融资担保业的改革转型

那颂

融资担保作用及行业现状

发挥作用不可或缺

提高了“三农”和小微企业的信贷可获得性。小微企业和“三农”融资难的一个重要原因就是信用不足。融资担保机构的主要服务对象是小微企业和“三农”，借助于信用担保，被担保企业从银行获得急需资金，保证业正常经营发展，并通过担保机构的监管措施和多样的担保服务，促进小微企业合规经营和规范化管理水平的提升。

一定程度上降低了“三农”和小微企业融资成本。小微企业和“三农”在无法借力资本市场融资的情况下，通过融资担保，融资成本是银行贷款利息加上2%左右的担保费，成本较民间借贷大幅降低，并且借款周期较长。

有利于银行控制管理成本和贷款风险。担保机构的介入成为小微企业和商业银行贷款业务之间沟通的桥梁，降低了二者的信息不对称。银行因为有了信用担保这面防火墙，管理成本相应减少，贷款风险也很大程度降低。

促进了社会信用体系建设。融资担保机构的介入，使很多原来没有信用记录的小微企业有了信用能力，提升了小微企业的信用观念和信用水平，推动了银行与小微企业间建立良好的信用关系，融资与增信相互促进、循环提升，不断改善小微企业的信用水平和融资能力，并为其今后多种方式融资打下了基础、拓展了空间。

行业发展现状

法人机构数量呈负增长，行业规模增速放缓。

近两年，受监管部门准入门槛提高和实施退出机制，融资担保法人机构数量减少，截至2015年初，全国共有融资担保法人机构7898家，较上年初减少287家，已连续两年呈现负增长；行业在保余额为2.74万亿元，同比增长6.61个百分点，行业规模增速放缓。如图1、图2所示。

民营机构退出市场比例较高，国有机构行业占比持续上升。

2015年初，我国融资担保业法人机构中，国有控股担保机构为2077家，民营及外资控股担保机构为5821家，分别占比26.3%和73.7%。民营机构的数量及行业占比自2012年以来已连续3年下降，而国有机构的数量及行业占比稳步上升，以不到30%的机构数量、40%的行业资本，贡献了超过60%的行业在保余额，逐步成为行业发展的主力军，如图3所示。

加快融资担保行业改革发展，改革试点取得良好成效。

2015年8月，国务院印发了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（以下简称《意见》），对融资担保业的发展进行了系统、全面的规划和顶层设计，标志着我国融资担保业新一轮的改革正式启动。行业改革的着力点主要集中在三方面：一是明确融资担保的政策性定位将主要服务于小微企业和“三农”等普惠领域的融资担保业务定位为准公共产品，由政府大力扶持的政策性融资担保体系作为提供此类服务的主力军，支撑起整个行业的发展。二是构建新型政银担合作模式探索建立政府、银行和担保机构风险共管、多赢互利的可持续发展模式，激发银行在银担合作中的内生动力，实现小微企业和“三农”融资风险在三者之间的合理分担。三是完善政府主导的再担保机制设立国家融资担保基金，推动省级再担保机构基本实现全覆盖，以股权、再担保业务为纽带，构建统一的政策性融资担保体系。充分发挥再担保“稳定器”的作用，通过提升担保机构的偿付能力和增信作用，实现整个行业整体实力及抗风险能力的增强。《意见》下发后，政策性的全国农业信贷担保体系开始组建，新型政银担合作试点工作在安徽启动后取得良好成效，全国各地再担保机构正加快设立。

担保行业问题及原因分析

行业存在的问题

违法违规风险事件时有发生。在融资担保体系中，众多资金实力较弱的民营商业性融资担保公司占主体，政策性担保公司或国有资本参股的融资担保公司占比较小。一方面，以商业性融资担保机构为主体的融资担保公司在近两年国际和国内经济不景气的大背景下，面临业务规模收缩和难以持续的压力，有些担保机构偏离主业超范围经营变现吸收公众存款、挪用客户保证金、不按规定提取风险准备金、提供虚假信息或隐瞒重要事项等违规活动，甚至出现非法集资、发放高利贷，风险事件时有发生；另一方面，许多地方政府设立的一批政策性担保机构或参股的融资担保机构，因为定位不清、体制机制不健全而面临持续发展难题。

