国家治理效能提升的主要途径在于更好发挥政府作用，在经济层面通过正确处理好政府与市场的关系，形成国家汲取财政的能力；从政治层面看，国家治理效能提升需要正确处理好政府与社会的关系，形成国家再分配能力。从理论上看，政府与市场的关系协调是经济基础，政府与社会的关系协调是上层建筑，经济基础决定上层建筑。在中国特色社会主义制度下，正确处理政府与市场的关系需要坚持和完善社会主义基本经济制度。中共十八届三中全会、四中全会、五中全会进一步明确了非公有制经济与公有制经济共同构成社会主义市场经济的重要组成部分，并且提出要健全以公平为核心的产权保护制度，坚持权利平等、机会平等、规则平等，鼓励民间投资进入更多经济领域，激发非公有制经济活力。因此，更好发挥政府作用是以发挥市场配置资源的决定性作用为基本前提。只有建立国有企业与民营企业公平竞争的制度环境，才能够真正发挥市场机制的作用，增强国家汲取财政的能力以及再分配能力。

三、政府作用有效发挥关键在于政策的有效供给

经济史表明，大国市场的开拓、全国性市场的形成需要政府对经济有意识的干预（Polanyi，1944）。政府作用的基本过程主要是通过制定财政政策、货币政策、产业政策、竞争政策以及劳动政策，并通过官僚系统执行与落实，发挥政策的规范、引导与刺激作用。从发达国家的经济实践看，政府政策是经济发展的必备条件。例如，美国工业化的进程表明，“政府政策或者推动，或者阻碍资本投资和更有效率的生产方式的出现。因此，经济发展将一系列必要条件强加给各项政府政策：工业的资本投资必须发生，生产方式的组织改进必须出现，市场的规模和性质不能限制投资和技术创新。”[美]理查德·富兰克林·本塞尔：《美国工业化的政治经济学：1877—1990年》，吉林：长春出版社，2008年，第1-2页。在日本的工业发展中，政府也发挥着非常积极的作用。“早期很多新工厂都是政府出资兴建的，在经过初期的建设投资和实现生产之后，工厂就转到私人手中。后来大量的私人工业在日本出现时，政府的意愿和政策仍起到很大的作用。”[美]威廉·麦克尼尔：《世界史：从史前到21世纪全球文明的互动》，北京：中信出版社，2013年，第415页。

政府政策的效果客观反映了政府对经济干预的成本与收益。这就提出了政策有效供给问题，它至少包括两个层面的含义，一是政策内容是否契合经济发展的客观需要；二是官僚系统是否对内容有效的政策进行有效的执行。如果政府政策不能实现有效供给，则会影响政策作用的有效发挥。习近平总书记在谈到民营企业投资面临的问题时曾指出，“尽管这些问题大多处在政策执行层面，是政策执行落实不到位形成的，但影响了政策的有效性，必须下决心解决。一方面要完善政策，增强政策含金量和可操作性；另一方面要加大政策落地力度，确保各项政策百分之百落到实处”。从国家审计署发布的2015年审计报告看，各级地方政府和国有机构仍存在政策执行不力的情况，从而影响了国家治理效能。例如，在地方债方面存在资金无效使用情况以及违规举债行为；在贯彻精准扶贫政策执行方面存在资金违规使用以及资金闲置问题；在小微企业融资政策执行方面存在未严格执行国家的相关标准、未按照政策要求积极发展相关业务的问题；政府投资基金未有效发挥支持创业创新的作用。

出现上述问题的深层次原因在于：一是我国具有典型的大国经济特征，各区域、各领域的经济发展各有特点，地方政府拥有更多的信息优势，宏观经济重大政策的实施由中央政府为主体发动，通过压力型体制推动各级地方政府或国有机构落实。政府间权责划分不够清晰、地方本位利益等体制问题导致地方政府会运用政策空间来弹性操作，政策执行存在选择性偏好。二是国有企业尚未建立完善的治理机制。在市场经济中国有企业创造财富需要遵循市场竞争规则，需要国有企业的领导者发挥企业家才能。国有企业的领导者主要由政府任命，对国有企业的经济剩余缺乏法律上的索取权。因此，国有企业的经营者在政策执行时会根据特定的政治经济情境、自身的风险偏好选择相应的政策执行力度。

