目标价格是应对“托市困局”的良方吗？

武舜臣　吴闻潭++蒋文斌

摘 要 粮食托市收购政策在保障粮食生产的同时也带来了粮食市场的价格扭曲及政府财政的过重负担。当前，目标价格政策已被视为解决这类“托市困局”的良药，成为粮食价格政策的未来调整方向。在对已有资料梳理概括的基础上，运用DID模型分析目标价格制度对农户生产积极性维持方面的影响。研究结果显示，目标价格制度在保护农户生产积极性方面尚未发挥积极影响。针对该结论，一方面可以从政策变迁视角给予解释，另一方面也可从目标价格制度自身理论缺陷方面提供依据。文章从既定的政策目标出发，在概括目标价格理论特征的基础上，进一步分析了目标价格实施的有效性及可持续性，为突破“托市困局”提供更为宽泛的思考视角。

关键词 目标价格；“托市困局”；改革效果

[中图分类号]F320 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）01-0036-05

一、研究背景及问题引出

为提高农民种粮积极性和促进粮食生产，政府于2004年起逐步实施并完善了粮食托市收购制度。十几年来，该制度基本实现了其政策目标，为确保国内粮食连增发挥了至关重要的作用[1]。然而，考虑到托市政策本身的价格扭曲效应及伴随的财政负担，现阶段的粮食市场逐步迈入“托市困局”之中①，托市政策的可持续性受到挑战。[2]在这种背景下，因目标价格制度在保证农民受益和促进农业发展的同时，能够克服价格扭曲和财政负担过重问题，因而成为未来粮食价格制度的调整方向。[3-4]

目标价格概念首次出现于2008年国家发展与改革委员会颁布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）》中，2014年中央一号文件更是提出“坚持市场定价原则，探索推进农民工价格形成机制与政府补贴脱钩的政策，逐步建立农产品目标价格制度”，并决定先期对东北和黑龙江的大豆、新疆的棉花进行目标价格改革试点。尽管试点刚实行不久，但试点地区相应品种的价格及生产变动情况却已能反映出一些问题。总体来说，现阶段目标价格改革进展顺利，市场价格机制初步建立，下游企业经营状况趋于好转。[5-6]然而，在农户农业生产积极性方面，结合笔者分析与调研结果，理论与现实却存在一定出入。本文将在已有研究基础上，重新对当前新一轮粮食价格改革作出思考。同时，本文从农户种粮积极性下降的现实出发，分析当前目标价格政策可能存在的缺陷，进而回答目标价格是否是应对“托市困局”良方这一问题。

二、目标价格制度实现了对农户生产积极性的保护吗？

1. 试点地区农户生产积极性的现实判断

由目标价格定义能够得知，保护农民收益、促进农业发展是目标价格的重要目标[7]。部分学者在对试点地区相应品种的调查中也发现，目标价格的实施保护了试点区农户的生产积极性，基本达到了预期改革目标[8]。当然，该结论也得到相应宏观数据的支持：据国家统计局数据显示，2014年新疆棉花种植面积较上年增加了2.7%，试点地区大豆种植面积也较上年增加了8.2%。然而，该数据产生的背后却有着复杂的背景，这一定程度上影响了对目标价格制度政策效果的判断。下面，本文将对数据总量背后的结构性原因逐一给出说明。

首先，从新疆棉花种植面积看，考虑到目标价格补贴中涉及了播种面积指标②，政府对新疆地区棉花种植面积重新统计核实。新疆棉花种植面积统计增加的原因更多的与这次面积核实有关。具体来说，一方面有很多土地之前并未统计。据了解，2013年国家统计局根据新疆棉花种植面积预估的产量是352万吨，但最后实际的公检量却有470万吨，这说明该次核实之前，有很多土地面积并未被统计进去；另一方面出于对自身利益的考虑，不少农户将一些“不怎么重视的地块”也进行了上报，从而增加了总播种面积。如阿瓦提县在2014年4月1日棉花播种现场会时公示棉花面积为110万亩，到2014年底播种面积核实后面积就增加为154万亩，面积增加40%之多。黄季焜等（2015）在微观调研中将类似事情定义为“摸清农业家底”，即这一轮的播种面积核实将近年来开荒种棉而未体现在统计数据中的播种面积摸清了。[8]此外，据报道，2015年3月7日新疆下发的2015年全疆棉花种植面积调减指导性计划显示，2015年全年，仅新疆地方（不包含兵团）就计划调减棉花种植面积466.5万亩，调减规模达15.72%。而且，目标价格具体实施办法第二年才得到执行，这难以支持2014年目标价格对生产积极性有较好支撑效果的结论。