多数担保机构缺乏成熟的盈利经营模式。近几年融资担保机构数量呈快速发展态势，但经营效率却没有随之同步发展。大多数担保机构缺乏成熟的盈利经营模式，出于微盈或亏损状态。担保放大倍数提高幅度也较缓慢，截至2015年12月，全国担保放大倍数仅为2.3倍，如图4所示。

放大倍数不高，说明我国担保公司的公信力、银行的认可度、核心能力还不够强。目前，市场上一些规模小、信用差、风控能力低、业务开拓能力不足的担保机构正面临兼并重组或被强制退出市场。

融资担保公司银行认可度低。融资担保公司经营情况未被要求定期对外披露或进行外部审计，信息透明度差，银担信息不对称，担保行业个体风险暴露也影响银行与之合作的积极性，部分地区的融资担保机构代偿压力较大，商业银行与融资担保机构的业务合作趋于谨慎。一些银行大幅收紧银担业务合作，控制或调低担保放大倍数，有的甚至暂停了业务合作。

代偿余额增速明显。国内经济增速放缓，结构调整力度加大所带来的融资担保贷款风险有所上升，一些小微企业无法归还到期贷款，造成融资性担保机构代偿规模和代偿率增加，银担合作趋于谨慎。自2012年起，融资性担保代偿余额逐年上升，担保责任拨备覆盖率不断下降。2014年底代偿余额达到661亿元，同比增长59.3%；担保代偿率2.17%，为统计以来最高水平。2015年上半年，代偿金额和户数又同比分别增长了246.68%和16.1%，如图5所示。

农村信贷融资担保发展缓慢。2008年10月，中国人民银行和银监会联合发布的《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》出台后，在政策指引下，金融机构加快农村信贷担保方式创新，各地相继推出农户联保贷款、农村专业合作社（协会）担保贷款、土地承包权、林权抵押担保贷款、应收账款、股权、订单收益权担保贷款等模式，农民貸款难在一定程度上得到缓解，但受农村信贷担保物范围狭窄、抵押物处置难、相关法律体系不健全、农村信用环境薄弱等因素制约，农村信贷融资担保发展缓慢，金融机构对创新信贷担保方式积极性不高。

问题原因分析

融资担保业基础薄弱。我国融资担保业起步较晚，发展时间较短，行业内部仍存在公司治理结构不完善、风险管理水平不高、抵御风险能力不强、应对风险经验不足，专业人才缺乏等问题，特别是民营融资担保机构，这些问题更为突出。再担保功能发挥不充分。近几年，再担保机构作用日益凸显，但仍有一些问题尚未有效解决。如：再担保缺乏顶层设计，没有建立统一明确的行业规范；再担保机构的法律概念、政策性功能定位、运作规则尚不明确，再担保建设中的几个重大关系——如政策性和商业化的关系，再保和直保的关系，分险和增信的关系，政府、担保机构和银行的关系尚未厘清；管理体制尚不完善，绩效考核与功能定位不相匹配，配套政策设计还有缺失等。

银担风险分担机制尚未形成。在融资担保体系较完善的国家，担保机构一般承担50%～70%的风险，其余部分由银行承担。但在我国，银行处于绝对优势地位，出于谨慎考虑，通常将担保机构的所有制性质、资本金规模等作为合作的考虑条件，对担保机构授信的放大倍数较低而收取的保证金比例较高，借款人出现违约风险基本上由担保机构承担了90%以上甚至100%的风险。这种风险分担方式加重了担保机构的负担。另外，再担保机构的缺乏也使得融资担保风险得不到有效的分散，这在一定程度上也限制了融资担保业务的发展。

风险防范和补偿机制不健全。多数民营担保公司未能建立有效的风险防控和债务追偿制度，缺乏风险意识，很多担保机构将全部精力放在融资审批前了解与评估，对审批后资金用途是否符合申请初衷，是否挪作他用未能做到充足尽职调查，出现很多将担保款项用于权益投资等不符合融资担保条件的现象，加大了担保款项由于申请公司经营不善而需要代偿的风险。另外，政策性担保公司经营中很多项目属于政策扶持性质，项目本身高风险低收益，单靠保费收入很难弥补可能发生的代偿或赔付，虽然政府每年会向政策性担保机构下发风险补偿金，但扶持力度远远不够。

