中国国家公园发展研究综述

熊诗琦　刘军

一百多年以来，国家公园的理念在全球范围内进行了传播和扩散。一些国家经历了艰辛探索后已经形成了适合自己的发展与管理模式。我国也亟待研究和探索出自己的道路。本文以10年来中国关于国家公园的文献资料作为分析对象，对文献研究的主要内容进行了梳理和总结。其中包括国家公园的概念定义、性质和功能、我国国家公园管理与发展的探索、其他国家经验的对比和借鉴以及我国国家公园试点存在的问题及应对措施。通过梳理总结发现，虽然我国已取得了一定的成绩，但依然存在许多问题。国家公园概念的引入及理解还需进一步界定清晰，立法体系需要建立和完善、未来的国家公园体制的构建、管理与发展模式还需要漫长的探索和实证研究。最后，本文对未来关于国家公园的研究方向进行了展望。

自1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，国家公园作为一种严格保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念和举措在全球得到普遍认可和蓬勃发展。中国各类自然保护地空间交叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题受到学者的长期关注。近几年我国逐步开展构建国家公园的步骤，党的十八届三中全会提出要建立国家公园体制，随后国家发改委联合中编办、国土、财政、建设、农业、水利、环保、林业、旅游、文物及法制办等12个部门联合发布《建立国家公园体制试点方案》。因此，我国许多学者也从国家公园的概念、性质和功能、管理模式和发展历程、其他国家经验的对比和借鉴以及我国国家公园试点存在的问题等方面进行了研究，希望通过研究找到适合我国的国家公园的发展模式，从而丰富我国自然保护地的管理模式，进而有效的保护和开发我国的自然文化遗产资源。

一、国家公园的概念、性质和功能

（一）国家公园的概念

“国家公园”这一概念兴起于美国早期自然保护运动，1832年由艺术家乔治·卡特琳提出。目前我国对国家公园的概念并没有明确的定义。现有研究中大部分学者对国家公园的概念都引用美国的定义或是IUCN的定义。其中世界自然保护联盟（IUCN）对国家公园的最新定义为“保护大尺度生态过程及其典型物种、生态系统的大型自然或近自然区域，同时在环境和文化方面具有精神、科学、教育、游憩和游客体验兼容性的区域”。一些学者对我国现有的一些自然保护地与国家公园概念进行了区分并在此基础上指出我国风景名胜区最接近IUCN所界定的国家公园类型，但风景名胜区并不等同于国家公园。我国学者对国家公园概念的研究以朱里莹为代表，从国际层面和国家层面对国家公园主要概念的變型进行分析，同时对我国的国家公园概念的设立提出了建议。建议包括四个方面：明确体系定位、突出资源优势、提倡社会公益、合理平衡保护和利用。另外，还有从生态学角度和可持续发展战略角度探讨国家公园概念的一些学者，将国家公园划分到生态旅游的范畴。陈耀华等提出国家公园的生态概念：国家公园应具备完整的生态系统本底，以及排除外来伤害的生态保护机

（二）国家公园的性质和功能

国家公园已被证明是能够有效地实现生态保护和开发双赢的管理模式。它之所以与其他类型的公园和保护区不同在于它特有的性质和功能。我国学者多数以美国国家公园为主要研究对象，后延伸到英国、德国、新西兰、日本、南非等国家以及我国的台湾，对国家公园的性质和功能进行研究和分析。早期学者从整体方面得出国家公园的主要功能有：一是为当代及子孙后代保护一个或多个完整的生态系统，维护国土生态安全；二是保存物种基因库，保护国家战略资源；三是排除与保护目标相抵触的开采方式或占有行为；四是提供科学、 教育、 娱乐和游览方面的活动，满足公众的休闲需求；五是促进生态旅游，带动区域经济社会发展。近几年，学者们将其细分，分别从国家性、公益性、自然生态保护性质等方面进行深入挖掘。尤其在国家性和公益性的探讨较多，而早期主要研究于自然生态保护这一方面。在国家性方面，有学者提出了国家性的在国家公园中的作用和意义。国家公园在某种程度上代表着国家的形象，在宣传国家形象和传播国家文化方面都有着重要的意义。正如李鹏在他的《国家公园中央治理模式的“国”“民”性》一文中提到的那样：以国家为名，才能树立国家权威，实现国家所有，体现国家价值。有学者提出了国家性的在国家公园中的作用和意义。在公益性方面，多篇提到“为了人民的利益和娱乐”，并认为国家公园是一种公共物品，同时提倡脱离门票经济，实现全民共享、共保护的局面。

二、其他国家或地区经验的对比和借鉴

由于国外发展国家公园先于我国，并在理论和实践上已经有了相对成熟的成果。所以我国许多学者从其他发达国家发展国家公园的经验和对比，希望找出能为我国所借鉴的经验和方法。其中，对发达国家国家公园的案例研究较多尤其是美国，与此同时也逐渐增加了对发展中国家的研究比如越南。在研究方法方面，他们采取的主要研究方法包括：历史比较研究法、文献研读以及实地考察。其中，研究视角有政治-经济-社会-环境制度工具视角、旅游公共管理视角、区域性遗产保护视角等。对于其他国家国家公园起源与发展的这类研究大致分为三类：以国外某个国家公园为例，主要包括美国、新西兰、加拿大、芬兰、德国等进行研究；归纳比较国外各个国家发展的相似之处与不同之处；将国外国家公园和我国现如今与国际定义的国家公园相近的保护地进行对比；研究内容分为：国家公园的基本特征及管理制度、立法体系、经营机制、利益相关方的协调等等。

