我国农地土壤污染防治立法探析

王有强++董红

摘要：当前农地土壤污染已经成为最严重的环境问题之一，严重制约了农业现代化的进程。法律手段是解决农地土壤污染问题的核心，但我国现行农地土壤污染防治立法明显存在不足，严重制约了其功能的有效发挥。完善农地土壤污染防治立法，需要制定一部统一的农地土壤污染防治综合性法律，修改现行法律的相关内容；补充农地土壤污染防治方面的立法空白；强化农地土壤环境管理机构的强制性手段，协调相关的利益关系；严格法律责任；改革农地土壤环境执法体制，从而为做好农地土壤污染防治工作提供有力的法律保障。

关键词：农地土壤污染；土壤污染防治；防治法律

中图分类号：F302；D922.683文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0150-05

收稿日期：20160726DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.21

基金项目：西北农林科技大学2014年基本科研业务费项目（2014RWYB07）

作者简介：王有强（1971—），男，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，法学硕士，主要研究方向为农业经济法。

*通讯作者

土壤是农业生产最基本的资源要素，是人类赖以生存和发展的自然物质基础。农地土壤质量状况不仅直接影响到农产品安全和人体健康，而且关系到农地的可持续利用和农业的可持续发展。农地土壤污染作为一种特殊的环境污染，是指进入农地土壤中的有害物质超过土壤自身的净化能力，使土壤中污染物的累积呈强势状态，导致土壤环境质量下降，土壤功能被损害的现象[1]。农地土壤被污染后，会产生一系列的危害，如农作物品质下降、人体健康、作物安全受到威胁等。在我国农业现代化的发展过程中，农地土壤污染问题日益严重，已经成为我国最严重的环境问题之一，严重制约了农业现代化的进程。防治农地土壤污染刻不容缓，任务艰巨，其核心在于完善立法。研究农地土壤污染防治立法问题，探究其完善的可行性对策，具有十分重要的意义。

一、农地土壤污染的现状及成因

在我国农业现代化的发展过程中，农地土壤污染问题日益严重，已经制约了农业的可持续发展。以耕地为例，据不完全统计，全国有15亿亩的耕地受到污染，占耕地面积的五分之一，因土壤污染引发的农产品质量安全问题逐年增多[2，3]。国土资源部在2013年发布的《全国第二次土地调查报告》显示，2012年全国20307 7亿亩耕地中，大约有5 000万亩耕地受到重度污染。国土资源部和环境保护部在2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤污染点位超标率为194%。其中，轻微污染点位比率为137%；轻度污染点位比率为28%；中度污染点位比率为18%；重度污染点位比率为11%，主要污染物为镉、镍、砷、汞、铜、铅、DDT和多环芳烃[4]。据保守估计，目前全国受到农药污染的耕地至少为1 300～1 600万公顷，每年因此导致粮食减产大约1 000多万吨。每年大约有1 200万吨的粮食受到重金属污染，至少造成200亿元的经济损失[5]。农地土壤质量严重下降，呈恶化趋势。调查显示，广东省的耕地质量状况呈明显恶化趋势。在珠江口周边大约1万平方米的范围内，有5 263平方千米土壤为高氟异常区，6 000平方千米为高镉异常区，因污染导致土壤中有毒有害重金属含量特别高。砷、镉、汞、镍、铜、铬、铅等8种重金属污染面积为5 500平方千米，其中汞污染面积高达1 257平方千米，污染深度超过40厘米[6]。

农地土壤污染是一个逐渐积累的过程，不像大气污染和水污染比较直观，而是具有潜伏性、缓慢性、隐蔽性等特征。土壤一旦被污染，污染物很难被扩散、迁移、稀释或者降解，进而在农作物体内富积，再通过农作物的媒介作用使污染物进入摄入农作物的人或者动物体内。因此，和其他污染相比，农地土壤污染治理的难度大，涉及的区域广、人数多，带来的后果是十分严重的。它不仅危害农产品安全与人体健康，而且加剧农地资源短缺，制约了农村的发展。此外，农地土壤污染还进一步加剧水体污染和大气污染。在环境有机体中，土壤、大气、水体等是相互作用的。一方面，土壤是一个重要的污染物受纳体，大气污染物和水体污染物进入土壤，转换为土壤污染，导致土壤环境质量下降，农作物的生长发育受到影响。另一方面，土壤被污染后，其污染物通过挥发、渗透、径流等方式进入大气和水体，进一步加剧了大气污染和水体污染。