在当前经济增长新旧动力转换的阶段，习近平总书记指出需要坚定不移推进供给侧结构性改革，通过“引导好发展预期，用稳定的宏观经济政策稳定社会预期，用重大改革举措落地增强发展信心”。与西方供给学派不同的是，中央提出的供给侧结构性改革的基础是坚持和完善社会主义基本经济制度，维护公有制的主体地位，主张使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可见，做强做优做大国有企业以及鼓励支持引导民间投资的发展是坚持和完善社会主义基本经济制度的应有之义，也是推进供给侧结构性改革的必然选择。在本文的逻辑语境下，供给侧结构性改革可以理解为通过政府政策的有效供给，在政策的优化设计与切实执行方面，规范和约束国有企业投资决策，引导和鼓励民间投资活动，调整经济中的供给结构，扩大中高端供给，适应社会主导性偏好的变化，提高全要素生产率。

因此，针对现实体制下政策执行面临的问题，更加需要加强和完善政策审计，为政策有效供给提供监督保障，从而更好地发挥社会主义基本经济制度的优越性，有效应对世界经济衰退阶段复杂的政治经济情势。一方面通过出台相应的政策，规范与约束地方政府的行为，破除影响民间投资的体制机制障碍，同时加强对国有金融机构落实支持实体经济发展的各项政策措施的审計，切实缓解民间投资面临的融资约束；另一方面通过加强对国有企业领导人员的经济责任审计，规范和约束国有企业的投资行为，提高国有企业的经营实力。

四、政策审计通过强化治理功能实现政策有效供给

国家审计署“十三五规划”提出，“以促进政策落实到位、不断完善、发挥实效为目标，着力推动项目落地、资金保障、简政放权、政策落实、风险防范，紧密结合不同时期、不同地区、不同行业、不同部门单位的实际情况，持续跟踪审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况，发挥审计的保障作用。”刘家义审计长认为，国家审计是国家治理的基石与重要保障，构成了国家治理体系具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。因此，政策审计可以通过发挥预防、揭示和抵御功能，进而通过保障政策有效供给提升国家治理效能，从而为中国在世界经济衰退阶段建设与完善国内统一市场并进一步激活民间投资形成经济增长的内生动力提供制度保障。具体说来，主要包括三个方面：

一是将政策审计的预防功能与持续跟踪相结合，强化政策的执行力度。政策审计的预防功能是指在重大政策制定与实施时，及时研究部署全面的政策审计方案，并使其成为审计机关和政策执行主体的“共同知识”，通过博弈过程的均衡机制在源头层面强化政策执行主体的执行力度。因此，国家审计部门需要参与到中国人民银行、财政部、发改委等部门的政策制定过程，深入了解政策的目的、政策执行会涉及的各个环节、政策的阶段性以及最终目标等等。关键指标设计需要考虑到政策执行主体可能偏离政策目标的行为，预备精细化、可操作的审计方案，与政策协同配合，并通过持续地政策跟踪审计，最大程度的激励与约束政策执行主体加大政策执行力度。以2016年6月14日国务院出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》为例，国家审计署可以提前研究政策审计思路与方案晏维龙、庄尚文：《对“公平竞争审查制度”的认识及其政策审计思路》，载《中国审计报》，2016年6月29日。：一是政府部门在制定相关政策过程中是否对政策影响公平竞争的机制进行分析，是否对政策影响公平竞争的效果进行评估，是否征求了市场主体的意见，是否建立了专门的机构和人员专门负责并建立审查责任追究制度。二是典型政策的竞争效果审计。地方审计机关可以调取特定行业，基于行业协会、国家统计部门、行业主管部门的数据，评估相关政策制定部门的产业政策是否促进了公平竞争。中央审计机关根据地方审计机关的数据和意见，形成各级政策制定部门执行“公平竞争审查制度”情况的定期分析报告，通过向国务院反馈、直接提出整改意见等方式推动“公平竞争审查制度”的有效落实。