对策建议

融资担保业连接银企的纽带作用能否有效发挥，在相当大的程度上取决于政府支持。一是探索建立政银担三方共同参与的合作模式。有效分散融资担保机构风险，实现贷款风险在政府、银行和融资担保机构之间的合理分担和补偿。二是行业优化整合势在必行。强制要求信用等级差、风控能力低、业务开拓能力不足的担保机构逐步退出市场，鼓励专注服务小微企业和“三农”、资金实力雄厚、信用能力高的担保机构开展兼并重组，做精做强。三是拓宽融资渠道。地方政府作为担保机构的监管部门，应鼓励和支持符合条件的融资担保机构借助于多层次资本市场上市（ 挂牌），促进股权融通，拓宽融资渠道，在财政资金有限的条件下实现资本金的持续补充，增强其发展基础和担保能力。四是增强担保机构的代偿能力。地方政府应监督各机构足额计提未到期责任准备金、担保赔偿准备金等，提高行业的整体风险拨备覆盖率；加大担保不良资产的追偿和清收力度，降低流动性风险；探索组建省级担保资产管理公司，支持担保机构盘活存量不良资产，增强应对风险能力。五是推进中小微企业和农村信用体系建设。政府应牵头整合工商、税务、人民银行、银监局、商业银行等有关部门收集关于中小微企业和“三农”的相关信息，建立与完善中小微企业和“三农”的信用数据库，推进对中小微企业和“三农”的信用评价体系建设，增强对中小微企业和三农信息的共享度，减少信息不对称，进一步完善相关的信用法律法规，加大对违约企业的惩处力度，同时增强对诚实守信企业政策支持力度，以征信业的发展带动担保业，利用信用评级力促行业的风险控制与有效监管。

银行要主动作为，完善银担合作机制和风险分散机制，优化信贷操作流程，更好地服务实体经济。一是深化银担合作。根据政策导向，按照商业可持续、风险可防控原则，银行要主动对接，简化手续，积极扩大、深化银担合作；在与省级再担保机构达成的合作框架下，对合作的融资担保机构，按照市场化原则，提供风险分担、不收或少收保证金、提高放大倍数、控制贷款利率上浮幅度等优惠条件；二是优化信贷操作流程。优化对中小微企业和“三农”的信贷操作流程，针对中小微企业和“三农”对资金需求“短、小、频、急”的特点，在兼顾防风险与降成本的前提下，尽可能减少不必要的层次与环节，增强授信审查审批运营模式对中小微企业和“三农”的适应性。对于一些科技含量高的中小微企业，可将具有实用价值的商标使用权、专利技术等无形资产作为融资的担保品，拓宽担保品范围，加大对发展前景广阔的企业的支持力度。

融资担保机构要加强自身建设，创新发展“担保+”模式，探索多元化的普惠担保服务。一是要按照信用中介的内在要求，经营好信用、管理好风险、承担好责任，坚守融资担保主业，加强自身能力建设。二是以政银担合作为突破，创新发展“担保+”模式，尝试将政银担“风险共管、合作共赢”的理念更加广泛地运用到担保与信托、租赁、保险、资本市场等多种金融业态的合作中，探索多元化的普惠担保服务，进一步丰富小微企业和“三农”融资渠道和方式。例如开展“担保+保险”合作，丰富风险分散方式，开展“担保+PPP”模式，助力新农村建设和现代农业发展，开展“担保+互联网”模式，建立网上担保受理服务平台、统保统贷平台等，提高担保服务获得率，开展“信用互助组+担保+信贷”模式，面向农民开展小额信贷担保服务等，丰富普惠担保服务等等。

中小微企业和“三农”的经营者应积极创造条件克服自身的融资缺陷，打造核心竞争优势，增强诚信意识，塑造守信观念。一是中小微企业和“三农”的经营者要努力提高自身素质，改善经营管理，努力打造自身的核心竞争优势。中小微企业和“三农”在解决自身融资难的过程中不能抱着坐等观望的思想，要不断吸取国内外企业成功的经验，以前瞻性的战略眼光，根据国家的产业政策导向，在发展壮大的过程中通过目标市场的合理定位，逐步打造自身的核心竞争力，只有这样才能吸引到投资者关注的目光。二是增强诚信意识，提高信息透明度。个人诚信是整个社会诚信的基石，企业的诚信则是整个社会诚信的主体。因此，对于为数众多的中小微企业和“三农”经营者而言，在经营过程中一定要牢固樹立诚信为本的观念，不断增强诚信意识，自觉打造诚信品牌，只有这样才能在激烈的市场竞争中站稳脚跟并不断发展壮大。

（作者单位：中国人民银行哈尔滨中心支行）