检察机关提起预算行政公益诉讼的制度设想

李卫刚， 姜雨奇， 何赞国

(1.对外经济贸易大学法学院, 北京 100029； 2.北京市人民检察院第三分院, 北京 100022)

检察机关提起预算行政公益诉讼的制度设想

李卫刚1， 姜雨奇2， 何赞国2

(1.对外经济贸易大学法学院, 北京 100029； 2.北京市人民检察院第三分院, 北京 100022)

我国预算运行体制由于长期以来推行的是由行政机关统一编制和执行，缺乏外部机关监督，使得预算违法行为类型简单、预算违法责任追究机制缺乏、程序启动困难、责任主体难以确定等问题丛生，导致实际运行中预算公共利益不能得到充分保护。党的十八届四中全会明确规定，检察机关要探索建立提起公益诉讼制度，这为检察机关充分发挥法律监督职能，依法有效保障预算公共利益指明了方向。因此，通过进一步规划和完善检察机关提起预算行政公益诉讼的制度，进而有效地解决当前预算运行体制中违法追究层面遇到的种种难题，使依法保障预算公共利益变为现实。

预算监督； 检察监督； 行政公益诉讼

一、 当前《预算法》运行中存在的主要问题

1. 预算违法行为隐蔽易发，实践中责任承担的辨别难度加大

法治是治理的高级形态和基本方式，法治是国家治理现代化的核心[1]。我国《预算法》规定，凡是能够行使预算管理职权的机关和相关人员都列为预算法律责任的主体。这种规定看似责任主体很多，但由于预算存在着编制、审批等多个环节，而每个环节又可能是由不同的主体来完成的，每个环节环环相扣、紧密相连，因而每个环节、每种行为都可以引发预算法律责任。由此可见，预算违法行为非常容易发生，且隐蔽性较强，从法律责任追究的角度看，无论是作为还是不作为，都是由于故意或者过失引起的，不同的预算违法行为归责原则还存在差异，因此，实践中当预算发生问题时，谁应该承担责任、应该承担何种责任很难分辨，进而造成责任追究难的现实困境。

2. 预算违法行为类型缺乏弹性条款，给逃避责任追究留下伏笔

预算违法行为是实践中追究责任的事实凭据。我国2015年新修订的《预算法》从第92条到第95条，以列举的方式明确界定了4个方面17种类型的预算违法行为。与原《预算法》第73到第75条中规定的3种违法行为比较，规定更加明确，更加具体，也更加丰富和完善。为追究预算违法行为责任提供了非常明确而具体的标准和依据。但是由于《预算法》涉及主体多、环节多，与我国预算活动中纷繁复杂的违法现象相比，《预算法》不可能列举所有的违法行为，以“行为列举”的方式进行追究其法律责任，这样就不可避免地会出现疏漏。列举式的规定，由于在立法设计上缺乏弹性条款，使得我国今后随着各种条件和环境变化而出现的新的违法行为，无法得到依法处置。

3. 预算责任的追究缺乏科学的程序设计，留给“有法必依”弹性空间过大

法治社会，预算法律责任的追究需要健全的制度和科学的程序设计。实践中，新《预算法》颁布后，增加了追究刑事责任的规定，即第96条第2款“违法本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。与原《预算法》比较，可以说是历史性的飞跃。新《预算法》对预算行政违法行为的追究，虽然已经明确指向了《刑事诉讼法》。但如何追究刑事责任，由谁来提起公益诉讼，如何保障诉讼权利、承担诉讼义务，证据规则应该如何界定等，还需要在法律框架内进行合理的制度设计与正当的程序保障。而预算责任追究层面的制度设计，无论是《预算法》还是《刑事诉讼法》都是模糊而不明确、不具体的。因此，实践中亟需完善《预算法》和《刑事诉讼法》的关于责任追究制度机制的衔接设计，进而真正实现对预算违法行为，谁来追责、如何追责能够“与法有据”并“依法落实”。

综上所述，《预算法》实际运行层面的困境，不是“无法可依”的无奈。新《预算法》和《刑事诉讼法》都是最近颁布实施的，针对以往对预算违法行为的惩处不利的局面，国家已经从立法层面加大了对预算公共利益的保障力度。《预算法》实际运行中遇到的困境，这种困境的根源是“有法可依”与“有法必依”之间缺乏科学的制度设计，就是如何将良好立法的初衷在实践中落实到位的问题。这就需要我们在立法层面和司法实践中不断探索，找到最佳的结合点，从制度构建层面进行科学的程序设置，从而真正实现预算合法权益的维护和保障。

