怀远县开展“一户一田”解决土地零碎问题探索

刘联洪

摘 要：怀远县是全省首批农村土地承包经营权确权登记颁证20个试点县之一，于2014年4月全县全面启动了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年3月，怀远县徐圩乡殷尚村东邵组在进行土地确权前，20户村民自发组织起来，以签字摁红手印的方式，把每家每户众多的小地块并拢起来，划分成每块不等的大块田，自发试行“一户一田”的耕种模式，现已确权到户，彻底结束了耕种地块零碎的历史。该乡在总结经验后，并征得县委、政府同意，按照“小试验、大方向、作示范、探路子”的要求，在农户自愿的前提下，通过民主协商、政府引导的方式，稳步推进“一户一田”经营试点，发展适度规模经营，得到了当地农民高度认可，探索出了一条与现代农业发展相适应的新型土地经营的路子。目前，全乡229个组，开展“一户一田”的77个组，实现“一户一田”承包经营面积2 668hm2。

关键词：土地确权；一户一田；土地零碎；问题探索

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）22-0003-04

农村农户家庭承包地块零碎化（以下简称农地零碎化），是当前我国农村普遍存在的问题，一定程度上影响了当前农村土地规模经营的发展和现代化农业建设的步伐。对此，党中央、国务院高度重视，专家学者广泛关注、广大农民也十分期待解决农地零碎化问题。

从全国情况看，不少地方采取不同的方式解决农地零碎问题。如河南省民权县全县范围通过互换并地办法解决农地零碎问题；我省蒙城县部分乡镇少数村早在2010年就采取并地调地办法实行“一块田”试点。怀远县徐圩乡、褚集镇部分村，自2014年起，农民自发采取调换并地办法，实现“一户一块田”，有效解决了农地零碎化问题。特别是徐圩乡，由于乡党委政府高度重视，充分尊重农民意愿，千方百计调动农民积极性，互换并地取得明显成效。到目前为止，全乡77个村民小组开展了一户一块田试点，面积达2 668hm2。

1 农地零碎化的根本原因

农地零碎化是在20世纪80年代农村土地实行家庭承包经营特定的历史背景下所导致的问题。主要原因有：

1.1 土地产权原因 一是农村土地的所有权。我国《土地法》规定，农村土地属农民集体所有。二是农村土地集体所有权人。我国早在60年代人民公社时期，国家就出台了人民公社60条，将农村土地固定到各生产队，由该生产队全体社员（成员）所有并统一生产经营。也就是当时行成的人民公社、生产大队、生产小队三级所有队为基础的生产经营管理体制。三是农村土地发包权人。我国《农村土地承包法》规定，农村土地发包权属于村内各集体经济组织，即村民小组。所以，农村土地的权属、调整、发包、承包等行为关系只能限定在农户所属的村民小组范围内（也就是原生产队范围内）。

1.2 客观原因 农村土地一轮承包二轮承包或进行土地调整时，一般都考虑到各地地块地理位置分布的远近、土地质量的差异性等因素，逐块地丈量，按照好、中、差或者一、二、三类地进行调整承包到户，形成了农村土地块块按户分。同时，还有一轮土地承包前，农户已分得的自留地、小园地、打场地、水稻育秧地等地块，在当时没有将这些土地并入大田内重新调整分配，仍属各户承包经营。形成家家户户地块多、地块小、分布散的局面。这是造成农村土地零碎化的客观原因。

1.3 主观原因 农村土地承包无论是一轮还是二轮其指导思想的出发点就是体现公平性、合理性、稳定性。就是在这种指导思想下，使远地近地、好地孬地、大块地、小块地家家分摊，导致地块太小、太碎，许多农户一家仅有几亩到十来亩耕地，七零八落地在不同的方位，少则四五块地，多则十几块地。只有这样分地才能体现公平合理，家家户户都没有意见，土地承包到户才能平稳顺利，否则就会出乱子无法进行。

