重庆梁平试水部分农民“退还”承包地

编者按：2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。《意见》要求，不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。《意见》还要求，加快放活土地经营权，具体包括引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体、依法依规开展土地经营权抵押融资等措施。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

近年来，作为全国第二批农村改革试验区，重庆市梁平县正在小范围地探索推进农村土地承包经营权退出试点。在实施“土地承包经营权退出试点”的村组，该举措受到那些有非农职业、非农收入的农户的欢迎，这为放活土地经营权，深化农村改革提供了新的思路。

近年来，在重庆市梁平县的少量乡村，部分农民尝试向村社集体退还自己的承包地，获得补偿后，正式“洗脚离田”。“退地”意味着，当事农民不再把土地看成生计和保障的“命根子”，而是与土地进行切割，迈向全新的生活；退给集体的土地，则使得农业有了长期集约化经营的基础。

习近平曾强调：“中国深化农村改革的主线，仍然是处理好农民和土地的关系问题。”梁平县部分农民的“退地”实践，为处理这一关系提供了新的思路和选择。据记者在梁平县的观察，至少在当下及可预见的短时期内，“退地”将受到一些农户的欢迎，其效应是积极的。在这一问题上，基层群众展现了惊人的创造力，不同村组基于各自的情况，摸索出不同的路径和模式。

花园村1社：整社退出，统一用地

合兴镇护城村1组，是梁平县尝试退地的先行者。该组由原来的花园村1、2、3社合并而成。原花园村1社尽管紧邻县城，但耕作的自然条件并不优越。这里地势起伏，很难使用农耕机械，只能靠人工耕种。仅靠从土地里“刨食”，很难“挖出金娃娃”，社里现在还有40多岁的单身汉。

近二三十年，打工浪潮席卷西部山乡，1社的年轻人几乎全部远赴他乡。同时，很多农民外出做生意，好几户人家举家搬到县城，卖建材、灯饰或副食。此外，社里还有一批木匠靠手艺为生，已经与种植业脱离关系。

和多数西部农村一样，这片土地上只剩下“386199（妇女、儿童和老人）部队”留守。留守者无力耕种自己的田地，承包给村民的120多亩田地中，只种了大约二三十亩，其他的近百亩田地都不同程度地荒芜了。撂荒最严重的地方，疯长的杂草遮蔽了柚子树，人都钻不进去。

“梁平柚”是中国三大名柚之一。2010年，梁平县提出在合兴镇打造1万亩的“中国名柚园”，其核心示范区有3500亩、12万株柚子树。同时，在园内建设“两纵两横一环”观光道路，开建柚子专业市场、大型停车场、名柚广场和星级农家乐，试图把“中国名柚园”建成该县特色的旅游观光和农户增收的亮点工程。建成后，预计年产优质柚果两万吨，年接待游客5万人次，预计年总收入可达1～2亿元。

这项政府主推的“中国名柚园”工程，改变了花园村1社的颓势。1社有23亩田地被征用修建通往“中国名柚园”的道路，这导致三四户人家失去土地，组里需要重新调配土地。要调配，就得丈量。可是，杂草比人都高，无法进入田里丈量。而且，曾经的地界已被掩没，很难区分某片田地究竟是谁家的。

怎么办？“干脆集体收回”成了几乎唯一可行的路子，经过五六次会议的商讨，村民基本就此达成一致。现年70岁的组长王中杰在群众中很有威信。他已经做了48年的组长，在他的协调下，收回土地所面临的问题逐一找到解决方案。

老百姓之所以都赞同“退地”，更重要的原因在于，几家农业公司相中了这片被大量撂荒的土地，他们出的价能让村民获得更高的收益。

社里的36户人家中，其中两户种了梨树，经营得非常好，而且梨树正处于丰产期，前景可期，这两户人家的土地也位于一个角落、不影响其他土地的整体使用。于是，这两户在认真考量后决定不参加。其余34户都自愿“退地”。这34户人家的土地进行了“打包”丈量，堡坎、坡地等全被圈入，最后量出179亩土地。社里将土地分别租给3家公司，其中“田”和“地”的租金略有区别，田为600斤黄谷/年、地为400斤黄谷/年，一直出租到2027年。

去年，当地的黄谷价格为1.3元/斤，折算下来，社里去年的租地收入超过10万元。扣除基本开支后，这些收入由1社的110名农民平均分配，人均约990元，无论此前承包地的远近、好坏，都“一视同仁”。

