人民法院如何在基层治理创新工作中发挥引领作用——兼论司法对社会生活的规范与指引作用

文/杨婷

人民法院如何在基层治理创新工作中发挥引领作用
——兼论司法对社会生活的规范与指引作用

文/杨婷

人民法院是基层治理创新工作的参与者、推动者、保障者，发挥着化解社会矛盾、规范和指引社会行为、促进党委政府铺开社会治理创新等作用，在全面推进依法治国进程中，人民法院应充分发挥司法职能，规范司法程序，加强释法明理、强化审判公开，提升司法权威、延伸审判职能，创新司法服务、多部门联动建立诉调联合机制，从而有效推进基层治理创新工作。

党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标。基层治理是我国国家治理体系中的重要一环，它既是我国国家治理现代化的重点，也是我国国家治理现代化的难点。创新社会治理，关键在于法治。周强同志强调，在全面推进依法治国的进程中，在全面深化改革的实践中，人民法院必须牢固树立进取意识、机遇意识、责任意识，充分发挥司法职能，积极主动服务基层治理。因此，如何充分发挥司法职能、有效推进基层社会治理是人民法院当下和今后一个时期所面临的重大任务。

人民法院在基层治理创新工作的必要性和可行性分析

（一）人民法院是基层治理创新的必要参与者

社会治理，是指党委、政府、社会组织为了使社会系统正常运转，以法律、道德、习俗等作为准则，对社会成员的行为进行规范和约束，对社会公共事务进行组织、协调、监督和控制的一个过程。人民法院作为审判机关，通过对民事案件、刑事案件、行政案件的审理来修复社会关系，司法活动本身就是社会治理的一种重要形式。因此，人民法院在基层社会治理中不可缺位。

（二）人民法院是基层治理创新的积极推动者

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。法院历来是利益纠葛、矛盾纠纷的聚集地，尤其是近年来随着经济社会持续发展、全面改革深入推进，各类矛盾不断激化，导致了人民法院受理的案件数量不断大幅增加；同时，立案审查制变为立案登记制、刑法修正案不断通过新的罪名、行政诉讼“民告官”的范围不断扩大，使得司法防线不断前移，人民法院被推到了处理社会矛盾、维护和谐稳定的前沿。在此种情况下，人民法院通过审理案件，在对社会治理中出现的问题进行修复和弥补的同时，对各类社会主体的行为进行规范和指引，进而减少社会矛盾的发生，不断推动社会治理朝着法治化的方向发展。

（三）人民法院是基层治理创新的有力保障者

作为由国家制定的社会规范，法具有告示、指引、评价、预测、教育和强制等规范作用。法作为各类社会主体从事社会行为、进行社会治理的主要依据，必须得以无差别的模范遵守才能够发挥作用。人民法院作为我国的司法机关，通过发挥司法监督职能，一方面督促政府、社会组织在法律许可的范围内从事社会治理工作；另一方面通过司法确认来保障社会治理创新，比如通过判决、出台司法解释、发出司法建议等方式对各种行之有效的社会治理创新进行“法治化”确认，使得各方有序参与到社会治理中，进而提高社会治理效能。

人民法院在创新社会治理工作中的作用

（一）定纷止争，化解社会矛盾

在社会发展的任何时期，以及纠纷发生的任何地区，人民法院都应当依据国家法律法规，通过对具体案件的审判，明晰当事人之间的权利义务关系，确定个案处理的具体结果，进而解决具化为个案中的矛盾纠纷。因此，解决纠纷是法院所承担的基本职能和意义之所在。人民法院通过对案件的审理、判决以及执行，确立新的社会关系，以公权的执行力使原有的矛盾纠纷得以化解。从某种意义来讲，即使是某些裁决是对以前社会关系的“确认”或者是“维持”，因其经过司法程序使原有的社会关系获得既判力，也是一种全新的社会关系。

（二）规范和指引社会行为

法院的每一道程序和工作环节无不体现法的规范作用，向社会传达了哪些行为可为，哪些行为不可为的信息，起到告示作用，通过影响公民的意识、是非观、价值观而为法的指引作用提供必要的前提，尤其是在以新媒体为代表的信息技术高度发达的当下，司法个案往往能够借助媒体的力量而得以广泛地传播，进而产生示范效应，促进社会治理创新，引导社会主体有序参与社会生活。如在江苏省仪征市人民法院判决的邹汉英诉孙立根、刘珍工伤案中，法院对企业的不当清算行为作出了负面评价，纠正了企业试图通过解散公司来逃避工伤待遇给付责任的不当行为，对企业具有普遍的教育与指引作用。如崇州市人民法院在办理聂某某加工病死猪肉非法牟利案中，判决确认拿取固定工资的“杀猪匠”也构成非法经营共犯，在当地引起较大社会反响，指引着从业人员远离此类犯罪。