2 农地零碎化的弊端

2.1 不利于农业机械化水平的提高 农业的根本出路在于机械化。但是，由于农民承包地块小，无法使用大型农机具在田间作业，一定程度上制约了农业机械化水平的提高，要想农业全面实现机械化也是很难的。

2.2 不利于农业规模经营 由于农户承包地块小且分散，加之户与户之间种植结构不同，品种不一等因素，很难实现某一品种的规模种植，特别是一些特色农业、设施农业，只能是插花种植，无法在一户承包地上连片形成规模。

2.3 不利于推广应用农业科学技术 农户承包地零碎散，使一些先进的农业科技难以在一家一户种植不同作物小地块中采用。比如利用小型飞机或飞行器进行病虫害防治、化学除草，机械施肥等等一些新技术的应用，都无法在狭小的地块上实现。

2.4 不利于农业劳动效率的提高 农户承包地块多且分布在不同的方位，农民或者农机到田间劳作就会东奔西跑、南征北战，费时费油，不仅劳动效率低，而且劳动成本也高。

2.5 不利于提高土地的利用率 农户承包地块多，导致户与户承包地之间路垦墒沟多，占地多，造成土地的浪费，降低了土地的利用率。

2.6 不利于农村社会的稳定 农户承包地块多，承包地的边界就多。农户在长期农田耕作中，很难避免不出现越地边地界侵占他人耕地问题，以此引发土地侵权纠纷，在农村时有发生，造成农村社会不稳定。

2.7 不利于农村土地流转 农村土地流转大户或者农业产业化龙头企业在流转农村土地时，总是想流转土地相对集中连片且生产条件较好的地块。但由于地块涉及农户多，就需要与众多不同农户协商。只要有个别户不同意，就难以流转成功，这样一来，既增加了农村土地流转难度和成本，又造成了想轉的转不出去，想租的租不到的局面。

2.8 不利于转变农业经营方式 随着市场经济的发展和传统农业向现代农业的转变，农村土地过于分散的零碎小地块经营方式，越来越不适应农业和农村经济的发展。特别是随着城镇化、工业化的加快推进，农村青壮劳动力大量离家进城务工经商谋求发展，留在农村从事农业生产的主要靠“386199”部队，而这部分人多数是老弱病残，无力对土地进行精耕细作，只能粗放经营。加之近几年粮价下跌，农民收入下降，种地积极性不高，个别地方少数农户田块草荒摞荒时有发生。同时，由于农户承包地块多、散、零难流转，影响了农业新型经营主体的形成，一定程度上制约农业生产方式的转变，阻碍了传统农业向专业化、组织化、产业化、规模化、生态化等现代化农业转变进程。

3 解决农地零碎化问题的政策依据及有效途径

3.1 解决农地零碎化问题的政策依据 2013年中央1号文件明确提出“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题”。2016年中央1号文件提出“依法推进土地经营有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种”。2014年中办发〔2014〕6号文件提出“鼓励农民在自愿前提下开展互换并地解决承包地细碎化问题”。2015年省委办公厅、省政府办公厅出台了皖办发〔2015〕17号文件，文件提出“结合农村土地承包经营权确权登记，鼓励农民在自愿前提下开展互换并地解决承包地细化问题”。

党中央、国务院、省委、省政府发出了一系列政策信号，就是要求地方各级党委政府从本地实际出发，采取行之有效的措施，鼓励和引导村级组织，按照村民自治的要求，引领农民自愿，通过互换并地等多种方式解决农民承包地零碎化问题。

3.2 解决农地零碎化的有效途径 依据我国现行的法律、法规、政策，结合当前农村实际，我认为解决农地零碎化问题的途径主要有以下几条。

3.2.1 通过土地流转解决农地零碎化问题 也就是说，种养大户、家庭农场、农民合作社、涉农工商企业等新型农业经营主体通过土地流转，将农户承包的所有地块或部分地块进行集中连片，整合成大块地，从事农业生产。这不仅解决了农户承包地零碎化问题，而且也加快推进农业机械化、产业化、高效化、生态化、现代化的实现。这一途径只能在流转期限内解决部分农户承包地零碎化问题，有一定的局限性。

