不动产登记档案整合与利用的难点与管理对策

茹方娟

（绍兴市不动产登记服务中心）

一、引言

2013年11月，国务院总理李克强主持召开国务院第31次常务会议，提出由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

2015年3月1日起，《不动产登记暂行条例》在全国正式施行，不动产统一登记工作全面铺开，作为不动产登记重要基础的档案工作面临新的挑战。如何做好不动产登记档案的整合工作，直接关系到登记工作能否顺利开展，档案信息能否方便查询利用。多年不变的管理模式和档案利用方式也将面临新的考验。

那么，如何管理好档案、利用好档案是我们不动产档案工作面临的两大问题，管好档案是利用的基础，发挥档案利用价值是管好档案的最终目的。笔者就绍兴市不动产登记服务中心为例，对不动产档案整合问题及利用作了初步研究和探讨。

二、不动产档案整合的必要性

（一）原有的不动产登记档案是开展不动产登记工作的基础和依据

不动产登记档案是不动产登记机构在不动产物权登记过程中形成的，包括不动产登记簿、登记机构登记审核过程中形成的材料和申请人提交的原始凭证。离开不动产登记档案，物权登记就是无源之水，无本之木。不动产登记机构统一后，登记职责整合到一个部门，实行高效、快捷的登记服务，离不开不动产档案的整合、集中保管。

（二）有利于统一提供不动产档案的利用

国家整合不动产登记职责，建立不动产统一登记制度，其目的就是要方便群众办事。不动产登记档案的主要作用就是为物权归属提供依据，为社会提供不动产权属证明，发挥“定分止争”的作用，从而保护权利人的物权，维护权利人的合法权益。不动产档案在数量和查询率上，都高于其他档案。例如：绍兴市不动产登记服务中心于2015年成立以后，专为档案查询利用开设6个服务窗口，到2016年底，仅一年时间提供不动产档案利用服务99749卷次，主要用于不动产发证、交税、明确权属、案件诉讼、证件补办、市政府课题调研、组织部查询等，远远超出全市其他档案的查询量。如果这些档案不整合、不集中，仍然存放于原登记部门，各个部门查询口径、标准不一，档案管理水平参差不齐，那么群众查档就势必会因各种各样的原因多头跑、来回跑，从而产生负面情绪，激发各种不必要的矛盾。因此，有必要将分散在多个部门的土地、房屋、草原、林地、海域等登记档案整合，集中保管，便于查询利用。

（三）不动产档案的整合，是档案工作本身的要求

散存于国土、房屋、林业、农业、海洋等部门的登记档案，都是物权登记的成果性资料。随着登记职责的整合，这些档案显然不适合存放在原登记部门，更不利于档案的统一管理和有效利用。因此，必须对分散在各部门的不动产登记档案进行整合并实行统一的集约化管理。这样不仅可以提高服务效能，还可以节约成本，减少重复投入。

三、不动产档案整合与利用的难点及管理对策

（一）整合前，不动产档案整理、质量问题突出，库存压力巨大

原不动产登记档案分散在各部门，涉及国土、房产、林业、农业、矿产等业务档案，不同机构在档案管理水平、规范程度上发展不平衡，有些甚至远远达不到归档要求，将这些档案进行一一核对、清点、交接无疑是一项耗时费力的大工程。

同时，这些档案种类多，数量大，也给现有的库存带来巨大压力。

（二）整合中，不动产档案管理的业务衔接较为困难

不动产登记档案业务分类复杂，时间跨度长，关联难。档案数据对接整合过程中，由于原不动产登记档案数字化程度不同，数据标准互不衔接，数据格式不统一，存在土地坐落、土地性质、房屋用途、面积等数据方面误登、错登，身份信息、门牌信息缺失等问题。比如已经拆迁数年的房子数据仍显示正常状态，或者房屋登记属正常状态的数据显示已注销，又或已抵押注销登记的房屋数据显示还是抵押状态。这些都严重影响到今后不动产登记工作开展及档案的管理利用。

（三）整合后，不动产档案利用需求和服务水平的矛盾日益突出

各类不动产登记档案规范自成体系，在归档范围、标准、编目规则、查询利用甚至专业术语等方面不尽相同，缺乏统一的利用标准，利用服务水平不一，数字化水平参差不齐，有些还需要传统的手工查询，信息化服务水平远远落后于人们对于档案高效、便捷、安全利用的服务需求。