造成农地土壤污染的原因是多方面的。（1）农村工业企业非法排放污染物。许多农村工业企业为了节约成本，把生产过程中产生的废水、废气、废渣等污染物进行简单处理后违规排放甚至没有经过处理就直接排放，对农地造成严重污染。调查显示，在全国受到污染的15亿亩耕地中，其中有3 250万亩是因污水灌溉受到污染，200万亩是因固体废弃物堆放占用和毁害受到污染，主要集中在经济比较发达的地区[7]。（2）过度使用化肥、农药、农膜。我国的化肥、农药和农膜的使用量居世界首位。我国化肥的使用量为每公顷728千克，而发达国家设定的化肥安全使用量标准为每公顷不超过0225吨。而且我国化肥的利用率仅仅为30%～40%[8]。化肥的过量使用严重影响了土壤的物理性状，导致土壤板结，质量下降。农药的使用量每年大约为130万吨，其有效利用效率只有30%左右。滥施农药导致土壤中农药含量超标、土壤环境质量下降，农产品安全受到影响。农膜的使用量已经超过60万吨[9]。农膜大多数是不可降解的，残留在土壤中会影响土壤的透气性，妨碍土壤中水分和养料的运移。（3）农村生产、生活垃圾随意堆放。大多数农村地区没有垃圾处理设施，农民把生产、生活中产生的垃圾随处堆放，垃圾中的有害物质渗入土壤中，危害土壤环境，使土壤受到污染。（4）城市生活垃圾向农村转移。一些城市地区的生活垃圾没有经过处理就被直接运到城乡结合部进行露天堆放或者做浅埋处理，所侵占的土地大多数是农地。这些城市生活垃圾中的污染物比农村生活垃圾中的污染物种类更多、毒害性更大，对农地的危害更为严重。

二、农地土壤污染防治立法的现状

法律手段是解决农地土壤污染问题最为有效的措施之一。通过制定完善的法律，为农地土壤污染防治提供有力的保障。我国十分重视立法，先后制定的一些农地土壤污染防治方面的法律法规，为农地土壤污染防治提供了明确的法律依据，有力地保障了农地土壤污染防治工作的健康发展。但现行农地土壤污染防治立法还存在不足，使其不能发挥应有的作用。

（一）法律体系不健全，内容不合理

现行的农地土壤污染防治立法是一种分散的立法模式，其规定散见于《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《农业法》《基本农田保护条例》《土地管理法》《农用泥污中污染物控制标准》和《农药安全使用标准》等相关的环境保护法律法规中，这种分散的立法模式弊端是显而易见的。由于缺乏一部统一的综合性农地土壤污染防治法律，使得整个农地土壤污染防治立法比较分散，没有形成一个统一的体系。这与农地土壤环境具有的内在统一性和整体性特征不适应，对农业现代化过程中出现的土壤污染问题，特别是因农业技术或者不合理的土地利用方式造成的土壤污染问题不能有效防治[10]。此外，我国农地土壤污染防治法律的内容不合理：（1）侧重点在于对土地资源开发和利用的限制，而不是污染防治。相关法律法规侧重于对土壤环境要素的开发和利用进行限制，往往只是简单地涉及农地土壤污染防治某一方面的内容，不适应农地土壤污染防治的需要[11]。例如，《水污染防治法》重点对地表水和地下水污染防治作出规定。又如《土地管理法》和《基本农田保护条例》等，是从保护耕地的角度对土壤污染防治作出规定。（2）原则性强，可操作性差。有些农地土壤污染防治法律规范在相关条文中，只是概括地规定“防止土壤污染”“改善土壤环境质量”，而对采取什么措施防止土壤不被污染、对已经被污染的土壤如何进行改良或者治理却没有作出具体规定，无法为农地土壤污染防治提供具体而明确的依据。（3）地方性法规缺乏特殊性。有些地方虽然制定了农地土壤污染防治的地方性法规，但这些地方性法规存在不足，没有体现出地方农地土壤污染防治法律法规的特殊性[12]，其内容多是国家层面的环境保护法律中禁止性规范的再次罗列，难以取得理想的效果。