3.2.2 通过土地托管经营解决农地零碎化问题 所谓土地托管经营，就是农户将自己承包的所有地块或部分地块委托给新型农业经营主体代为管理经营。新型农业经营主体将托管土地进行整合并地块连片，实行规模经营，并按照委托代管合同约定，每年付给农户较为合理的净收益。这不仅解决了农地零碎化问题，也解决了农户承包地无人种、怎么种的问题。但这一途径也是有期限的，是暂时的，也不能从根本上解决农地零碎问题。

3.2.3 通过互换并地解决农地零碎化问题 互换并地包含两个层面上的途径。一是同一个村民小组少数农户之间，根据各自经营需要，将承包的所有地块或部分地块按照合同双方约定，进行合并调换，变成相对大地块，以此来解决农地零碎化问题；二是同一个村民小组内农户通过民主协商同意，并按照商定的规则，将各农户承包的所有耕地集中起来，按照耕地类别，并为一块地或两块地，根据各户土地确权登记的面积或二轮土地承包时分地户人口计算出应承包的面积，从并后的大地块中逐个地块分到户，实现一户一块田。从以上三个途径看，最能彻底解决农地零碎化问题的是第三条途径，就是互换并地重分到户。只有这样，才能实现“一户一块田”。从全国各地解决农地零碎化问题事例看，多数是通过互换并地重分的办法解决农地零碎化问题。

4 互换并地实行“一户一块田”必须坚持的几个原则

（1）必须坚持家庭承包基本经营制度不变，不得借机损害农民土地承包经营权，将农民承包地收归集体。

（2）必须坚持农村土地集体所有制性质不变，不得借机将所属集体经济组织土地划归其他组织或个人占有。

（3）必须以村民小组（原生产队）范围内互换并地，不得打破村民小组（原生产队）界线互换并地。

（4）必须坚持以农村土地确权登记到户面积进行互换并地，或者以农村土地二轮承包时原户人口计算应得面积进行互换并地，不得借机按照现有人口重新调整土地。

（5）必须坚持农业用途不变，不得借机擅自通过互换并地改变土地农业用途。

（6）必须坚持因地制宜、民主协商、农户自愿原则，不得行政命令，强行推进。

5 互换并块实行“一户一块田”具体做法

互换并地实行“一户一块田”，涉及面广、政策性强、工作难度大，稍有不慎就会引发矛盾纠纷，影响农村稳定。因此，各级党委、政府，特别是乡村两级要高度重视，正确引导，在充分尊重农民意愿的基础上，因地制宜、循序渐进，积极稳妥推进互换并地实行“一户一块田”试点工作。

5.1 成立组织加强领导 乡镇、村要成立由主要领导任组长，相关部门负责人为成员的农户自愿互换并地实行户均“一块田”试点工作领导小组，负责政策宣传、环节指导、矛盾调处、把握动态等工作。村民小组要成立由村包组负责人任组长，党员、农户代表、德高望重公正无私农民、原二轮土地调整人员为成员的5～7人农户自愿互换并地实行户均“一块田”试点工作议事小组，在乡镇、村统一指导下具体组织实施本组农户互换并地工作。

5.2 调查研究宣传发动 乡镇、村工作小组成员要深入村民组、农户家中座谈交流，逐户征求意见，摸清群众的想法看法。要召开村“两委”、全体党员、群众代表会议，开展大讨论，吃透政策精神，找准关键问题，上下形成共识，把群众愿不愿意作为开展此项工作的基础。要充分利用广播、会议、标语、宣传车、实地观摩等多种形式，深入宣传农户自愿互换并地实现户均“一块田”承包经营的意义和典型案例，让农民看到好处，尝到甜头，受到鼓舞，营造浓厚的工作氛围，争取群众的支持。