其次，从东北大豆试点看，总体上说，试点地区大豆总播种面积确实有所提升，但这种提升也同样来自生产积极性以外的其他因素。从试点地区内部省份看，除黑龙江外，内蒙古、辽宁、吉林种植面积分别较2013年减少了10.7%、11.4%、5%。而黑龙江大豆播种面积的增加，则更多来自气候因素导致的无奈选择：3月低温和涝灾等气候因素对玉米和小麦种植造成不利影响，最终导致原玉米和小麦种植区改种大豆。[6]因此，整体而言，目标价格开始的2014年，东北大豆生产受到较大冲击，这也与笔者近期黑龙江调研中的发现相一致。为对东北地区的大豆目标价格政策效果的实际情况有一个总体的了解，笔者团队在2015年11月对黑龙江克山、克东和讷河三个县的入户调研中发现，目标价格政策实施以来，农户大豆种植的积极性有所下降，部分农户继续选择大豆生产的原因来自于资源禀赋的限制，这也与王萍等（2016）[9]的研究相一致。

2.目标价格对生产积极性影响的实证分析

农业政策作为影响农业生产的重要因素，长期以来受到国内外学者的关注。在我国，粮食政策不仅处于农业政策的核心地位，而且经历了多次大的调整。因此，国内学者对粮食政策实施效果的研究从未停止，如王小鲁（2001）[10]、李成贵（2004）[11]、程国强（2016）[12]。然而，就目标价格而言，由于试点时间较短，更多的文献集中在政策或调查研究层面。本文前一小节已从现实层面对目标价格实施后的农户生产积极性问题进行了一定分析，本节将从实证角度对保障农户生产积极性方面的政策效果给予评估。

政策评价的研究中，双重差分模型（DID）的应用最为普遍。本文同样借用该模型对目标价格政策对农户生产积极性的影响进行分析。DID模型的基本思路是将调查样本分为两组，一组是受政策变化影响的“实验组”，另一组是不受政策变化影响的“对照组”。根据实验组和对照组在目标价格实施前后的相关信息，计算实验组在政策实施前后某个指标的变化值，同时给对照组做相同处理，最后计算上述两个变量的差值。

模型实质为两期面板数据：

yit=α+γDt+βxit+μi+εit（i=1，…n；t=1，2）

其中，Dt为实验期虚拟变量（实验前其值为0，实验后为1），xit为政策虚拟变量，可知 xit为：

xit=1，若i∈实验组，且t=20，其他，μi为不可观测的个体特征。对本文而言，实验组为目标价格实施目标省份，即黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古，对照组理论上是剩余其他省（市/自治区），但是考虑数据可得性，本文的对照组省份为河北、山西、安徽、山东、河南、重庆和陕西7省（市）。考虑到目标价格试点2014年开始实施，故以2014年作为判断实验是否开始的临界时间点。故本文对应的计量模型为：

yit=α0+α1Gi*Dt+α1Gi+α1Dt+εit（i=1，…11；t=1，2）

当i为实验组且位于实验后时，则Gi为1，否则取0。当t为实验后时，Dt取1，否则取0。考虑到播种面积更能体现农户生产积极性的情况，本文选择大豆播种面积（tap）为被解释变量，同时考虑总成本（tc）、土地成本（land）、劳动成本（labor）、化肥成本（cf）、总收益变量（tr）及价格（pr）作为控制变量。考虑到国家大豆临储政策开始于2008年，故时间区间为2008～2014年，数据分别来自相应年份《中国农村统计年鉴》与《全国农产品成本收益资料汇编》。考虑到控制变量之间的相关性问题，本文对相应变量作取对数处理，并采用逐步加入控制变量的方式分别对目标价格的政策效果进行回归，实证结果见表1。

从表1能够得到，控制变量的加入对政策效应Gi*Dt的系数影响不大，从该交叉项系数看，能够初步得到目标价格实施前后，并未对农户大豆生产积极性带来正面影响。这与前文中的事实判断相一致。进一步对控制变量进行简要分析，劳动力、化肥及土地成本都对大豆生产积极性产生负面作用，但从强度看劳动力成本是阻碍大豆生产积极性最主要的因素，这与朱思柱和周曙东（2014）[13]的研究相一致。此外，收益和价格的提高都能够对豆农生产决策带来积极影响，且收益的影响更为明显。