（二）立法存在空白

我国虽然在农地土壤污染防治方面制定了不少法律法规，但在立法上仍然存在空白。（1）农地土壤环境标准比较滞后。适用于农地土壤环境领域的环境标准仅有《土壤环境质量标准》《渔业水质标准》《灌溉水质标准》《禽畜养殖业污染物排放标准》《农药安全使用标准》《农用泥污中污染物控制标准》等，其他的环境标准基本上没有。而且现有的环境标准不合理。例如，《土壤环境质量标准》规定的土壤环境质量标准过于统一，不符合我国土壤多样化的实际情况。另外，其规定的有害物质种类单一，仅限于8种重金属和六六六、DDT两种禁用农药，没有把其他土壤污染物规定进来，而且更多的是作为技术规范存在，没有规定土壤污染行为的法律责任。这显然不适应农地土壤污染防治的需要[13]。（2）缺乏公众参与机制、行政指导机制、行政强制机制及激励机制。现行农地土壤污染防治法律没有建立公众参与机制、行政指导机制和行政强制机制，缺乏对防治农地土壤污染作出贡献的单位和个人的激励机制。由于在立法上存在空白，使得许多农地土壤污染防治工作无法可依。

（三）污染防治机构缺乏必要的强制手段

环境管理机构作为环境行政主体，享有环境管理和污染防治权。但现行法律赋予环境管理机构在环境行政执法方面的强制性手段和措施比较少。依据“法律授权原则”，环境管理机构在环境行政执法过程中不能采取强制性手段和措施，从而导致执法不力，在农地土壤污染防治领域这一问题表现的尤为突出。另外，在农地土壤污染防治过程中，还存在利益冲突问题，如环境管理机构自身的利益和环境利益的冲突、污染者和受害人的利益冲突、污染防治者和受益人的利益冲突等[14]。这些利益冲突由于缺乏有效的法律进行协调和化解，导致农地土壤污染防治不力。

（四）法律责任不完善

完善的法律责任是农地土壤污染防治法律法规得到实施的必要保障。现行农地土壤污染防治法律法规对法律责任的规定不完善。（1）法律责任主体单一。农地土壤污染法律责任简单、笼统，重视污染者污染农地行为的法律责任，忽视地方政府、环境行政主管部门、国土资源部门等行政主体在防治农地土壤污染方面违法失职行为的法律责任，从而导致农地土壤环境执法过程中出现有法不依、执法不严、违法不究等现象[15]，执法效率降低。（2）法律责任不平衡。现行农地土壤污染防治法律对许多污染农地土壤的违法行为规定的法律责任主要是罚款这种行政处罚措施，而没有规定“停止排放污染物”“治理污染”“修复土壤环境”等行政处罚措施，而且规定的罚款数额偏低，也没有规定民事责任。对造成严重后果的污染农地土壤的违法行为，规定的法律责任过轻，仅仅是行政法律责任，而没有刑事责任，使得严重污染农地土壤的行为人得不到刑事制裁。由于法律责任过轻，导致现行农地土壤污染防治法律的规定显得苍白无力[16]，不能发挥其应有的威慑和制裁作用，成为制约农地土壤污染防治的主要因素。

（五）执法体制不完善

农地土壤环境是一个宽泛的概念，涉及农业生产、森林资源的养护、国土资源的利用和保护、水资源和草场资源的开发与保护等，需要一个权威部门统一对其进行管理。但我国现行的农地土壤污染防治执法体制不完善，主要表现为执法机构过多，许多部门都享有执法权。根据现行法律的有关规定，享有农地土壤污染防治执法权的主体有环境行政主管部门、农业行政主管部门、国土资源行政主管部门、水利行政主管部门、森林行政主管部门、草业行政主管部门、渔业行政主管部门等。另外，地方性的农地土壤污染防治法规规定的执法主体也不统一。由于执法机构多，各个机构之间职能交叉，使其往往出于本部门利益的考虑来决定参与执法，使得执法机构之间在执法过程中出现相互推诿或者争着管现象，导致执法秩序混乱，执法效能不高，不能对农地土壤污染防治起到应有的作用[17]。

三、立法的建议

完善农地土壤污染防治立法是防治农地土壤污染的关键。今后，应当从我国农地土壤污染防治的需要出发，在借鉴国际社会有益立法经验的基础上，有针对性地完善我国农地土壤污染防治立法，为做好农地土壤污染防治工作提供有力的法律保障。重点从以下几个方面来进行：