三、我国国家公园管理与发展的探索

通过其他国家经验的对比和借鉴我国学者提出了各自对我国国家公园管理与发展的建议。我国的国家公园管理和发展分为三个阶段：起步、发展和快速成长阶段。在管理方面，世界各地的国家公园将“保护与利用并重”的核心理念与各国实际情况紧密结合，形成了三种较为普遍的政府治理模式：中央政府治理、中央与地方共同治理和地方治理。其中建议采用美国垂直管理模式即中央政府治理的支持者较多，建立类似美国国家公园管理局的部门直接管辖。除此之外，众学者还提到借鉴不等于照搬，需要结合我国的实际国情。也有学者提出了不同的观点。钟士恩则认为美国国家公园制度体系被无限放大，与其建立中国的“国家公园”，倒不如建立新时期、新常态的“保护区体制”。除此之外，近年来，立法方面的问题越来越受到关注，许多学者就立法问题提出了自己的见解。立法的前提是对国家公园概念的界定，立法规范的问题主要来自多部分管理的矛盾。在发展模式方面，我国已经开始局部试点。一方面，一些学者认为应该暂缓或停止试点，重新从国家层面进行顶层设计后再规划发展；另一方面，一些学者认为可继续局部试点，但扔需要通过建立新的体制和立法等多方面来保障其健康发展；还有一些学者提出与其他国家合作。例如，喻江平提出云南-东盟的国际合作，深刻分析了这种模式的基础和可行性。

四、我国国家公园试点存在的问题及應对措施

自国家公园理念传入我国后，我国一直在不断探索的道路上。随之十八届三中全会提出要建立国家公园体制，再到《建立国家公园体制试点方案》的发布，我国学者对于国家公园理念应用于实际以及试点中存在的问题产生了高度的关注。本文通过归纳，发现我国现阶段国家公园的发展存在的许多问题。其中学者们提到最多的有以下几点：1、我国在国家公园的设立时缺乏综合的顶层设计：临时政策和措施多。2、管理体制问题，由于国家公园的权责不明，所有权和管理权分离从而产生矛盾，这种不统一导致管理混乱；所有权和经营权的分离又使得营利性大于公益性。3、我国目前国家公园无法可依。4、资金不足。5、利益平衡问题。针对以上问题，学者们提出了相应的应对措施：首先，明确国家公园定义，理顺管理体制，建立统一的管理机构。其次，要通过立法来保障国家公园的可持续发展。只有先完成这两项才能不断完善国家公园的发展。对于资金不足的问题和平衡利益分配问题则可借鉴国外的慈善募捐，倡导公民参与等方式。

五、结语

不管是从我国学者对其他国家国家公园发展的研究还是对我国国家公园发展的研究来看，国家公园的建立、发展和研究是具有艰巨性的，并非一蹴而就的。文献表明我国在发展国家公园的过程中依然存在许多问题，也通过案例研究和分析国外文研究等提出了建议和对策。总的来说，我国国家公园概念的引入及理解还需进一步界定清晰，立法体系需要建立和完善、未来的国家公园体制的构建、管理与发展模式还需要漫长的探索和实证研究。

（一）研究现存问题

第一，研究方法、理论欠缺以及研究视角的稀少。研究方法主要有历史比较研究法、文献研读以及实地考察，而研究理论鲜有涉及。在研究视角方面，主要有生态保护视角、政治-经济-社会-环境制度工具视角、旅游公共管理视角、区域性遗产保护视角等，对于一个包罗万象的国家公园理念，它的研究视角绝不仅限于此。第二，研究深度不够。大多停留在表面现象分析，而没有研究其背后发展规律的原因。对于一些研究国内外国家公园发展的起源和现状的文章，一部分有所提及其历史及社会经济原因。但大部分在谈到问题时并没有深究其内部原因和规律。

（二）研究展望

第一，完善国家公园在我国的定义以及衡量标准。希望在未来的研究中，能探讨出我国的国家公园定义，同时在国家公园的类别上能有所划分并且制定出相应的衡量标准。是重构中国自然保护地体系并重新科学规划设立国家公园，还是在现有基础上引用国家公园模式去改进都是值得进一步研究的问题。对不同类别的国家公园的具体功能和性质特征相应地进行进一步研究。第二，研究角度多元化。国家公园的发展在我国一定会受到我国本土环境的影响。因此，未来研究应多注重在经济、文化、环境、社会等方面的分析研究。另一方面，虽然国家公园的管理与立法逐渐受到较多的关注，但生态系统完整依然是国家公园的重点。不只是研究生态环境本身，还可涉及到城市生态学、教育生态学、工业生态学等等。结合我国国情提出具操作性的现阶段方案。第三，多关注利益相关者的协调。国家公园的发展涉及的面较为广泛，权利和责任的分配，资源的统筹等等将是未来研究的重点。不仅包括区域划分、管辖归属、物资人力调动、还有开发商、游客与当地居民的关系等，这些都与国家公园的发展息息相关。

（作者单位：1.首都师范大学；2.湖北大学绿色发展研究院；3.湖北大学旅游发展研究院）