这笔收入比辛苦种地还高。“以前土地荒着，基本没有收入，现在一个人一年差不多有1000元，肯定划得来。”60岁的王中凡告诉记者，“以前种地，也就糊个口；而今，1000元能买多少米？”

“退地”会不会成为让老百姓失去“命根子”的“致命赌博”？护城村1组的农户认为自己有“定心丸”：从眼前看，租金收入比种田高；从长远看，只要承租的公司经营得好，就会一直有收益，如果经营得不好，农户重新接手，经几家承租公司整治后的耕种条件，也比当初好多了。

对于接手这片土地的3家承租公司而言，直接与集体而不是每家每户签合同，权属问题比过去的“土地流转”更加明确，不再担心“万一有一户反悔就很难办”，也更敢于长期投入。另外，规模化种植也让他们得到了政府补助。

规模经营、大笔资金投入、强化科技，提高了这片土地的产出率，村庄的面貌也改变了。以前，沿着土路挑粪去浇树，一个来回要一个多小时；现在，铺设了管道，两三分钟就能搞定。换言之，同样的土地，务农的人少了，收成却更多了。人们种地需要路过一个名叫“狮子河沟”的河谷，过去，杂草丛生的河谷沟被传“闹鬼”，晚上没人敢走；而今，经过整治后，“大半夜都敢走了”。

这种“先定下家、整社‘退地、统一转租”的“退地”模式，得到了异口同声的称赞，让相关各方都从中受益。

义和村1组：整片退出，定制用地

在海拔较高的蟠龙镇义和村1组，农户们也已自发“退地”。

义和村1组有一眼出水量较大的山泉，适合发展冷水鱼养殖。过去，土地被切割成小块分户承包，没法大规模养鱼，因此这眼山泉一直未能充分利用。2014年，在云南经商多年的金带镇仁和村农民首小江看上了这眼山泉，计划投资1000余万元在此建设冷水鱼养殖基地。这是一个雄心勃勃的开发计划，项目总占地40亩，其中基础设施建设用地15亩。然而，土地问题成为项目落地的最大瓶颈。

一方面，对首小江来说，项目总体投资规模大、基础设施建设投入多，如果以“一年一付”的方式租用土地，一旦农民中途毁约、要求收回土地，或在某个节点“坐地起价”，就可能让自己的巨额投入“打水漂”，影响持续稳定经营。另一方面，农民虽然希望流转土地，但也担心大户因经营不善拖欠租金、甚至“跑路”，而基础设施建设用地难以复耕，会留下“后遗症”，影响自己的利益。换言之，业主和农民双方都倾向于选择“买”，而不是“租”。能“买”的前提，是农户退出承包地。这片15亩基础设施用地包括耕地11亩、宅基地3亩、林地1亩，共涉及21户承包农户，而他们几乎全都搬到了镇上或县城，有稳定的职业和收入来源，已经多年没有从事农业生产，有彻底“退地”的意愿。彼此都有共同的利益和目标，谈判就有了基础。经过多次公开协商，首小江与农户顺利地达成了有偿退出土地承包经营权的意向。

因为牵涉众多法律规定，此次“退地”分成“六步走”：

第一步，2014年12月，义和村1组召开村民代表会议，形成决议，明确了“退地”的方式，达成“不分承包地、宅基地、林地，统算3.45万元/亩”的补偿标准，为“退地”奠定基础。

第二步，21户农民向村社集体提出申请，自愿永久放弃15亩土地的承包经营权（使用权），并获得同意。

第三步，经村民代表大会表决同意，首小江以“农迁农”的方式，交纳3000元“入户费”，将户口从梁平县金带镇仁和村迁到义和村——成为该村的村民，才有资格获得宅基地使用权、优先取得土地其他方式承包权。