二、 检察机关提起预算行政公益诉讼的理论基础及现实必要

1. 检察机关提起预算行政公益诉讼的理论基础

党的十八届四中全会之前，学术界对检察机关提起行政公益诉讼的讨论主要集中在以下两个问题：一是检察机关提起行政公益诉讼的必要性与可行性；二是检察机关提起行政公益诉讼的实际操作性。党的十八届四中全会，提出要探索建立“检察机关提起公益诉讼制度”，表明中央已经明确对第一个问题作了回答，标志着建立检察机关提起行政公益诉讼制度已经从理论研究走向实践探索。至此，在学术界对推进行政公益诉讼争议，目前主要集中在从操作层面来如何推进角度进行研究。更多的理论探讨，围绕检察机关在公益诉讼中的身份定位、公益诉讼是规定在《行政诉讼法》中还是制度特别法、与普通程序有什么不同，以及管辖、原告资格、举证责任、诉讼费用等一系列问题展开。

预算行政公益诉讼既是保护预算公共利益的司法救济途径,也是我国公民参与国家管理、实现公民权利重要载体。预算行政公益诉讼作为行政公益诉讼的重要组成部分，其理论渊源与行政公益诉讼有很多相同之处，其特殊之处可以概括为以下两个方面。

(1) 责任政府建设与社会契约论的兼容。预算行政公益诉讼的重要一环就是要界定好政府和公民的关系。其理论渊源可以从责任政府建设和社会契约理论找到依据。作为责任政府，在现代法治社会所提倡的全新治理模式下,明确责任是应有之义,其本身既包含“对政府进行民主控制的制度设计,又含有一种多层次的责任体系安排”。责任政府的基本价值取向，应当明确界定为“对人民负责”,即要切实履行好义务，承担好责任，自觉接受来自内、外部的控制，把回应社会期待和公众的需求作为政府的核心职责和使命。在制度设计层面，则需要通过建立起明确的责任制约权力体系,来实现行政从权力到责任的合理转变。从公民的角度，则应依据社会契约理论，充分赋予公民权利的实现和对政府权力的监督。具体而言，依据社会契约理论，国家是由全体的社会成员依据契约而成立的。公民和政府之间的关系可以简要概括为纳税与服务的社会契约，即公民按规定交纳税款后,政府就有义务提供相关公共服务。如果政府在提供公共服务过程中由于服务瑕疵,给公民造成损害,公民理所应当的有权利要求补偿，其中公民实现权利救济的方式就包括司法途径。同时公民对政府公共服务的提供以及公共物品的管理也依法享有监督权，特别是对公共物品的管理，原则上应该“取之于民、用之于民”。因此，当公民发现政府在管理国家财政预算资金这一公共物品方面有不作为、滥作为，而导致国家财政预算资金流失，可以通过提起预算公益诉讼的方式行使权利也在情理之中。

(2) 权利本位到公益本位的转轨。预算行政公益诉讼作为行政公益诉讼的重要分支，其理论探索也是伴随着现代行政法治的发展，从控权论向公共利益本位论的转向而产生与发展的。所谓控权论，也称权力本位价值观，其核心观点是: 必须给正义、公平和个人权利以优先的地位。这种优先地位不是指个人权利可以为所欲为，而是强调在不与他人的自由相冲突的条件下，个人具有优先的选择权。

在以后的发展中，伴随着宪政的推进，传统的行政已经慢慢向服务与合作型的行政转变。新社群主义的代表人物桑德尔指出，权利以及界定权利的正义原则都必须建立在普遍的公共利益之上，普遍公共利益优先于权利和正义原则，即公共利益优先于个人权利。

推溯既往，人民群众基于对公共福利的需要，通过一定方式选举产生政府，并赋予政府权力，这是行政权的产生基础。因此，作为公共利益的保证人，政府它既是权利的工具，又是权利的表达。但是，这种权利表达不是强调某个人或者某个群体的权利，而是从公共利益出发，维护的是公民的共同意志。从上述结论推导，可以得出预算行政公益的公民共同意志，就是公共财政。公共财政从本质上说是取公众之财，办公众之事，其核心是满足公共需要。而“从群众中来，到群众中去”是公共需要所具有的基本特性。据此，社会公众可以对政府，特别是政府财政收入如何被使用、使用是否合法、是否合理和是否效率进行有效监督和制约。预算行政公益诉讼可以将政府活动置于合法的监督之下,有利于监督政府履行好为公众提供公共产品和公共服务的职能，使政府对公共利益的最大化负责。

