以首都生态圈推进京津冀生态共建

朱跃龙++闵庆文++刘某承

确保首都生态安全责任重大，保护生态环境是京津冀三地的共同使命，加强生态环境共建是推动京津冀协同发展的率先突破领域。通过深化各种生态合作方式，构建以首都为核心、以山水林田湖生态修复为主体、区域共建共享的首都生态圈是保障首都生态安全的重要途径，对深入落实京津冀协同发展战略具有重大现实意义。

一、京津冀生态合作的现状与问题

京津冀三地山水相连，唇齿相依，同属一个生态共同体，生态环境利益关系密切，开展上下游之间的生态合作由来已久。进入21世纪以来，京津冀区域之间的生态合作愈加密切，经历了由点到面、由小范围到大区域、由试点到协议、由项目到机制的发展过程。特别是随着京津冀协同发展上升到国家战略，生态合作步入新阶段，在合作内容、形式、机制建设等方面不断深化。

近些年，以实施《21世纪初（2001-2005年）首都水资源可持续利用规划》为开端，生态合作建设主要实施了张承地区水源保护林工程、稻改旱、林业病虫害联防联治、森林防火共建、坝上地区退化林分改造等工程。经过多年建设，京津冀区域间生态合作取得了明显的工程效益：扩大了张承地区重点集水区森林资源总量，增强了森林植被涵养水源、净化水质的能力；建立了京冀接壤地区森林保护联防联动机制，有效地提升了京冀交界区域森林火灾、林业有害生物防控应急能力，保障了周边森林资源的安全；节约了农业用水，减少了面源污染，保障了上游地区入库水质、水量，为改善生态环境、涵养水源、保障水资源供给发挥了积极作用。

在深入落实京津冀协同发展战略，力争实现生态环境共建率先突破的背景要求下，京津冀生态合作需要进一步加强，但从目前合作现状看，还有较大差距，存在问题主要表现在以下几个方面：合作建设缺乏顶层设计，合作层级较低；合作环节重建设轻管护，合作认同感有所下降；合作主体以双边合作为主，多边机制尚未建立；合作领域较少，主要集中在林业、水资源两个领域，合作区域不平衡，主要集中在北部张承地区；合作方式不够多样，主要依赖行政力量，市场机制和社会参与不足。

二、构建首都生态圈的总体考虑

首都生态圈是以首都为核心，面向京津冀区域，以保障清洁水资源、防治风沙危害、减缓大气环境污染为核心目标，以山水林田湖生态修复为主体工程措施，京津冀三地共建共享，确保首都生态安全的区域生态网络。

构建首都生态圈要在推进京津冀协同发展的总体部署下，按照生态环境共建要率先突破的形势要求，着眼保障清洁水资源、防治风沙危害、减缓大气环境污染的核心目标，着力实施山水林田湖生态修复工程，在建设区域上，以北部张承生态功能区建设、南部京津保中心区生态过渡带建设为重点；在建设领域上，以营林造林、治水还湿、复草退耕、国家公园建设为重点；在建设方式上，以创新合作机制、促进多方参与为重点，着力营造统筹规划、共建共享、有序推进的生态合作建设格局。

三、巩固张承生态功能区建设

张承地区处于北京上游，生态区位极其重要。张承地区是北京重要的水源地，分布着官厅和密云两大水库近八成的流域面积，分别为两大水库提供近80%和95%的来水量；是风沙由内蒙古侵袭北京的主要通道和阻挡高原风沙入侵京津的最后防线。张承地区肩负着为北京涵水源、阻沙源、净大气的重要使命，是维护首都生态安全的重要屏障。

（一）总体安排

在构建首都生态圈的过程中，要进一步巩固提升张承生态功能区的重要地位，以水源涵养和防风固沙为主攻方向，继续实施京津风沙源治理、小流域综合治理、生态水源林建设、退化林分改造、草原生态恢复、农业节水等工程，开展一批国家公园建设，深化现有生态合作机制，探索建立横向生态补偿机制，不断提高张承地区的生态涵养水平与生态环境质量。

（二）重点任务

一是推进小流域综合治理。以小流域为治理单元，推广本市生态清洁型小流域治理经验，沿密云水库、官厅水库上游实施小流域综合治理工程，统筹实施水土保持、截污治污、河道整治、村庄绿化等工程，进一步提高官厅水库和密云水库上游地区的水源涵养能力，减少入库泥沙量和污染物。

二是加大营造生态水源林和防风固沙林。强化燕山-太行山水源涵养区和坝上高原生态防护区生态功能，重点推进天然林保护、京津风沙源治理、太行山绿化、退耕还林、京冀生态水源林和森林抚育工程，继续实施坝上地区退化林分改造，完善森林防火、病虫害防治联防联治工作机制。

三是大力发展节水农业。在坝上地区，压缩传统高耗水蔬菜种植面积，适度发展精品蔬菜种植区，鼓励发展特色节水旱作农作物，大幅降低农业生产耗水。在坝下地区，巩固稻改旱成果，重点支持农业结构调整，鼓励发展节水生态农业，提高农业种植效益。

四是恢复草原退化生态。在重点地区巩固退牧还草、禁牧育草治理成果，实施草原轮牧轮休，逐步恢复草场生态。建立基本草场制度，落实草原生态奖补机制，设立护草员队伍，开展生态高效草场建设试点示范，促进草牧生态平衡。

五是建立一批国家公园。以开展国家公园体制建设试点为契机，整合自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、风景名胜区等优质生态资源，探索建立松山-海坨山、雾灵山、百花山-野三坡等一批国家公园，理顺国家公园管理体制，探索建立合作共建共管新模式。