第四步，获得土地承包权资格的首小江，将补偿价款交付给村社集体，村社集体再交给“退地”农民。农民交回土地承包经营权证，获得3万元/亩的一次性补偿。

第五步，村社集体将15亩土地采用“其他方式”承包给经营大户首小江，用于冷水鱼养殖基地基础设施建设。每亩溢价0.45万元，归村民小组集体所有。

第六步，双方持相关材料，到县级农村土地承包经营权登记机关进行登记，报县级农村土地承包管理部门备案。

这意味着，农户的“退地”获得了法律意义上的确认，经营大户获得了相关土地的承包经营权。

“退地”的结果，让当事各方皆大欢喜。对于21户农民来说，他们的土地如果自己种，一年纯收入很难超过3000元，而“退地”获得的一次性补偿，是种地收入的好几倍。况且，他们中大多数人并未务农，这笔上万元的补偿堪称“天上掉馅饼”。而且，这21户农民并不认为吃“馅饼”会透支未来：他们都在城镇有稳定的职业和收入，“根本就没想再从这片土地中找饭吃”，“退地”不会影响他们的生存。

村民游世玲一家3口人，共有0.8亩承包地，这次退出了0.45亩。游世玲全家都住在蟠龙镇上，做灯具生意，他们也不愿意务农了，家里的土地已经撂荒近10年。游世玲说：“与其让土地荒芜，还不如退出来，能有一笔补偿收入。”村民蓝家梅退出0.53亩土地，得到1.8万元补偿。“家里土地地块偏远，还是河滩地，庄稼都长不出来，政府也不可能征用。现在退出来了，补偿还算不错。”蓝家梅说。

转包这些土地的农业大户首小江认为，这种方式对自己更有利。他说：“渔业投资规模大，还要配套仓储和管理用房，一期投资就要300多万元。以前我也打算租地，但担心农民中途变卦，现在农民完全退出土地，由我承接过来，就可以放心投入，不用担心这些问题了。”

由此，“退地”摆脱了此前“流转”时“农民怕老板‘跑路，老板怕农民反悔”的困境。而义和村1组因为拥有山泉这个得天独厚的条件，其补偿标准远高于同期国家征地补偿标准。

梁平县义和村1组“整片退出”的“退地”模式，被各方认为有利于有效利用退出地，并能促进产业发展，因而被梁平县确定的两个试点地区之一的屏锦镇万年村作为借鉴。

川西村9组：整户退出，集中用地

礼让镇川西村，是梁平县另一个农村土地承包经营权退出试点村。

在川西村9组，部分农民的“退地”需求显得较为强烈。近年来，川西村9组村民的收入来源已经非常多元：外出打工者有务工收入；当地的豆筋（一种用黄豆制成的形如竹棒的食品）产业发达，留守者为豆筋工厂打工，每天能挣100多元；如果选择自己做豆筋，收入还能更高一些。也就是说，当地农户无论是外出打工，还是自己创业经营，收入都比种地高得多，“退地”风险预计相对较小。

目前，川西村9组土地暂未确定“下家”，当地镇政府垫资，替将来的“下家”向村民支付了“补偿金”。这也是它与前两个案例的最大区别。

政府垫资退出的土地，并非“烫手山芋”。因为当地的田地非常平整，找到优质“接盘者”的概率很大。目前，已经有多家公司和务农大户表达了意向。

川西村9组“退地”时非常慎重，设置了较高的门槛，很多希望“退地”的农户都暂不具备条件。自认为能跨过“门槛”的21户农民报名申请“退地”，仍有6户被“筛”掉。

2016年5月初，7户农民获得了“退地”的资格，总面积超过28亩，“退地”农民每亩地将获得1.4万元补偿，他们已经办完了相关手续。9月初，记者来到这个村子时，第二批8户农民也已经通过“审核”、签订了协议。

川西村9组选择了整户退出全部承包地的方式，退出的82.12亩地用“小并大、零拼整”和“确权确股不确地”的办法，集中于一处，今后就能集中利用。

纵观梁平县试点探索的“退地”工作，坚持了“农民自愿、民主决策，退用结合、市场运作，守住底线、严控风险”3条原则，让市场起决定性作用，让老百姓自己决定自己的事情。他们探索出的整户退出、整片退出和整社退出这3种方式各具特色，可以满足不同地方及农户的差异化“退地”需求。

整户退出模式，以农户“退地”需求为导向，有利于加快进城农民市民化的进程，促进城镇化、工业化，其推广价值或许更大，但“退地”补偿金筹集的压力相对较大。

整片退出模式，以业主用地需求为导向，最大好处是土地“退出”即可利用。可解决部分甚至全部“退地”补偿金，有利于发展高效设施农业。但由于不是整户退出，促进城镇化、工业化的力度相对较弱。

整社退出模式，以现实问题和产业发展为导向，有利于解决土地撂荒地界不清、征占地后土地调整困难等问题，还有利于促进特色产业发展。但农户意见难统一，需有德高望重的干部或“乡贤”来组织。

