环境治理的主体

黄静文

摘要：中国的经济已经发展到一个特殊的阶段，生态环境、自然资源等因素对今后社会的发展具有深远的影响。为了贯彻十八大的生态文明精神，必须更加重视环境治理的工作，明确各类主体的职能划分，增强责任意识，完善环境治理体系，建设可持续发展的生态文明社会，这是全面建设中国特色社会主义生态文明社会的重要组成部分，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。

关键词：生态文明；环境治理；预防；监督

中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0087-03

一、环境主体划分的意义

生态保护已经是全社会乃至全世界共同面对的重大课题，人类赖以生存的环境自进入工业革命以来，人类对自然资源的掠夺和毫无节制的开发利用，大量排放各种有害物质，对生态系统造成了极大的破坏，导致环境的承载力已经大幅下降，排放的有害物质也大大超过了自然环境的承载能力，我们共同生活的生态环境自身的生态平衡系统已经不能够仅仅依靠自身进行生态循环利用，我们必须正视环境治理工作的重要性。

中共十八大报告提出要建设“美丽中国”，我国也进一步提高了对环境治理的重视程度。自工业革命开始，全球的经济得到了快速发展，我国的经济随着科技的更新进步也开始快步稳定的发展，由此看见我国的传统的经济发展模式已经无法与社会的进步相适应，所以经济发展方式的转型已经迫在眉睫，而生态文明的创新发展是时代发展的必然选择。生态文明是经济社会发展到一定阶段的社会文明的形态，既是历史经验和教训的深刻总结、历史发展的必然产物也是人与社会共同进步的标志，更是我国治理环境问题的必然要求。具有中国特色的社会主义的法律体系已经形成，为了促进我国法律的生态化，进一步加强对生态文明的法律治理，就要明确环境治理的主体，划分职责范围，加强责任意识，大力推进我国的生态文明建设，进一步完善我国的环境治理体系。

二、环境治理主体的具体划分

（一）具体的环境治理主体

1.环境治理中的预防主体

环境法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害，预防原则要求在环境利用行为实施前，采取政治、法律、经济和行政等各种手段，防止环境利用行为导致环境污染或者破坏现象的发生，即所谓的“防患于未然”。

（1）政府以及环境治理主管部门的预防职责。环境治理的重点工作并非惩罚措施的运用而是预防工作的开展，只有防患于未然才能从根源上保护环境资源，才能做到生态环境的可持续发展。新《环境保护法》规定了政府以及环境主管部门在环境治理中的预防职责：

第一，加强环境保护的宣传和普及工作。政府以及环境治理的主管部门应当增强环境保护的职责意识，在宣传环境保护的同时也应该重视对社会大众环境保护的教育工作，大力普及环境保护的基本知识，宣传环境治理法律化的思想，营造良好的保护环境的社会风气。

第二，国家鼓励和引导公众适用绿色产品。在企业的生产过程中适用清洁材料，更新排污设备，优先采用节约能源的生产工艺，淘汰低能效的产品；在公民的日常生活中优先适用节能、节水、节材的生活用品，提倡绿色出行以减少汽车尾气对环境的污染，提倡使用可循环的生活物品以减少生活垃圾。

第三，采取措施对生活废弃物进行分类处置、回收利用。社会经济的发展，不仅导致工业污染日益严重，而且生活垃圾的污染情况也不容小觑，由于没有节制的开发利用资源，过多的消耗一次性生活用品，加剧了对环境的污染，因此相关部门应当及时对生活垃圾进行分类处理，回收利用，形成更加完善的回收利用机制。

第四，推广清洁生产和资源循环利用。减少环境污染与废弃物的排放应该从根源考虑解决方案，例如，推广水能、风能、太阳能等清洁能源在工业生产中的应用，降低企业的排污总量，减少生产成本，提高生产效率。使用清洁能源与可循环的资源不仅能够增加经济效益，同时有利于环境保护。

（2）排污企业的预防责任。排污企业在生产中明知会产生污染环境的废气、废水、废料甚至噪音的污染，即使得到了排污的行政许可，排污企业也应该为了更好地保护环境而依据自身的特点制定相应的并且适应内部的行为准则、运行规则，以减少对环境的污染，提高排污的标准，降低对环境的破坏。任何规则的制定都要受到一定的限制，在制定企业内部的运行规则时不得与法律法规的精神以及基本原则相违背，不得损害公民的、社会利益。一方面，规则的内容必须比国家和各个地区制定的环境标准更加严格；另一方面，必须保证程序符合法律的规定，不能违反法定程序来制定内部规则，要做到内容公开、决策公开，切实做到使有利害关系的主体参与到制定过程中。作为企业内部的运行规则如果得到行政机关的认可能提高内部行为准则的标准，明确最低的法律责任，能够提高排污企业的责任意识，防止对环境的进一步破坏。