3. 政策变迁对生产积极性的冲击：一个可能解释

根据以上现实，至少能够说明，在2014年试点地区农户对相应品种的生产积极性并未得到有效保护。那么，这种积极性的下降是否是由于目标价格制度导致的？如果不是这样， 2014年作为目标价格政策的实施元年，为何会出现农户生产积极性的下降？为回答以上问题，下文将以政策变迁视角为切入点，从政策转换过程中存在的问题及其对目标价格的影响出发，尝试对2014年试点品种种植积极性的下降给予解释。

目标价格政策最早起源于20世纪六七十年代的美国，自1973年诞生以来，已经成为全美最重要的农业支持政策，在保护农民种植积极性，稳定农民种粮收益，促进美国农业发展起到了巨大作用。目标价格最突出的特点是在对农业价格支持的同时不对市场形成价格的内在机制造成影响。因此，现阶段目标价格制度在我国的表现是否说明目标价格在我国推广不合适呢？笔者认为，2014年试点地区相应品种种植积极性的下降不在于目标价格政策本身，更可能来自政策变迁过程改革的非全面性，[14]即问题的产生不在于目标价格本身，而是来自目标价格制度改革的过程。按照Murphy et al. （1992）的分析，计划经济国家先前曾有的某些改革之所以失败，根本原因就在于陷入了局部改革的陷阱（pitfalls）。[15]目标价格政策的制定和实施同样是一个连贯而完整的过程，按照西方国家的成熟做法，尽管形式有所不同，但事先公布预期价格是目标价格发挥作用的核心。[16]从我国2014年目标价格的实施看，很显然并没有满足目标价格发挥作用的这一关键条件：尽管试点地区实行目标价格政策的相关规定在年初就已确定，但直到2014年9月下旬才公布棉花目标价格改革试点实施方案，大豆目标价格改革试点方案公布时间更晚，这就丧失了改变农户生产预期的作用，降低了目标价格的政策效果，进而导致当年生产积极性的下降。

三、目标价格理论困境与“托市困局”

1. 目标价格的理论困境

尽管目标价格制度作为今后中国粮食价格支持制度调整方向的论断已得到理论界的一致认可，但目标价格政策在我国推广并实施将面临潜在或现实困难的结论也同样为学术界所认可。总的来说，目标价格在我国实施存在的问题主要包括目标价格的确定规则、市场价格的确定规则、政策执行效率及市场风险等。在目标价格规则确定方面，孔祥平等（2010）[17]、李林茂等（2011）[18]、徐雪高等（2013）[19]、孟丽（2014）[20]在目标价格试点实施之前就开始了对其核算方法方面的分析和讨论。当目标价格试点推广并形成价格核算规则后，詹琳和蒋和平（2015）[2]、卢凌霄等（2015）[6]又对现今目标价格水平计算公式调节作用的发挥提出质疑，并在此基础上进一步思考了市场价格的确定问题。市场价格确定方面的焦点主要集中在以下几个方面：首先，由于前些年临储政策的长期支撑，现今市场价格已经被政策性托高，且这种变动趋势已形成一种路径依赖，短期内趋势难以扭转，这种政策性市场价格的存在给市场价格的确定带来困难；其次，即便是通过采集到厂（库）价格作为市场价格，也与棉农、豆农的实际出售价格不符。此外，由于大宗粮食作物各地种植周期不同、成本不同、品质差异较大，政府制定统一的市场价格也存在一定问题。政策执行效率方面的具体问题则主要体现在目标价格公示不及时、面积核查过程中的高成本等方面。[8]市场风险方面，考虑到托市政策和临储政策下价格过于平稳的特征，重新将定价权交给市场自然会使得市场各方面主体面临暂时性的不适应，经历一个痛苦的“政策市”向“市场市”的过渡过程。因此，如何避免政策转换过程中因市场价格 “断崖式”下跌而带来的市场波动也成为目标价格实施后不得不考虑的问题。

通过以上分析能够得出，目标价格政策在我国的实现确实存在很多技术层面的挑战。那么，如果解决以上问题，就能顺利推进目标价格的中国化吗？从现阶段价格支持政策的调整目标看，不改变农户生产积极性基础上解决市场扭曲与财政负担问题是根本出发点，也是价格支持政策改革可持续性的重要保障。然而，目标价格自身的理论困境却可能对改革目标的实现带来影响。[21]

2. 目标价格理论困境及“托市困局”的突破

目标价格政策之所以被选作中国粮食价格支持制度调整的基本方向，与其能够在保障农户生产积极性的同时解决现阶段的“托市困局”不无关系。然而，目标价格的理论困境却并不利于“托市困局”在政策层面上的突破。

