地方政府法治化实现目标与路径研究

杨鹏

摘要：加快法治政府建设，大力推进全面依法行政，这是当前地方政府管理服务职能转型的基本要求。本文针对地方政府法治化建设有关问题，首先概述了地方政府法治化建设的基本内涵以及目标要求，进而深入分析了我国地方政府法治化建设面临的实践困境，并就推进地方政府法治化建设的实践路径，进行了相关探讨。

关键词：地方政府；法治化；目标；路径

中图分类号：D630；D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0049-03

一、引言

党的十八届四中全会专题研究了全面推进依法治国重大若干问题，提出了建设法治国家、法治政府和法治社会一体化的目标体系，对国家的整体法制建设进行了完备的顶层设计。依法治国是一项系统工程，推进法治国家建设，对地方政府法治化建设也提出了一系列的全面系统要求，只有坚持以中央层面依法治国的整体规划为指导，按照各地实际加快推进地方法治政府建设，依法治国这项基础性、系统性的工作才能得到顺利推进，依法治国的建设水平才能不断提升。

二、地方政府法治化的基本内涵要求

地方政府作为国家权力的地方执行机关，推进地方政府的法治环建设，也就是要坚持在党领导各级政府法治建设核心地位的基础上，按照宪法和法律要求，建立权责法定、公正廉洁的法治政府，保证地方政府的基本职能、决策机制、行政执法、权力运行、行政事务等都在宪法和法律法规框架内运作。我国作为共产党领导的社会主义国家，在地方政府法治化建设的推进中，也有着我们社会主义国家独有的政治特色和优势，主要体现在以下几方面：

（一）我国地方政府法治化建设中更加注重对人民群众权利和自由的保障。我国政府本质属性就是人民政府，政府权力行使的初衷就在于保障和维护人民群众的权利和自由，因而这也是我国地方政府推进法治化建设的应有之义。

（二）我国地方政府法治化建设中更注重体现政治制度优势。我们国家的社会主义制度是国家经济和政治制度的基础，这一制度优势也是中国特色，在地方政府法治化建设过程中，就要坚持按照社会主义制度优势，特别是社会主义市场经济和民主政治的要求，不断推进完善。

（三）我国地方政府法治化建设必须突出坚持党的领导。共产党是中国特设社会主义事业的领导核心，在推进地方政府法制化的建设过程中，必须坚持这一核心基础，坚持以制度自信、理论自信、道路自信、文化自信，稳步推进法治政府建设。

（四）我国地方政府法治化建设更加注重顶层设计引导。依法治国是我国推进“四个全面”战略的重要内容，我国推进法治政府建设，就要立足于全面深化改革各项要求，对法治政府建设进行了统筹和规划。

三、地方政府法治化目标要求分析

按照我国十八届四中全会精神要求，推进地方政府法治化建设，在具体的目标要求上，主要体现在以下几方面：

（一）建设法治行政型政府。长期以来，我国地方政府行政职能发挥方面，很多时候还是通过政策来推进社会治理。推进地方政府法制化建设，重要的内容就是要逐步推进地方政府从政策行政向依法行政转变，行政过程决不能以政策代替法律、支配法律。在这方面，作为地方政府就要在加强法律内涵建设、规范政策运作体系上下功夫，要确保地方政府管理服务的各个领域都有着逻辑严密、便于遵循的法律，并坚持法治原则来制定执行政策，促进形成地方政府管理服务过程中政策和法律之间的良性互动。

（二）建设权力约束型政府。建设法治政府，核心就是对政府的权力进行制约，保证政府权力在法律界限内运作。要坚持法律优先对地方政府行为进行约束，以法律授予的权力作为行政机关权力的来源，确保每一项行政权力的行使，都有着法律依据，按照法律对行政机关权力的范围和要求行使，真正做到职权法定、越权无效，进而保证地方政府在行使行政权力活动的时候，自觉地对照法律依据，保证行政权力运作流程的主体合法、权力运作程序合法、执法内容合法。