2.环境治理中的管理主体

从环境治理的规范对象来看，只要有可能造成环境污染或自然破坏的行为都要加以规范和管理，因此环境治理不限于对企业的直接管理或者间接引导，还需要政府以及环境治理主管部门通过作出具体的行政行为来切落实具体的环境治理内容，健全对环境治理的相关主管部门的主管和协调机制。

在实施环境治理的过程中，首先，政府以及环境治理主管部门有权行使环境与资源保护行政管理权，我国环境与资源保护的行政管理权主要包括开发利用环境决策权、开发利用环境许可权、开发利用环境监督管理权以及法律赋予的规章制定权、行政强制权、行政处罚权等。通过行政权力的行使能够有效地管理和控制对自然资源的开发利用，避免过度开垦荒地、乱砍滥伐森林植被等破坏环境的活动，保证环境治理的顺利进行；其次，有权代表国家对环境与资源损害提起损害赔偿请求权，在自然资源保护管理方面，当开发利用环境的行为人造成自然自然资源破坏的，有关的行政机关有权依法对行为人作出处罚，依照法律法规的相关规定政府以及环境治理主管部门能够充分实行对环境资源的管理权，从而更有效的防止对环境资源的非法开发利用以及对环境的破坏。

3.环境治理中的监督主体

（1）私益主体的监督。公民的监督：公民的监督有利于强化政府、排污者、第三方的责任意识，提升对环境治理的效率，追求更高效的治理质量，避免政府在环境治理中的违法行为，保障环境治理工作的顺利开展。公民是社会活动的广泛参与者，所以公民的监督不仅范围较广而且持续时间较长，能够保证环境治理落实到实处，防止“面子治理”的出现。

公民的监督贯彻于环境治理的全过程，公民有权依法获得的关于环境治理信息的权利，有权按照一定的程序和途径参与环境立法、环境决策、环境执法等与环境治理相关的活动。在环境治理的立法和决策阶段，行政机关应当主动公开相关环境治理立法的信息并公开征求公民的意见，认真听取公民的建议；在环境治理的执法阶段，公民依法监督执法部门以及执法人员的行政行为，防止争权诿责的现象，避免不能真正落实环境治理措施等；在环境司法阶段，公民有权在认为相关主体的行为偏离了环境公共利益或者损害了自身的利益时，可以通过提起司法诉讼的方式来监督、矫正相关主体的行为。

法人的监督：在科学技术高速发展的现代社会，环境的范围在逐步扩大，而环境治理的风险存在的不确定性也在随之增加，越来越多的领域是公民无法及时了解的。在这种时代背景下的环境问题在社会生活的方方面面都有体现，导致政府已经无法进行全面的监督与规制。环境治理主要针对的对象就是各类排污企业的排污行为，所以应建立健全相应的企业自我监督机制以及企业法人之间互相监督的机制，鼓励、支持、引导排污企业以及其他的法人组织自行组织制定比法律法规制定的更严格的环境标准、规则，作为政府管理监督的补充。

提倡并引导各类企业进行自我监督以及企业法人间的相互监督的机制必不可少，企业以及其他相关的法人的自我监督既可以降低政府对于环境治理的成本、企业以及其他相关法人的守法成本，提升各类企业以及其他相关法人的社会声望，还可以提高环境治理的效率。企业法人间的相互监督一方面有利于提高各类企业法人的自觉性，在商品经济的现代化社会消费者极其注重各类商家的信誉，一旦出现信用危机便会致使整个企业陷入经济危机。企业法人之间基于在市场中的竞争地位必然会认真监督彼此的行为，与此同时也会更加注重自己在环境治理工作中取得实质的成果，增强社会公信力，提升社会声誉。另一方面企业法人之间也可以通过信息共享来进行监督，通过了解相互的排污技术和排污设备来，以及共享先进的环境保护的生产工艺和科学技术，共同提升对环境治理的认识，为环境治理工作的有效开展进行实质的监督。

（2）公益主体的监督。为了更好的保护人类共同生存生活的生态环境，维护人类自身的利益，社会中一些成员自发自愿地组织起来，建立起保护环境的各类公益组织，共同面对我国现存的环境问题，共同监督环境治理的过程，以弥补政府部门在环境治理上存在的不足。