六是探索建立横向生态补偿机制。与开展区域水权交易、碳排放权交易相结合，试点建立以水资源补偿、森林生态效益补偿为核心的生态补偿机制，由中央和北京、张承三地政府按照生态消费的初始比例共同出资设立生态补偿基金，主要用于生态工程建设、生态管理能力和机制建设、当地居民生产生活方式转变三个方面。

四、构筑京津保中心区生态过渡带

京津保中心区位于首都南部，属于城市建设密集区，是京津冀生态系统服务的主消费区，但长期以来生态建设较为薄弱，湿地萎缩、功能退化较为严重，生态供给难以支撑日益增长的生态服务需求。京津保中心区生态过渡带处于中心区城市的外围，是城市群之间的绿色隔离带，是与中心区关系最为密切的生态空间和生态安全屏障，是维系京津冀区域生态平衡、加强生态建设的重点区域，承担为中心区提供生态系统服务的重要功能，作为首都生态圈构建的薄弱区域，需要重点加强建设。

（一）总体安排

构筑京津保中心区生态过渡带要以资源环境承载能力为基础，优先划定区域生态红线，以湿地恢复、森林建设为主攻方向，实施退耕还湿、绿色廊道、平原造林、产业结构调整等工程，构建以绿色廊道为骨架，林、田、湿（地）镶嵌，点、线、面连结的大尺度生态格局，显著提升京津保中心区生态供给能力。

（二）重点任务

一是加快划定生态红线，限定城市增长边界。划定生态保护红线，明确生态空间是京津保中心区生态过渡带建设的首要任务，是确保京津保核心城市群绿色隔离、避免城市无序扩张发展的重要手段。特别对于地处京津保之间的廊坊市，要重新评估城市规划与产业发展定位，严格生态红线的控制性作用。各区域应制定相应的土地利用控制性规划或法规，严格生态用地、农业用地和工业及住宅用地规模管制，充分利用农业及工业用地中可开展生态建设的空间进行绿化造林等生态建设。

二是构建绿色景观廊道。沿永定河、北运河、潮白河等河流水系以及京台高速、京昆高速等交通干道两侧，营造有厚度、有色彩的景观生态林，构建放射状的绿色廊道，形成京津保中心区生态过渡带的生态骨架。

三是推进平原造林建设。以新机场临空经济区、京津冀共建产业园区周边、湿地周边、地下水下降区为重点，逐步推进平原造林建设，营造农田林网，建设大尺度森林体系，提高平原地区森林覆盖率。

四是实施湿地恢复工程。严禁湿地占用，严禁围湖造地，推进退耕还湿。严格保护湿地资源，调蓄雨洪水、再生水等可利用水资源，建设水系连通工程，逐步扩大湿地面积，建设保津湿地生态走廊，有条件的地区鼓励建设湿地公园。

五是强化城乡生态建设。以生态保护为基本原则，加快城市建成区产业结构调整，逐步退出污染型产业，大力发展循环经济。大力推进城市和村庄绿化美化，建设城乡生态休闲公园，提高城乡人均绿地面积。

五、完善首都生态圈建设生态合作机制

构建首都生态圈是京津冀三地的共同责任，也离不开社会各界的积极参与，要在现有生态合作基础上，采取多种方式，深化合作机制建设，营造共建共享的合作氛围，促进首都生态圈建设各项任务落实。

（一）健全组织领导机制

在京津冀协同发展组织领导框架下，各地设立生态合作专项协调机构，定期召开议事协调会议，制定年度生态合作工作方案，明确生态合作重大建设任务。协调机构由三地政府主管领导领衔，机构成员单位需包括发改、林业、水务、财政、环保、农业及其他相关部门，下设办公室，建议设在发改部门，负责生态合作日常工作。

（二）建立资金投入机制

三地每年应安排一定资金用于生态合作，并列入财政预算，建立生态合作专项资金，由协调机构统筹管理。同时，积极争取国家资金支持，整合现有资金，用于重点工程建设。

（三）完善项目管理机制

对生态合作项目实施分类管理，对于湿地建设、林分改造、生态林、小流域治理、绿色走廊等建设投资类项目，按照政府固定资产投资项目方式进行管理。对于农业结构调整、森林资源安全保护、人才教育合作等资金支持类项目，通过设立专项资金方式进行管理。项目实施探索采用政府购买服务的方式，委托第三方组织实施。

（四）健全绩效考核评估机制

建立项目实施评价机制，评价结果作为合作项目后期实施的依据，根据评价结果适时调整合作项目。建立生态合作效益评估制度，科学衡量生态合作取得的绩效，监督生态合作资金等投入的使用管理情况和政策的落实情况。

（五）培育社会参与机制

制定相关政策，积极吸引社会组织参与生态保护与修复建设工程。发挥碳汇基金、义务植树、捐资造林等公共平台的作用，扩大社会力量参与。引入社会监督机制，对政府投资的建设项目、生态资源保护等设立监督奖励，吸引社会关注，营造社会共同参与的良好氛围。

（六）完善人才培养机制

建立三地相关对口部门互相选派干部任职交流制度，相互学习借鉴工作经验，加强工作联系。建立大学生村官交流制度，增强生态合作意识，传播生态文明理念，培养生态合作青年后备人才。

（作者单位：朱跃龙，北京市经济与社会发展研究所；闵庆文、刘某承，中国科学院地理科学与资源研究所）