（一）健全法律体系，完善法律内容

完善农地土壤污染防治立法，首先要健全法律体系、完善法律内容。第一，制定农地土壤污染防治综合性法律。制定一部反映农地土壤环境特点、体现民意的农地土壤污染防治综合性法律不仅是依法行政的需要，而且是防治农地土壤污染的需要。在这方面，日本的立法经验可以借鉴。日本在1970年出台了一部统一的《农地土壤污染防治法》，随后相继制定了一系列的农地土壤污染防治法律法规[18]，对农地土壤污染防治起到很好的作用，值得我国借鉴。而且，农地土壤污染具有特殊性，其防治应当具有一些特殊的规则，需要通过制定《农地土壤污染防治法》作为农地土壤污染防治的综合性法律，形成以其为核心的农地土壤污染防治法律体系[19]。在制定《农地土壤污染防治法》时，应坚持下面几个原则。（1）可持续发展原则；（2）环境保护与经济和社会发展相协调原则；（3）预防为主、防治结合原则；（4）环境保护与国民经济和社会发展统一规划原则；（5）最佳土壤保护技术原则，即要在现有最佳土壤保护技术基础上确定土壤保护措施[20]。在这部法律中，重点对农地土壤污染的应急措施、污染的监管、修复、监测、风险评估与控制以及污染对策区和功能区的设立、管理等问题作出具体规定。第二，修改相关法律，对农地土壤污染防治问题作出具体而明确的规定，以增强法律的可操作性。第三，要对地方性农地土壤污染防治法律法规进行修改，增强其特殊性，使其适应各地的实际情况。

（二）补充立法上的空白

目前，我国在农地土壤污染防治方面还需要制定下面一些法律法规。（1）农地土壤环境标准。农地土壤环境标准是环境管理机构进行农地土壤环境管理的技术规范。适应我国农地土壤污染的现状和防治的需要，重点要制定《农药检测标准》《土壤重金属检测标准》和一些地方性农地土壤环境标准。另外，要对现有的农地土壤环境标准进行修改。重点修改《土壤环境质量标准》，扩大土壤污染物的种类和范围，把实践中出现的其他类型的土壤污染物纳入其范围内；对污染土壤环境行为的法律责任作出明确规定。（2）建立公众参与机制、行政指导机制、行政强制机制及激励机制。另外，建议建立农地土壤污染防治激励机制，对防治农地土壤污染作出贡献的单位和个人给予经济、政策或者其他方面的优惠，以激发和调动其防治农地土壤污染的积极性和主动性。国外这方面有成功的立法经验可供借鉴。例如，德国在防治农地土壤污染方面实行“绿箱”政策，对在农业生产过程中减少化肥、农药的使用、符合一定标准的农户或者农场主由政府给予一定补贴[2123]。

（三）强化强制手段，协调利益关系

为了有效地防治农地土壤污染，保护农地土壤环境，有必要强化农地土壤环境管理机构的强制手段。另外，需要协调农地土壤污染防治过程中的环境管理机构自身的利益与环境利益、污染者与受害人的利益、污染防治者与受益人的利益等利益关系。考虑到我国的实际情况，建议采取下面一些措施：（1）对于符合要求从事农药、化肥、农膜生产的企业和大型养殖场征收农地土壤污染税。（2）对防治农地土壤污染作出贡献的单位和个人，在贷款、税收、价格等方给予一定的优惠。（3）建立农地土壤污染防治基金制度，该基金专门用于农地土壤污染防治，其来源包括政府专项拨款、对污染者和相关事故责任人的罚款、接受社会公众的捐赠等[13] 。

（四）严格法律责任

现行法律对农地土壤污染行为法律责任的规定，与有效防治农地土壤污染的要求不适应，需要完善。第一，对农地土壤污染行为的法律责任作出具体规定，使农地土壤污染行为的法律责任具体化、明确化。第二，对农地土壤污染行为规定的行政处罚措施，除了罚款外，还要有限期治理、责令停产停业和停止排放污染物等。明确规定农地土壤污染行为要承担民事责任，赔偿受害人的损失。对那些严重污染农地土壤造成严重后果的行为，构成犯罪的，明确规定要承担刑事责任。通过严格的法律责任，发挥农地土壤污染防治法律的威慑和制裁功能。

（五）完善执法体制

现行的农地土壤污染防治多头执法体制与有效防治农地土壤污染的要求不适应，需要进行改革。改革的关键是要逐步建立农地土壤环境综合执法体制，即建立一个综合性的执法机构，由其统一行使农地土壤环境管理职能。从我国的实际情况来看，可以考虑在县级以上地方人民政府中组建 “农地土壤环境执法大队”，统一行使对土地、农业、水利、畜牧业、林业等部门的土壤环境执法权，负责对农地土壤污染防治行为的监督管理，以解决农地土壤污染防治过程中多头执法问题。

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