依据我国目前的实际情况，公益主体主要指环境非政府组织，环境非政府组织是指以环境保护为目的的社会组织，是社会公众自发建立的人民团体，是环境治理监督过程中重要的行为主体之一，具有非政府性、独立性以及公益性的特征，在保护环境方面，它们目的明确，信念坚定，时刻以维护人类共同生活的家园为根本目的。在实际的治理过程中，政府以及环境治理主管部门在行使行政管理权的过程中通常会受到诸多局限，这就意味着需要社会公众的力量共同监督环境治理的相关活动。在监督的过程中，环境非政府组织作为一个独立的主体对环境治理进行监督，为更多想要致力于环境保护和环境治理事业的公众提供了参与和交流的平台，由于它可以代表和传达公众的意见，与政府和企业进行沟通和协商，使得公众的要求得到跟广泛的关注，使得政府有关环境治理的决策更加民主和科学，使环境治理工作得到有力的保障。

三、提高环境治理主体的责任意识

公民在环境治理和环境保护的过程中发挥着重要的作用，生活环境的好坏与公民的个人生活、生产息息相关，因为环境质量的好坏直接影响公民的身体健康与生活方式，进一步影响社会经济的进步和社会的全面发展。所以应当采取各种有效形式，创造一切有利条件，积极鼓励公民参与环境治理的监督活动，认真听取公民的各种意见和看法，提高公民对环境治理的责任意识，切实做到环境治理的科学化、民主化。

近些年各类企业的快速崛起和虽然对社会的经济做出了巨大贡献，但是对环境的污染和破坏也应当承担不可推卸的责任。如果企业能够自觉履行环境保护的责任，主动改善生产环境，使用清洁和可循环资源，改进生产工艺，引进先进的排污设备，积极进行技术革新，在降低能耗、减少生产成本的同时也可以提高资源的利用率，缓解对环境造成的压力，不仅可以使产品价格在同类商品中更具竞争力，也可以提升企业在消费者心中的形象，一举两得。可以说，推行清洁生产是企业的自利性和利他性的良好结合，既可以提高企业滋生的经济效益，同时也切实地履行了自身的环境社会责任，可以说是一个“双赢”之举。

提高政府的职能意识对于环境治理有着举足轻重的意义，而建立和完善政府以及环境治理主管部门的问责制是环境治理责任的核心。政府以及环境治理主管部门的责任是实现政府以及环境治理主管部门所承担的环境职责得到切实履行，以及应当履行没有履行和履行不当时追究其相应的法律责任。首先，建立健全行政机关的问责机制，行政机关在环境治理的过程中与社会公众的利益联系最为密切，尤其是近些年行政权的扩张，必须规范行政机关的裁量权，规范行政机关在环境治理中的具体行为。其次，建立健全司法机关的问责机制，司法机关的问责机制主要是对程序的遵循，严格规定各项关于环境治理的法律程序，强化司法机关的责任意识，健全司法机关的环境治理体制，用法律的强制力来约束司法机关，保障环境治理工作的稳步推进。

提高环境非政府组织的责任意识有利于提高全社会的环保意识，因为环境非政府组织是一种为社会大众广泛知晓和接受的环境公益组织，它有着强大的号召力，利用这种优势环境非政府组织可以对环境保护理念进行宣传和教育，开展各种环保知识、环境法律的宣传和教育活动，让公众更加了解国家在不同的时期制定的不同的环境治理政策以及环境治理的发展方向，以此引起更多公众对于环境治理先关活动的了解和注意，提高公众的环保意识，增强公众的环保理念，提高公众的个人修养，使环境保护的观念深入人心，让公众成为环境治理工作的主要参与主体，完善相关的治理机制，全面建设生态文明社会。

[参考文献]

[1]徐以祥.风险预防原则和环境行政许可[J].西南民族大学学报，2009.04（总第212期）.

[2]郭炯.环境非政府组织的法律性质和地位研究[J].法制与社会，2012.06.

[3]许艳青.环境非政府组织在企业环境监督中的作用[J].读天下，2016.07.

[4]秦鹏，唐道鸿，田亦尧.环境治理公众参与的主体困境与制度回应[J].重庆大学学报，2016.07.

[5]杜辉.论环境私主体治理的法治进路与制度建构[J].华东政法大学学报，2016.03.

[6]罗丽.论生态文明理念指导下的环境法体系的完善[J].环境与可持续发展，2014.03.

[7]蔡守秋.论我国法律体系生态化的正当性[J].法学论坛，2013.03.