首先，从解决市场扭曲角度看。根据现有理论，目标价格能够有效降低价格支持政策对市场价格的扭曲，但这也意味着该政策并不能避免对市场价格的扭曲。目标价格支持政策的发挥来自于对生产者给予的价格信号引导作用，尽管避免了对粮食市场价格形成的直接影响，但间接影响不可避免，这种价格的引导作用同样能够在已有试点中得到支持：由于2014年未预先公布预期价格，最终导致这种间接引导作用失效，农户生产积极性下降。换句话说，目标价格并不能排除政策对市场的干预，且在按亩均补贴方式下会进一步强化政策和粮食生产的挂钩，进而冲击市场价格。此外，考虑到国内粮价扭曲并非孤立，而是处于全球市场中。在目前国内外粮食价格倒挂的背景下，想在保障农户积极性基础上实施目标价格政策，其目标价格难免会偏高，可能会继续带来扭曲问题。[16]

其次，从财政减少困境的突破看，目标价格的实施对财政支出减少的贡献有限。理论上说，由于减少了政府储备环节，目标价格能够较好地降低政府收储压力，一定程度上降低政府支出。然而，考虑到现阶段目标价格补贴覆盖的是全部粮食生产，该数量将远远超过托市收购数量，这可能会导致财政支出不降反增。[2]根据南方小麦网2014年数据显示，2006～2013年，历年小麦总产量至少是托市收购量的2.5倍。此外根据黄季焜等（2015）的调研分析，新疆棉花目标价格的顺利实施，同样是建立在巨额的财政负担之上，棉花目标价格补贴财政成本较高。[8]

因此，考虑到以上两点，政府目标价格实施和推广的可持续性值得商榷。如果考虑到价格倒挂下目标价格既不能给“托市困局”突破带来更多贡献，又面临实施过程的重重困难而影响全国范围的生产积极性，政府进一步推广目标价格的动力可能会受到影响。然而，“托市困局”下粮食价格支持政策的市场化改革是必然选择，实现目标价格政策类似的支持政策市场化改革不仅要克服目标价格在我国实施推广中可能遇到的难题，更需要进一步考虑目标价格的自身问题，探索“托市困局”的最终破解模式。

四、结 论

为克服托市收购政策带来的“托市困局”，目标价格政策在试点地区也实施了接近两年时间。总体来说，目标价格制度改革完善了价格形成机制，放活了试点区加工企业生产，在市场价格形成方面基本达到了预期目标。然而，已有研究在农户积极性保障方面的结论与笔者的调研结果有较大出入，因此本文重点对目标价格政策在农户生产积极性保障方面的相关文献进行梳理。分析结果发现，虽然宏观数据证实了试点地区相应品种播种面积扩大的结论，但考虑到统计口径变动及气候因素，该数据作为生产积极性替代指标的有效性值得怀疑。此外，针对目标价格政策的实施初衷，即解决价格扭曲和财政负担过重的“托市困局”，本文结合已有研究，进一步从目标价格政策自身特征出发，对其能否实现“托市困局”突破这一观点做出判断，并在此基础上分析了目标价格政策的可持续性问题。

此外，在试点地区分析的基础上，考虑全国层面粮食生产，则目标价格政策带来的可能问题会更为复杂。从全国范围内的生产情况看，试点的存在导致了非试点地区棉花、大豆生产的大幅度缩减。“先试点，后推广”的渐进式改革模式，尽管降低了改革的风险，却会因为改革在地区间的不一致造成品种、区域发展不平衡。[22-23]当然，这种不平衡政策能够一定程度上促进生产向优势地区集中，但非试点地区生产的大幅度下降是不争的事实。从统计数据看，新疆棉花种植面积较2013年增加，但全国层面看却较2013年减少了5.1%。由于缺少内地棉区扶持政策长江流域和黄河流域的棉农2014年多数持观望态度，预计内地棉区面积还会有更大幅度的减少。大豆方面，2014年试点地区播种面积较2013年有所增加，但全国大豆播种面积为9 131万亩，较2013年减少2.77%③，也能够说明非试点地区大豆播种面积的缩减。如果目标价格政策因其他困境短期内无法得到推广实施，则可能会导致非试点地区相应试点农产品生产受到更多冲击。由此，因试点短期内难以扩大而带来的负外部性可能会改变非试点区农产品生产结构，进而对全国层面目标价格的推进带来压力。因此，面对当下的“托市困局”，价格支持制度的调整需要更为谨慎，全面考虑制度各方面可能的影响，更好地推动粮食价格制度改革的顺利进行。

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