2. 检察机关提起预算行政公益诉讼的现实必要

我国的法体制是全国人大制度下的“一府两院”制度，检察机关、审判机关分别掌握检察权和审判权。同时检察机关作为宪法规定的法律监督机关，其公共利益维护者的地位契合了预算行政公益诉讼的“公益”性，法律地位超脱，不易受到行政机关的干扰，能够作为独立的第三方实现对预算领域的行政机关进行监督。因此，实践中，如果由检察机关提起行政公益诉讼，则本文第一部分中列举的3个难题会迎刃而解。

(1) 检察机关提起预算行政公益诉讼能够解决追责难的问题。在传统的诉讼关系中,法院受理案件往往要求必须有适格的原告和被告，即涉案人员必须与涉案物品有利害关系才能寻求司法救济。这一做法在行政诉讼中却遭遇了尴尬的处境，如湖南村民请求法院确认财政局滥用预算职权案①,村民为了维护当地的预算公共利益向法院起诉,但法院根据《行政诉讼法》的规定，认为起诉人的起诉事项不属于受案范围，即原告不适格，最终裁定不予受理。此案一经提起,便引起了社会的广泛关注。折射出，公民对公共利益的关心和维护自己纳税人合法权益的渴望。而由检察机关作为预算行政公益诉讼的原告则非常合适，一方面检察机关有效联结了公民、法人的举报和申诉，能够充分运用法律监督职能追查犯罪，另一方面明确的原告，也避免了行政机关、相关涉案人员的推诿扯皮，能有效节约司法成本，避免司法资源浪费。

(2) 检察机关提起预算行政公益诉讼能够破解查处难的困境。新修订的《预算法》实施后，由于缺乏概括性条款，给逃避查处带来了可乘之机。由检察机关提起预算行政公益诉讼的制度设计，明确了检察机关的在预算行政公益诉讼中的地位并赋予其相应的职权。一方面，检察机关有权依照法律决定将哪些预算领域的违法行为纳入预算行政公益诉讼领域。另一方面，检察机关在司法实践中可以结合司法实践，对法律规定的预算违法行为，在法律允许的范围内进行司法解释，进而进一步明确相应违法行为的类型和后果，弥补由于《预算法》概括性条款的缺失，而导致的处罚不能。

(3) 检察机关提起预算行政公益诉讼能够实现真正的社会救济。修改之前的预算法仅规定了行政责任，即只有给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。预算法律责任的形式过于单一。修改后的预算法纳入了刑事责任，列入了其他法律对其处理、处罚另有规定的依照其规定的规定。但如何追究行政责任等的具体方式未做具体规定，尤其是未做司法程序规定。这导致预算领域的公共利益受损无法获得司法监督，预算责任追究被排除在司法审查的范围之外。而由检察机关提起预算行政公益诉讼，使得预算法规定的行政责任甚至刑事责任不再成为摆设，而是可以实践操作的具体制度，成为监督预算行政行为的有力武器。

三、 检察机关提起预算行政公益诉讼制度设计中需要关注的问题

1. 被诉机关选择

由于行政公益诉讼仍属于行政诉讼的范畴，所以,只有行政机关才能成为行政公益诉讼的被告[2]。具体而言就是做出预算行政行为的行政机关才能作为预算行政公益诉讼的被告。

由于预算行为需要经过权力机关的审查和批准，权力机关对预算的审查和批准行为是否需要进入预算行政公益诉讼的审查视野就成为一个问题。本文认为，权力机关不应成为预算行政公益诉讼的被告。首先，从我国宪政体制来看，权力机关不应成为诉讼的被告。根据我国《宪法》第2条第1款和第3条第3款规定，审判机关、检察机关不宜在诉讼中对权力机关的决定进行司法审查。其次，从检察机关的职能尤其是其监督重点来看，检察机关作为由人民代表大会产生并对其负责的法律监督机关，其法律监督职责的行使重点就在于对行政机关是否严格遵循和执行权力机关做出的法律、法规或者决定，其不可能以权力机关作为被告提起公诉。因此，人民代表大会及其常务委员会做出的预算审查以及批准预算、调整预算等诸多决定，都不应纳入预算公益诉讼的受案范围。

既然行政机关作为预算行政公益诉讼的被告，需要具体分清哪些行政机关能够成为预算行政公益诉讼的被告。从预算法规定的预算编制、调整、执行过程来看，由各级政府、各部门、各单位都是预算编辑、调整、执行的主体。因此，政府和政府的财政部门以及各部门、各单位都有可能成为预算公益诉讼的被告。