追踪：部分农民为何愿意有偿“退地”

1978年冬，安徽省小岗村18位农民“贴上身家性命”，在“大包干”的契约上摁下鲜红的指印，从此拉开了中国农村改革的序幕。在小岗村“大包干”等农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村政策的重要基石。

38年过去了，随着城镇化的快速推进，大量农民及其子女外出打工。以家庭为单位而分割出的一片片农村土地，有的被精心耕种，有的被撂荒，有的被“流转”。记者在采访中发现，一部分农民愿意有偿“退地”，主要是因为在小片的土地上务农，获得的效益无法令他们满意。

梁平县礼让镇川西村9组现年61岁的村民蒲昌友，是该组第二批“退地”的8户人家之一。蒲家共有8.1亩田地，“辛辛苦苦种一年，赚不到5000元，却累得要死”。

尽管蒲昌友曾是当地的农业技术员，精于农耕，但他却坚持认为，用传统农业的方式种地“实在太划不来，没有意思”。以耕种1亩田水稻为例，他详细算了以下一笔账。种1亩田的开支如下：1.犁田，年纪大了不可能自己去犁田，除餐饮、香烟外，人工费得100多元；2.插秧，人工费得100多元，如果稻田满足机插条件，约60元；3.肥料，100多元；4.种子，70元～80元；5.农药，根据当年的雨水、病虫害的严重程度而有所浮动。为了控制稻瘟病，至少打药3次。自己打药大约30元～40元，雇人打药得花60元～70元；6.收割，以2015年的行情计算，大田、整田每亩大约60元，小田、异形田得70元～80元。

种1亩田的收入又如何呢？水稻每亩产量也就1000斤左右，这两年稻谷售价都没超过1.3元/斤。“折算下来，扣除成本，即使不扣除自己的人工费用，每亩田的实际收益也只有600元左右。”蒲昌友说。

除了种植业，是否可以开展养殖？川西村农民曾有养猪的传统，但如今，整个川西村9组，只有贫困户郑因菊一户在养猪，其他农户都是买肉吃。

“养猪专业户养得多才能赚钱，一般家庭养三五头猪，能不亏本就谢天谢地了。”蒲昌友说，“总之，按照传统的方式，小规模的种植、养殖不赚钱，只能保证自己有饭吃，解决温饱。”

蒲昌友家的情况，是让他决意退出承包地的另一个因素。“如今，我年纪大了，身体差了，做不了繁重的农活了。”他有一儿一女，儿子在重庆主城开车，女儿在梁平县城开婚庆公司，两人从来不曾务农，“不愿种地，也不会种地，将来也不可能回来种地”。

蒲昌友并不担心退出承包土地之后的风险。首先，他自己当过兵，政府有补助；加之购买了城镇职工养老保险，老伴儿也有城乡居民养老保险，“这些补助加上‘退出承包地的8万元的一次性补助，老两口的生活保障基本就够了”。他说：“‘退地之后，我就离开这片田地了，去和孩子们生活在一起。”

同组60岁的冯辉禄，比蒲昌友更加迫切地希望能尽早“退地”，“辛辛苦苦种一年的田，不如出去打一个月的工”。“我已经20年没有种田了。”冯辉禄曾经在湖北从事酿酒业约20年，因为年龄大了，患上了腰疼病，没法继续酿酒，转而去深圳做保安，每月能有两三千元收入。“打工比种田轻松，收入还高。”他的妻子也在工厂里打工，每月2500元，“晚上在家加班，每月还能有1500元的收入”。

在冯辉禄看来，自家的承包地并没有想象中那么大的价值。“我出门去打工，如果请人在老家替我种田，不仅没多大的收益，打工回来后，还得请他吃饭道谢。算经济账，并不划算。”冯辉禄告诉记者，“以前需要交农业税的年代，我宁愿用打工的收入来交农业税，也不愿意种田。现在不缴农业税，更不愿种了。”

“早些年我就在想，如果有人来买这些田地的经营权就好了。”冯辉禄同样表示“退地”后自己并没有太多后顾之忧。他的大儿子在厦门，最初为别人打工，后来自己开公司，经营办公用具；小儿子在广东中山打工，进修大学文凭后，目前在做别墅装修设计。“他们已经不可能回来种地了。”冯辉禄说。