关于环境公益诉讼原告资格的完善

白晶

摘要：近些年来，随着经济社会的转型发展，环境形势反而不容乐观，所引发的环境问题也日趋增多。作为弥补现行环境法律救济途径不足的环境公益诉讼制度，我国虽然对此比较关注，最近最高人民法院也出台了《关于审理适用环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，但就原告资格来说还不够完善。原告资格的界定是启动公益诉讼程序保护环境公共利益的前提，明确界定环境公益诉讼原告的范围是当前亟需解决的问题。通过分析我国目前环境公益诉讼原告资格的立法沿革以及存在的问题，介绍国外发展较为成熟的环境公益诉讼原告资格制度，从而提出一些建议，如明确解释“法律规定的机关”、扩大“社会组织”范围及赋予公民个人环境公益诉讼原告资格。

关键词：环境公益诉讼制度；原告资格；环境公共利益

中图分类号：D925；D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0099-02

随着全球经济社会的迅猛发展，各种各样的环境问题日益凸显，使得人们的身心健康难免遭到破坏。我国基本确立了环境公益诉讼制度，最近通过的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》仅对社会组织的环境公益诉讼原告资格做了进一步的明确，并没有涉及其他的组织和机关。笔者通过查阅大量学者们关于环境公益诉讼的文章，并对他们关于起诉资格的观点梳理了一遍，发现检察机关、相关社会团体组织以及公民个人是环境公益诉讼的适格原告。本文在新法已有规定的基础上，将法条中相对模糊的概念加以具体化，并对各种主体作为公益诉讼原告的可行性等展开论述，通过分析和借鉴域外发展较为成熟和完善的环境公益诉讼原告资格制度，结合十八届四中全会的战略部署，立足我国环境公益诉讼的司法实践，构建适合于我国国情需要的环境公益诉讼原告资格制度。

一、域外环境公益诉讼原告资格制度的研究现状

环境公益诉讼作为解决“现代型纠纷”的一种司法救济形式，已经得到世界上众多国家的一致认可。就公益诉讼原告资格来说，世界各国纷纷打破了传统民事诉讼理论对其的诸多限制，主张环境公益诉讼的适格原告应该是多元化的发展趋势。笔者选取两大法系中的典型国家作为代表，并对其先进的经验作了分析，进而对我国环境公益诉讼原告资格的确立和完善提供方向。

（一）环境公益诉讼原告资格制度在英美法系的发展

1.美国

环境公益诉讼制度起源于1970年美国的《清洁空气法》。经过了近四十六年的发展，它已经成为美国治理环境污染不可或缺的重要法律手段。

在1937年田纳西电力公司诉田纳西流域管理局一案中，美国就确立了针对环境公益诉讼案件的“法律权利说“，依据该学说，只有提起诉讼的主体有证据证明其合法的权益已经受到损害或有可能受到损时，该主体才是适格原告。[1]随着科技的飞速发展，对环境的破坏越来越严重，美国法院受理的环境公益诉讼案件也越来越多，美国法院也逐渐认识到“法律权利说”的不足，慢慢地美国法院也就放宽了起诉主体的范围。在其后的数据处理服务团体诉坎普案、塞拉俱乐部诉莫顿案、合众国诉学生反对管理机关程序案和杜克电力公司诉卡罗莱纳环境研究小组案等案件中，法院只要明证原告自己受到了损害事实上的，不论是经济上的损害还是非经济上的损害，法院都认定其为适格原告，并确立了所谓的“双重损害标准”，也称为“事实上的损害”。[2]美国关于原告资格的诉讼制度最先只存在于判例法中，后来逐渐成文法中也有了相关的规定。

环境公益诉讼制度的进一步完善体现在1972年的《清洁水法》，为公民个人提起环境公益诉讼附加了限定条件，即“法律保护的利益受到严重影响或者存受在到严重影响之虞时”。由此可知，美国很严厉的对环境公益诉讼原告的起诉资格进行了限制，即要求原告与诉争案件之间要有利害关系。

2.印度

印度作为最古老的公益诉讼国家，在20世纪70年代末就确立了公益诉讼制度，并形成了自己的特色。在1986年的《环境保护法》中借鉴美国制定了公民诉讼条款，即任何公民和社会组织都能够提起环境公益诉讼，而无需说明其与案件有直接的利害关系。

（二）环境公益诉讼原告资格制度在大陆法系的发展

1.德国

德国的相关立法只承认非组织政府组织的环境公益诉讼原告资格，但也并非所有的非政府组织都会被承认。德国最早是在地方法中提出了关于环境公益诉讼起诉资格的规定，即二十世纪七十年代末，不莱梅州在法律中第一次认可环境公益诉讼的原告资格。此后，更多州也认可了环境公益诉讼的适格原告身份。

2.日本

目前，是否有“法律上的利益”是日本法院在审查环境公益诉讼原告适格的条件，也就是相关主体针对受法律保护的被侵害的环境公共权益，可以依法提起环境公益诉讼。"权利受伤害说"是其对环境公益诉讼适格原告的最早规定。从该学说看出，在日本，起诉主体必须证明是因为环境集体利益受损害而导致自己的权益受到侵犯才能提出请求。随着社会的进一步发展，“权利受伤害说”的局限性越来越明显，日本对于环境公益诉讼的原告资格也做出了相应的修订以更好的适应社会发展的需要。在环境越来越受到关注的同时，“值得保护的利益说”也就被大众所熟知，即不论是法律的事实还是实践中的事实利益受到侵害，都可以进行诉讼。但是日本对环境公益诉讼原告资格的规定过于狭窄，只规定了原告在环境公共利益的直接或间接的利益受到直接或间接地损害，由此可以看出，其对于环境诉讼原告范围的规定不符合公益诉讼原告资格多元化的发展趋势。