5.3 制定方案分步实施 以村民组为单位，在乡镇、村统一指导下，由村民小组互换并地实现户均“一块田”议事工作小组，在广泛征求每家每户意见的基础上，制定实施方案，实行一村一策，一组一案。各组方案应统筹考虑，具有前瞻性，要做到“四个结合”，即互换并地与农田水利建设相结合；互换并地与土地确权登记面积相结合；互换并地与美丽乡村建设、集体墓地等农村公益事业建设规划相结合；互换并地与农村土地承包經营权证变更相结合。同时方案要具体细化，每个环节都要明确标准、原则以及负责人、土地丈量人、记录人。方案制定后，须公示5日，经该组村民或户代表会议表决通过并报乡镇备案后方可实施。

在组织实施过程中，首先摸清底数。特别是对原二轮土地承包人口、承包面积、地块分布、宅基地、坟地、林地、机井、道路、沟渠、流转土地等情况进行摸底、丈量，分类登记造册，张榜公示，为互换并地制定标准提供依据。其次评定等级。各村民小组要根据土地肥力、地块位置、生产条件等，经过本组村民评议，确定土地等级，为互换并地提供并框依据。第三抽签分地。组织农户进行两轮抽签或一轮抽签，第一轮抽顺序签，确定农户互换并地抽签顺序。第二轮抽分地块签。按照农户一轮抽签顺序，抽签确定农户互换并地顺序，并落实承包地块、面积。

5.4 完善手续建立台帐 每个步骤都要登记造册，留有工作痕迹，做好文字材料记录，认真履行村民代表、经办人、审核人、承包农户签字手续。实行“一户一表，一组一册”，形成完整档案材料，上报乡镇经管站集中归档，规范档案管理，为下一步农户土地承包经营权证变更换证提供依据。

5.5 以奖代补政策支持 互换并地实行“一户一块田”，需要各级政府的鼓励和支持，只有这样，才能使互换并地工作得以顺利进行。同时，也能助推互换并地实行“一户一块田”后的村组各类一事一议公益事业项目建设，为老百姓解决生产生活中的实际问题，使广大的农民从农村改革成果中得到实实在在的红利。蚌埠市委市政府为推动此项工作出台财政奖补政策。怀远县也将此项工作纳入农村综合改革重要内容，并制定出台了在市财政每亩奖补100元的基础上，县财政按每亩再奖补100元。奖补资金主要用于村组内农田水利、生产道路、植树造林、环境卫生等各项公益事业建设，以及开展此项工作经费支出。

6 互换并地实行“一户一块田”的好处

互换并地实行“一户一块田”，实际上是对农村土地二轮承包存在的缺陷部分进行修补和完善。事实说明，通过互换并地，实现小块并大块，多块变一块的整合，使多年分散、零星的耕地集中在一起，有效化解了农民群众生产经营中困难，明显促进了农业的规模化、专业化、市场化、产业化、集约化、机械化，提高土地的产出率、劳动生产率和农业综合效益，增加了农民收入。具体表现在：一是有利于农业机械作业，降低作业成本；二是有利于促进农村土地流转，实现农业规模化、专业化、集约化、商品化经营；三是有利于催育新型农业经营主体和农业产业发展；四是有利于农民田间劳动，避免东奔西跑、南征北战，提高了劳动效率，降低劳动成本；五是有利于减少路垦墒沟占地，增加土地面积，提高了土地的利用率，增加农民收入；六是有利于促进农村劳动力转移和工业化城镇化建设；七是有利于化解和减少农村矛盾纠纷，促进了农村的和谐稳定；八是有利于农业结构调整和高效农业的发展；九是有利于提高农民生产投入积极性，促进农村生产力进一步发展；十是有利于巩固和完善农村家庭承包基本經营制度等。

7 几点体会

（1）农民自愿是互换并地实行“一户一块田”的前提；（2）正确引导是互换并地实行“一户一块田”基础；（3）领导重视是互换并地实行“一户一块田”的保证；（4）坚持原则是互换并地实行“一户一块田”的条件；（5）激励政策是互换并地实行“一户一块田”的动力。

（责编：吴祚云）