二是将政策审计的揭示功能与问责约束相结合，保障政策的利益目标。中央政府代表全体人民的利益，其制定的政策目标主要是维护公共利益。但是现实中，部门、地方和团体的本位主义利益导致了公共权力的自我膨胀，通过拓展自身权力、扩大事权范围、增加预算支出，导致“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化” 等不良现象，并通过设置藩篱阻碍信息流通进一步损害国家治理机能（刘家义，2012）。在监督约束较弱的情况下，国家公共权力逐步异化为各级地方政府和国有机构的租金汲取和分配能力，地方本位利益在一定程度上阻碍了统一市场的形成；国家公共权力不但表现为索取剩余的租金权力，也表现为分配这些租金的再分配权力，拥有再分配权力的官员偏向自己和政治忠诚者的再分配行为导致了阶层分化（刘欣，2005）。反映在宏观经济层面，则是经济增长的内生动力不足。政府审计是防范资源浪费和权力滥用的最有效手段，也是国家审计服务国家治理的重要途径（蔡春等，2012）。政策审计的揭示功能主要是通过监督检查政策执行情况，揭示政策执行过程的违规行为和利益干扰因素，并且根据审计结果进行强化问责约束，才能帮助中央政府追索被地方政府及其官员的租金汲取行为所占有的剩余权利，形成鼓励生产、抑制分利的社会基础结构，从而保障政策执行的利益目标。

三是将政策审计的抵御功能与智库建设相结合，促进政策的优化调整。政策审计的抵御功能主要是通过监督检查政策执行情况，针对政策出现非期望结果，进一步揭示问题产生的原因，并区分政策本身存在的缺陷还是政策执行不力带来的风险（晏维龙等，2016）。与其他监督方式相比，国家审计通过对政策执行情况的跟踪评估，可以积累大量关于政策执行情况的信息，天然地具有政策评估的专业优势，既可以为国家其他政策研究部门提供数据，也可以构建自身独特的政策评估体系，集中高效地反馈政策执行效果。政府审计系统的柔性要实现国家治理效能，需要根据国家社会经济发展战略制定政府审计战略及规划，确定分阶段的目标和任务（赵华，2014）。因此，国家审计可以进一步加强智库建设，促进政策的优化调整。例如，财政政策的执行主要依靠各级地方政府，结构性减税、加大对公共服务的投入、战略新兴产业的补贴等重大政策的执行都需要财政资金的支持。在定量方面可以通过财政支出的投向、规模、质量等方面进行审计，在定性方面可以通过建立独立的意见反馈平台，收集各个地方企业与居民的意见反馈。审计人员面对来自经济、环境、民生、财政、金融等方面的各类数据，可利用云计算技术，使用云数据库、数据挖掘等新型审计技术与手段，对结构化数据与非结构化数据进行持续跟踪分析，全面评估政策在不同区域的执行效果，并及时反馈至中央政府，为政策的调整提供充分的依据。

参考文献：

[1]蔡春，朱荣，蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨[J].审计研究，2012（1）：6-11.

[2]黄琪轩，李晨阳.大国市场开拓的政治经济学[J].世界经济与政治，2016（5）：103-130.

[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（6）：60-72.

[4]刘欣.当前中国社会阶层分化的制度基础[J].社会学研究，2005（5）：1-26.

[5]王绍光.国家治理与基础性国家能力[J].华中科技大学学报（社会科学版），2014（3）：8-10.

[6]晏维龙，韩峰，汤二子. 新常态下的国家审计变革与发展[J].审计与经济研究，2016（2）：3-13.

[7]赵华.政府审计实现国家治理效能的现实抉择：政府审计系统柔性[J].会计研究，2014（2）：79-85.

[8]Karl Polanyi. The Great Transformation： The political and Economic Origins of Our Time[M]. Boston： Beacon Press，1944.

（責任编辑：赵英杰）