（三）建设权责对等型政府。推动地方政法法制化建设，既要保证地方政府的权力受到法律约束，同时也要确保必须履行的责任得到充分履行，真正发挥公共权力服务群众的作用。一方面，应该按照政府进行社会管理的需要，依法行使法律赋予的自由裁量权，承当份内的职责义务，对经济发展、公共秩序、公民权益进行维护，为人民群众提供高水平的公共服务。另一方面，在地方政府自由裁量权的运作过程中，必须做到严谨规范，决不能借口维护公共秩序滥用自由裁量权。

（四）建设诚信廉洁型政府。建设诚信、高校、链接的政府，是地方政府推进法治建设的基本取向。体现出地方政府法治化建设过程中的诚信，就要对地方政府行政运作的理念、制度和行为进行约束，保证地方政府在行政活动过程中，坚持维护法律尊严，带头遵法守法，在维护法治精神过程中，进一步提高地方政府的公信力和执行力。另一方面，推进地方政府法治化建设，地方政府就要带头模范遵法守法，在法治化建设推进过程中，必须坚持反腐倡廉这一主题，严格落实法治建设对地方政府权力控制制约，以党内法规和行政法规建立以权力制约权力的用权监督体系，防范贪腐问题发生。

四、地方政府法治化建设面临的困境分析

现阶段，虽然我国地方政府法治化建设取得了不少的成绩，但同时也出现了不少问题，主要表现在以下几方面：

（一）地方政府的法制观念落后，行政管理中对法治思维和法治方式运用不够。现阶段我国经济社会发展进入新常态，在新常态下，社会管理过程中面临的各种内部矛盾越来越多，一些地方政府在解决这些内部矛盾，处理经济社会发展各项问题的过程中，往往存在着高度依赖行政手段的问题，在依靠法治思维，运用法治方式解决各类矛盾问题上，凸显了能力不足的问题。

（二）社会价值的日益多元化对于地方政府推进法治化建设带来了新的困难。现代社会上的价值和利益多元化问题日益突出，社会管理过程中民众维权意识不断增强，在这种情况下，要求政府必须妥善的运用好各种法律手段，来对社会范围内存在的一些不稳定因素进行积极地化解，特别是一方面要求地方政府必须规范、公正的行使公权力，同时在决策处理问题的过程中也必须高效、有序，落实难度较大。

（三）地方政府的执法与立法方面还存在不少问题。在立法方面，现在存在的较为突出问题就是地方政府重视权力，轻视立法，有些时候一些政府规章和行政法规只是被作为管理手段或者是工具，维护法律法规的严肃性和权威性方面还有不少的问题。在地方政府的执法方面，还存在着执法效果较差、执法存在趋利性以及执法过程中存在人治现象等一系列的问题。

（四）地方政府决策在一定程度上存在着失范的问题。推进地方政府法制化建设，现在面临的最大困难就是地方政府决策程序的法治化程度水平不高，依法决策方面还存在着制度依据不全面的问题，造成了地方政府在决策的过程中容易出现盲目性。同时，地方政府的决策责任制度还不够完善，在出现决策失误以后，追责问责执行力度不够，在决策失误责任人确认以及责任约束方面还需要加强管理。

地方政府推进法治化建设过程中出现的这些问题，因素主要有三方面：第一，是受到经济因素的影响，法治政府的建设是一项长期系统的工程，很多依法行政工作履行到位，需要较强的经济、资源保障，经济发展水平得不到较大的提升改善，建设法治政府就会面临硬约束。第二，是受到制度因素的影响，法治政府的建设，需要一整套的制度体系进行配套补充，对地方政府公权运作过程中的资源分配和权力分配进行完善，但是现阶段不同层级方面无论是法规体系建设，还是在规章制度体系建设方面，还有不少的问题。第三，是受到治理理念的影响，很多地方政府长期以来存在着人治的观念，法制观念还没有充分渗透到地方政府社会管理的方方面面，对地方政府法治化建设的推进动力不足。