二、域外环境公益诉讼原告资格制度对我国的启示

通过以上四个国家公益诉讼制度发展的介绍，不难看出，经济社会的发展离不开环境公益诉讼。为此，笔者对其先进经验进行总结和分析后，认为其对我国存在如下启示：

第一，多元化环境公益诉讼主体资格的确立。从世界范围来看，环境益公益诉讼的原告资格呈现出多化是一种必然的发展态势，检察关机、行政机关、公益性社会组织以及公民个人的环境公益诉讼原告资格在许多国家已经达成共识。[3]

第二，在确定原告是否有证举任责时可以借鉴美国对此的规定。即只要原告能证明“事实上的损害”是由被告所导致时，就认为其行履了举证责任。

第三，积极扶持社会组织的发展与壮大。社会组织在保护环境公共利益方面发挥着至关要重的作用，公民个人的力量薄弱，同时往往胜诉率不高，但是凝结在一起的社会大众的共同诉求加大了胜诉的机率，而社会组织就很好的凝结了社会上的力量。

三、我国环境公益诉讼原告资格存在的问题

（一）起诉主体中“法律规定的机关”这一规定相对模糊《民事诉讼法》第55条的明确规定“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但没有对“法律规定的机关”和“有关组织”做出明确的解释与限制。[4]之后修订的《环境保护法》及其司法解释也未对“法律规定的机关”做出清晰的界定。在司法实践中，检察机关既可做原告又可做监督者。然而《民事诉讼法》和《环境保护法》中对于检察机关作用未具体说明，环境民事公益诉讼的解释中也仅限定了检察机关可以起诉，而未明确给出检察机关是适格主体的说法。检察机关行使公权力其最能代表广大人民的切身利益，因此，明确赋予检察机关原告的身份是众望所归。

（二）司法解释对社会组织的限制过于狭隘目前在我国境内的社会组织有很多，那些具有社会公益性质的消费者协会、妇女协会、律师协会以及其他相关行业协会等，都是以社会公益为目标。特别是与社会公共利益有着广泛接触的村民委员会等基层群众性自治组织，其自我管理能力也是很强的。笔者认为上述组织能够以境环益公诉讼原告的身份发起诉讼。而《环境保护法》对社会组织给出了诸多制限，之后的司法解释又对“社会组织”做出了更加细致的规范解释。但是，仅“专门从事环境保护公益活动”一条就把许多公益性社会组织拒之门外。虽然专业的环境保护团体有着大量的环保专业人才，他们相对来说了解国家的环保标准和污染检测技术，在收集证据、举证等方面都有先天的优势。

（三）现行法律规定对公民个人具有环境公益诉讼原告资格只字未提现阶段公民被赋予环境公益诉讼原告资格的规定在立法中没有任何规定。有学者认为，公民个人提起环境公益诉讼格会出现举证困难等诸多问题。然而，公民的环境参与权已在世界范围内被广泛认可，环境参与权作为公民的一项基本权利在学术界已经基本达成共识，如果仅以举证困难等问题为由否定公民个人的原告资格就等于否定了公民的环境参与权，这种做法与世界潮流背道而驰。

四、完善我国环境公益诉讼原告资格制度的建议

（一）明确解释“法律规定的机关”

不管是《民事诉讼法》还是后来最高院出台的司法解释，都只是对“法律规定的机关”进行了概括性的规定，并没有说明具体有哪些机关，因此在司法实践中常常因主体是否适格而发生争议，从而使司法资源浪费，诉讼效率降低。检察机关作为集体利益的表示，在环境公益诉讼中的优势巨大。

（二）扩大“社会组织”的范围

《环境保护法》以及相关司法解释已经对我国社会组织的环境公益诉讼原告资格给予了详细的说明。但环境公益诉讼最大的特点是它的公益性，而我国相关的法律只对规定的社会组织进行了说明，这使得大量想提起公共诉讼的组织有心无力。对此，我们可以借鉴印度关于环境益公诉讼诉起主体的成熟经验。在我国可以扩大社会组织的范围，让更多的民间组织参与到对环境公共利益的维护之中，而不是仅仅局限在环保团体。[5]

（三）公民个人环境公益诉讼原告资格的赋予

公民是环境集体利益的最终受益者，其有维护环境集体利益的权利。赋予公民个人环境诉讼原告资格，是通过法律的途径让关心环境问题的个人有了法律依据，这对于提高公民参与到整个社会的环境保护中的积极性有很大的作用。

[参考文献]

[1]吕忠梅.环境保护法的前世今生[J].环境资源法论丛，2015（10）：15-20.

[2]周珂，陈微.新修订环境保护法向环境污染宣战[J].环境保护，2014（16）：28.

[3]肖建国，黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究[J].法律适用，2014（04）：11-13.

[4]阮丽娟.环境公益诉讼原告诉权的限制[J].政治与法律，2014（01）：73-75.

[5]蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼[J].现代法学，2013（06）：5-6.