值得注意的是预算存在有专门的监督部门如审计部门享有对预算单位的财政收支状况的审计监督权力。虽然其也属于行政机关的范畴，但审计监督并非监管责任，而是一种专业监督。由于提起行政公益诉讼就意味着对预算行政违法行为的监督，预算监督机关不宜再列入行政公益诉讼的范围内。但如果审计机关存在怠于审计或者故意隐瞒、篡改审计结果的行为，检察机关作为法律监督机关，可以检察建议等方式予以监督，对涉及犯罪的行为予以追诉。

2. 受案范围

从预算运行的各个环节以及预算法规定的各个章节来看，预算违法行为可以说包括有预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等各个阶段的违法行为。修改前的预算法对预算法律责任范围规定较窄，仅限于变更预算、支配库款和预算收入的违法情形[3]，修改后的预算法虽然没有明确规定哪些行为构成行政公益诉讼的受案范围，但明确规定了行政机关的违法行为。其中第92、第93、第94和第95条都详细规定了预算领域的具体违法行为，涵盖了预算从编制、审批、执行到监督的全过程。值得注意的是预算法第96条第1款的规定，为预算行政公益诉讼的设立提供了准用的法律适用条款。在法律上一旦设立了预算领域的行政公益诉讼，即可适用该条对预算领域的行政违法行为进行公益诉讼。

3. 预算行政公益诉讼的诉前受理程序

(1) 公民、组织的请求与预算行政公益诉讼的启动程序。由于预算领域的行政违法直接牵涉到国家收入的支出问题，公民、组织具有监督行政机关及其行政行为的动力，能够涉及到国家和社会的方方面面，触及到公共利益的各个维度，因此充分发挥公民、组织的积极性和主观能动性，使得他们有足够的动力去驱动检察机关启动行政公益诉讼程序。因此，应当设置有相关的衔接程序，将公民、组织的申诉举报与检察机关提起行政公益诉讼制度联系起来。但为了防止滥诉的风险，需要设立严格的公诉主体条件，即必须由检察机关专属预算行政公益诉讼的公诉权，由检察机关来统一把关负责。

(2) 预算行政公益诉讼的前置审查程序。由于预算法第87、第88、第90条明确规定了各级政府及政府财政部门、各部门、各单位的监督责任，检察机关在提起预算行政公益诉讼之前，要求先向相关的行政机关发出检察建议，建议其自行监督改正。只有在检察建议不能阻止违法行为侵害公共利益的情况下，检察机关才能提起预算行政公益诉讼。

4. 预算行政公益诉讼的检察机关审查起诉制度

(1) 检察机关审查起诉的内容。在事实问题方面，重点要审查预算领域的公共利益是否受到侵害、行政机关是否违反预算法及其相关规定的规定行使职权或者不作为，两者是否具有相当的因果关系。在法律问题方面，重点要审查上述事实是否符合法律规定的行政公益诉讼的公诉条件。即预算领域的行政机关的行为或者活动是否违反了预算相关法律法规的规定、相应的监督机关或者监管机关是否尽到监督责任、是否有提起公益诉讼的适格主体以及该适格主体不能或者不愿提起行政公益诉讼。

(2) 审查起诉中应当设置听取公民、行政机关意见的程序。如果行政机关提出补救性措施或者其他整改措施时，应有检察机关的确认程序，以确认补救措施或者整改措施产生实效使得预算领域的公共利益得到实质维护或者消除危险。

(3) 检察机关应有相应调查权以保障公益诉讼顺利进行。检察机关在预算行政公益诉讼的调查权不同于刑事审查起诉中的侦查权，检察机关的调查应围绕事实和法律问题，注意的是不得采取强制措施①。如果行政机关提出补救性措施或者其他整改措施时，检察机关应进行调查，确认补救措施或者整改措施产生实效使得公共利益得到实质维护或者消除危险。值得注意的是，在预算行政公益诉讼的审查起诉环节，检察机关应保证有相当必要的调查取证的时间。

5. 预算行政公益诉讼的起诉标准

检察机关应严格按照法律规定提起预算行政公益诉讼。具体从行为、后果和因果关系来看，首先被诉行为是有法律明确规定的违法行政行为，要求要有法律明文规定且必须是行政行为，即存在有预算法第92、第93、第94和第95条等相关法律法规明确规定的违法行政行为；从后果来看，被诉行为是法律明确规定应纳入行政责任的行为，即违法性达到了应追究行政责任而尚未构成刑事责任的行政行为，这在预算法第92、第93、第94和第95条可以看出要求“责令改正”或者追究责任人员的行政处分等行政责任；从因果关系来看，因果关系证明虽不能达到刑事证明责任的确实、充分的高标准，但也应该高于民事诉讼的一般标准，应达到相当的因果关系证明[4]。值得注意的是，因果关系证明的证明责任这块并非完全是检察机关，行政机关也有证明责任。