五、推进地方政府法治化建设的路径研究

（一）积极培育强化地方政府的法治理念，推进地方政府职能法定。树立牢固的法治理念是推进地方政府法治化建设的重要内容。这就要求地方政府在推进法治化建设的过程中，应该坚决打破传统的权力至上或者是权力本位的人治观念，坚持向法律至上转变，更加强调法律在地方政府治理社会中的作用发挥，确保法律高于其他相关社会规范的地位。同时，在推进地方政府法治化建设的进程中，还应该重点对地方政府的职能以及机构职责进行法定。首先，对地方政府的各项行政职权进行全面的梳理，凡是没有法定依据或者是法律依据不充分的内容及时进行清理，保证地方政府各项政策类的相关规范文件都是在法律框架范围内，而且经过法律确认后发布的。其次，对地方政府的机构设置进行依法规范，特别是要注重对有关的行政职能权力严格下放，凡是可以通过法律规定进行规范化管理的一些行政审批事项，应该尽可能的交由基层部门管理，真正让法律成为规范地方政府行政的主要决策依据。

（二）进一步完善有关的法制体系建设，为地方政府法治化建设提供基本遵循。推进地方政府法制化建设，在立法方面还有许多工作迫切需要开展。首先，应该根据不同地方政府的实际情况，加强地方立法，特别是要注重通过立法评估，坚持科学、民主立法，规范立法程序，真正对地方法律法规进行系统完善，保障地方法律法规与国家相关法律政策相配套，并为地方政府经济建设和社会管理提供可以遵循的法律依据。其次，充分发挥好人大立法的作用，提高人大立法工作的针对性，依靠人大准确的调查研究，进一步完善依法行政的全局性基础性工作。同时，在人大立法工作中，还应该注重加强重点领域的立法，将立法工作与地方的发展战略、顶层设计、全面深化改革等充分结合起来，通过各种具有较强导向性的地方性法规，促进地方政府各项社会治理工作的良好有序。

（三）在地方政府行政能力建设中充分体现法律的约束作用。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。因此，推进地方政府法治化建设，关键要落实好这些要求，把法律的约束力度体现到行政能力中。一是在地方政府的行政决策过程中，要保证行政决策严格遵循宪法、法律以及国家政策法规，行政决策的整个过程遵循依法、科学、民主的基本原则，所有行政权涉及领域以及问题决策裁定，都能体现法律归属。二是注重不断提升地方政府的行政执法能力，特别是在地方政府的自由裁量度的把握方面。地方政府的自由裁量权不允许超出法律所赋予行政机关的裁量权，防范出现自由裁量权滥用的问题。三是应该注重不断提升地方政府的行政服务能力，打造地方政府诚信、守法、高效的形象，特别是在带头遵守和执行法律以及接受法律监督等方面，加强管理，努力做到严格的依法行政。

（四）建立完善的监督体系为法治政府建设提供保障。加强对政府部门依法行政的考核也是四中全会提出的一项新课题，全面推进依法治国战略的实施，加快法治政府建设，必须加强依法行政的监督管理。一方面是进一步加强地方政府依法行政的内部监督管理，特别是明确政府法制部门的执法监督权限，成立执法监督领导小组，以规范性文件的申请审查、执法信息公开、制定和使用行政执法裁量权基准的公开为突破口，加大对行政执法的内部监督。同时，加强审计监督管理，比如通过对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖等措施，督促实现依法行政。另一方面，应该加强外部监督管理。加强公众监督，调动全社会的力量，充分听取群众意见，搭建群众与政府的交流平台，引导群众发表意见、检举不法行为，切实保障人民群众的知情权、参与权、监督权。并注重加强加强新闻媒体监督，对于新闻媒体曝光的违法违纪行为要严肃处理，行政部门营主动接受媒体监督，并建立畅通合理的答复机制，督促实现依法行政。

六、结语

法治政府建设在我国依法治国战略推进中具有非常关键的作用，只有法治政府建设取得成就，法治国家和法治社会建设才能不断向前。顺利实现这一目标，各级地方政府就必须严格遵循依法治国战略部署要求，坚持转变政府管理服务观念，创新各项制度建设，加强地方政府行为约束，促进法治政府各项机制和制度的不断完善，持续推动地方政府法治化水平的不断提高。

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