（三）促进党委政府铺开社会治理创新

党的十八届三中全会提出了“城乡社区治理和加快形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的要求，地方党委、政府在社会治理方面处于主导地位。然而，在“全能型”思维模式下，政府管制有余而治理不足，依法行政的能力和意识薄弱，公权力运行失范的现象时有发生。在这种情况下，依靠人民法院的司法权对政府治理行为进行监督和规范就显得尤为重要。一方面，人民法院通过行政诉讼审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政、依法治理，保护行政相对人的合法权益。另一方面人民法院充分发挥司法建议和行政审判白皮书的作用，对于个案反映出行政执法存在的带有普遍意义的程序性问题，可能引起群体性事件和影响社会稳定的行政管理问题，向有关行政机关或其上级行政机关提出司法建议，引导其完善监管，及时填补相关社会领域的管理漏洞和盲区。如崇州市人民法院2014年起与崇州市人民政府建立了行政审判与行政执法良性互动机制，通过建立规范行政应诉、重大案件联动协调、互动交流等六大具体机制，不仅促进人民法院提高行政审判工作效率、实现和谐司法，有效预防和化解行政争议，而且有效促进全市各级行政机关不断规范行政行为，提升依法行政和依法治理的能力和水平。

人民法院在创新社会治理工作中的路径建议

（一）规范司法程序，加强释法明理

案件审理应严格按照各诉讼法的规定进行，方能确保公开审理的案件正确向群众传递法治的精神，从立案审查到开庭审理再到执行环节，各程序都应公正有理，维护公正司法形象。要重视司法判决对社会生活的规范和指引作用，“小小的一纸判决，承载着正确解释法律、充分宣示正义、合理判定冲突、强化法治意识的重要功能”，以司法判决来引导人们未来的行为。每一个案件都是独特的，当事人期待“事了”而法院希望“案结”，这两大目标的实现很大程度上取决于法官判决书的质量。司法改革虽明确了法官的责任，但案多人少的问题仍然实际存在，法官在处理案件中难免不周全之处，但要肩负规范和指引人们社会生活的重任，因此还是要重视判决的质量。例如，在一起离婚案件中，原告起诉离婚，被告坚决不同意离婚，原告未提供证明双方感情确已破裂的证据，法官应在判决书中详述判决不准离婚的理由，并阐述双方当事人之间存在的问题，提出解决问题的方案，并说明婚姻家庭的重要性，以此引导人们重视婚姻关系，维护家庭和谐。又如，在一起贪污案件中，法官应在判决书中详述判处相应刑罚的理由，还要说明此种行为的严重后果，对处于可贪腐职位的人起到警示教育作用，同时阐述正确的人生观和价值观，引导人们正确认识权力及其运用。

（二）强化审判公开，提升司法权威

审判公开既是以公开促公正、防止审判权滥用的客观需要，也是体现人民司法、强化司法权威对社会生活进行规范和指引作用的有效途径。强化审判公开，有两个方面，一是强化审判程序公开，二是强化审判结果公开。就前者而言常态化开展巡回法庭审判工作，是强化审判程序公开的最有效途径，一方面能够方便当事人诉讼，有利于法庭及时、全面、准确收集证据，查明案件事实；另一方面能够通过现场以案说法，使老百姓通过发生在身边的案例走进法律，达到“审理一案，教育一片”的良好效果。就强化审判结果公开而言，能使社会主体及时准确地获知各种类型案件的审判结果，预判行为将会产生何种后果，进而为自己的行为提供指引。

（三）延伸审判职能，创新司法服务

既然司法作为社会治理的一种形式，法院在对个案进行审判之外应当发挥司法能动性，服务社会治理创新。一是要配合党委、政府建立矛盾纠纷联动分析化解机制，对在诉讼中以及诉讼外发现的矛盾纠纷，应及时形成书面材料，为党委政府决策提供必要的参考；对敏感案件和重点案件，要及时制定处置预案，妥善采取应对措施，将问题解决在萌芽状态。二是要善于运用司法建议，对审判活动中发现的社会治理问题，及时向有关部门提出整改建议，督促其改善工作，减少因管理不当而产生的矛盾纠纷。三是要主动参与社会公共政策的制定，对于在司法审判中发现的社会治理问题、形成的社会治理经验，要及时向党委政府反映，提出参考意见，促成公共政策的形成。

（四）多部门联动，建立诉调联合机制

人民法院要充分发挥职能优势，主动联合各有关部门建立诉调工作机制，加强协调配合，共同参与社会治理。一是将调解工作贯穿于立案、审判和执行的全过程，加强刑事附带民事案件调解、行政案件协调以及执行和解工作，发挥诉前和诉后调解的作用，节省当事人诉讼成本，缓解人民法院案多人少的压力。二是积极促成建立司法调解与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等非诉纠纷解决机制的对接机制，强化对人民调解组织和行业调解组织的指导、协调、甚至是培训，增强非诉调解的规范性、合法性。三是要加强对人民调解、行政调解、行业调解成果的司法确认，增强非诉调解的确定力和执行力，增强非诉调解的执行刚性。但是需要注意的是，人民法院在参与诉调联动工作时要遵守法律权限，把握适度原则，既不能越俎代庖取代人民调解员和行业调解员工作，又不能逾越法律底线，换取“息案宁人”。

人民法院要在基层治理创新工作中发挥引领作用，坚持全心全意为人民服务的这个核心与根本宗旨。人民法院坚持党的群众路线，践行司法为民宗旨，是充分发挥中国特色社会主义司法制度优越性的本质要求，任何时候、任何情况下都不能有丝毫动摇。

(作者单位：四川省崇州市人民法院）