6. 预算行政公益诉讼的证明责任分配问题

由于预算行政公益诉讼的特殊性，检察机关和行政机关都应当有证明责任。在预算公益诉讼中，检察机关有初步的证明责任，即检察机关有证明符合法律规定提起行政公益诉讼的义务，符合法律规定的公诉条件，重点是公共利益侵害或者有侵害危险应由检察机关来负责举证。与此相对，行政机关有行政行为合法性的证明责任。

7. 预算行政公益诉讼中诉讼请求与判决方式

检察机关在公益诉讼中并非是实体意义上利益受损的原告，而仅仅是作为程序意义的原告[5]；从损害赔偿的关系来看，检察机关并非受害方，因此也就不享有实质意义的受偿权。但也不排除作为国家利益受损的主体代表代为接受赔偿金并移交给国库。因此,检察机关的诉讼请求主要应集中于对行政行为本身，如提出撤销预算违法行为、要求预算行政机关在法定期限履责以及确认预算行政行为违法等的诉讼请求。同时还可针对具体损失部分，不排除要求行政机关采取补救措施甚至赔偿损失等诉讼请求。因此，针对上述诉讼请求以及基于法院行政审判的合法性审查原则，法院的判决方式亦主要集中于行政行为合法性本身，即判决撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效。考虑到预算作为一种经济活动，需要考虑到追究被告行政机关的经济责任。且预算的执行过程中还会涉及行政合同，因此法院可以根据新行政诉讼法第78条第1款对行政合同的判决方式，可采取判决被告行政机关承担继续履行、采取补救措施(如预算法规定的“责令改正”、“追回骗取、使用的资金”、“没收违法所得”)或者赔偿损失等责任的判决方式。

四、 结 语

目前,检察机关作为全国人大常委会明确授权的提起行政公益诉讼的唯一主体，其提起预算行政公益诉讼制度中在案件来源、起诉前置程序、审查起诉等制度设计上有其鲜明的特点，既吸收了现行检察制度中控告申诉、行政监督、刑事公诉等方面的优点，同时特别设置了检察建议的督促程序等制度，具有独创性的特点。这一制度的创设和完善必将进一步丰富我国行政诉讼制度，也将为未来我国预算公共利益的保护提供强有力的保证，并将进一步推动我国预算人大审查制度等现行宪法制度的完善。

注 释：

① 2016年1月，最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第33条规定：“人民检察院可以采取以下方式调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况：(一)调阅、复制行政执法卷宗材料……调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合”。

[1] 张尤佳,李金玲,张 瑞.我国环境服务业法治化之路经研究[J].天津大学学报:社会科学版，2016，18(1):55-59.

[2] 关保英.行政公益诉讼的范畴研究[J].西北政法大学学报,2009(4):53-59.

[3] 刘夕慈.我国预算法律责任制度研究[D]. 蚌埠：安徽财经大学法学院,2014.

[4] 李晓玲.行政公益诉讼举证责任分配的具体规则[J].苏州大学学报:哲学社会科学版，2008(5):41-42.

[5] 李湘刚.论检察机关启动我国行政公益诉讼程序[J].南京社会科学,2012(7):95-102.

A System Assumption on Procuratorial Organs Bringing Up the Budget Administrative Public Interest Litigation

Li Weigang1， Jiang Yuqi2， He Zanguo2

(School of Law， University of International Business and Economics， Beijing 100029,China; The Third Branch of Beijing Municipal People’s Procuratorate, Beijing 100022, China)

For a long time, the budget operation system has been drew up and implemented by administrative organs without external supervision, which leads to many problems, such as simplicity of types of budget illegal activity, lack of accountability system on budget illegal activity, operation difficulty and difficulty on identifying the subject of responsibility. Finally, during the practical operation, the budget administrative public interest loses its protection. The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly stipulates that the procuratorial organs need to explore and establish the public interest litigation system, which gives the direction for procuratorial organs to fully perform the function of legal supervision and protect the interests of the public budget. Therefore, by further regulating and improving the system of procuratorial organs bringing up the budget administrative public interest litigation, the problems of investigating accountability during budget operation system can be effectively solved, making legally protect the budget of public interests become a reality.

budget supervision; procuratorial supervision; administrative public interest litigation

2016-03-29.

国家社会科学基金资助项目(14BFX146).

李卫刚(1974— )男, 博士,教授.

李卫刚,liweigang219@163.com.

D926.3

A

1008-4339(2017)01-061-05