（四）不动产档案管理力量薄弱，专业水平低，知识老化

大部分档案人员没有经过专业的不动产档案知识培训，对不动产档案的重要性、管档要求不熟悉，档案收集意识淡薄，出现受档案高等专业教育程度低，高技术职称人员比例低，年龄偏高的“两低一高”现象，与档案工作现代化信息化快速发展呈现出矛盾。绍兴市不动产服务中心档案人员队伍中，真正由档案专业毕业的仅6%，有档案中级以上专业技术职称的仅12%。大部分档案人员年龄偏高。随着不动产档案工作改革的不断深入，计算机等先进科学技术的运用，档案信息化建设步伐不断加快，这样的人才结构明显不相适应 。

四、不动产档案整合与利用的管理对策

（一）整合前措施

笔者认为要将国土、房产、林业、农业、矿产等不动产业务档案整合集中统一保管，需要强有力的组织领导负责协调，审定工作方案，并负责监督实施。做好前期充分调研，理顺关系，摸清分散档案的具体情况，理清档案资料，分门别类，制定详细、易操作的实施方案。明确各种出现问题的可能性，并提出相应的解决方法。

同时，登记机构应当将建设大面积、高标准的档案库房列入议事日程，以解决即将面临的库容压力。就笔者从事的国土档案来说，土地管理活动中产生大量的土地管理档案，尤其在地籍管理工作中形成了土地利用调查、地籍调查、登记发证等档案。绍兴市国土资源局原有库存档案约45万卷，库房面积700多平方米，140列密集架，2015年底绍兴市不动产登记服务中心成立后，市房管处约57万卷档案也全部移交入库。为此，将库房面积扩大到1200多平方米，新增密集架132列。但是，随着不动产登记工作的全面展开，每年约有4—5万卷档案产生，现有库房面积依旧非常紧张，远远不能满足档案日益增长的需要。

（二）整合中措施

第一步，做好档案分类。既要保留原有的分类，又要新增不动产档案类别。如绍兴市不动产登记服务中心，在原有国土档案A综合类、B财务类、C地籍类、D规划类、E建设用地类、F监察类、G科教类、H声像类、I地矿类等9大类的基础上，新增两个大类，即J不动产登记类和L原市房管处移交的档案。

第二步，根据登记簿和登记档案，导入对应的电子信息，与登记机构登记系统对接，同时导入不动产登记信息平台，并且利用物联网技术与电子登记信息形成关联，俗称“配号”。

第三步，每个案卷都必须进行扫描，建立影像档案，上传数据库。对于缺漏部分，要及时补录、补扫，方便不动产登记业务核查、对比，也方便档案查询利用。

（三）整合后措施

首先，建立统一的查询制度。各类不动产档案信息均有相关的法律、法规，查询标准和程序，由于各部门管理机制、信息化水平不一，在执行查询规范上有所不同。因此，迫切需要建立统一的查询制度，既利用好宝贵的档案信息资源，又维护好权利人合法权益。

其次，重视数据安全和隐私保护。不动产登记档案包含了大量个人敏感信息，一旦泄露将会产生许多不必要的社会影响。因此，查询系统应完善权限管理，明确有权申请查询单位范围和操作规范，明确查询用途，加强对查询人员的监督管理，避免超权限查询。同时，根据不同的查询需求，有针对性地展开查询服务。

（四）加强档案人才培养，提供高效优质服务

随着不动产档案工作改革的不断深入，计算机等先进科学技术的运用，档案信息化建设步伐不断加快，急需培养一批年轻化、知识化、专业化、科技化的优秀档案管理人才。高度重视优秀档案人才的培养，采取切实有效措施，有计划地选派素质较高的档案专业技术人员接受各种教育培训，通过走出去的办法进行学习考察，参加国内、省内不动产档案学术交流等多种方式，加强高层次人才队伍建设，带动整个不动产档案人才队伍建设协调发展。

随着不动产登记和档案信息资源的整合，不动产档案作为重要的信息资源，必将更加为社会各界认识和重视，我们应积极开拓进取、不断创新，提高档案管理水平，适应不断发展的新形势，为社会各界提供高效、优质的不动产登记服务，为维护正常的社会经济秩序做出应有的贡献。

［1］ 赖俊峰.不动产登记档案集约化管理［J］.中国档案，2014（2）.